城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程移民安置方式

王炳宏

河道治理工程建設(shè)征地帶來的移民問題有其自身的獨(dú)特性，流經(jīng)城市規(guī)劃區(qū)的河道工程，其建設(shè)所產(chǎn)生的移民安置問題尤其復(fù)雜，本文結(jié)合工作實(shí)際，主要從移民的搬遷安置和生產(chǎn)安置兩方面進(jìn)行分析、討論，力求為將來該類水利工程建設(shè)移民安置規(guī)劃的編制和移民安置規(guī)范的完善，提供一定的參考。

1 相關(guān)概念界定

1.1 城市規(guī)劃區(qū)

我國《城市規(guī)劃法》中的城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域，包括城市建成區(qū)、城市總體規(guī)劃確定的市區(qū)（中心城區(qū)）遠(yuǎn)期發(fā)展用地范圍和城市郊區(qū)3 個(gè)層次。本文所研究的城市規(guī)劃區(qū)是狹義上的概念，并不包括城市建成區(qū)這一層次，主要是指緊鄰城市建成區(qū)、并且往往包含一定數(shù)量的農(nóng)村、城鎮(zhèn)的城市遠(yuǎn)期開發(fā)區(qū)和城市郊區(qū)。其具體特征包括：

（1） 緊鄰城市建成區(qū)（中心城區(qū)）。根據(jù)相關(guān)區(qū)位理論，這一特征直接影響著流經(jīng)其中的河道工程在征地和移民安置上的復(fù)雜性，由于工程緊鄰該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心，工程區(qū)受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文社會(huì)進(jìn)步、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度等方面的輻射影響最為直接；但由于工程區(qū)并不屬于中心城區(qū)，又很難與中心城區(qū)內(nèi)河道工程建設(shè)采取同樣的補(bǔ)償安置政策，較傳統(tǒng)意義上僅涉及偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的水庫類工程移民安置要復(fù)雜的多。

（2）包含一定數(shù)量的農(nóng)村或城鎮(zhèn)地區(qū)。該特征強(qiáng)調(diào)的是擬治理河道工程流經(jīng)的城市規(guī)劃區(qū)，往往既涉及農(nóng)村地區(qū)，又有城市建設(shè)區(qū)域蔓延其中。該特征的外在表現(xiàn)通常為，在河道工程所在區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出農(nóng)用地不同程度拋荒、各類建設(shè)和開發(fā)用地不斷出現(xiàn)、農(nóng)村人口和城市人口交流頻繁、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、城市化進(jìn)程較其他農(nóng)村地區(qū)明顯加快等現(xiàn)象。該地區(qū)工程建設(shè)征地范圍內(nèi)土地權(quán)屬、居民人口和房屋性質(zhì)、應(yīng)采用的補(bǔ)償安置政策等問題的識(shí)別、界定，為該類工程移民安置規(guī)劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

1.2 河道工程移民

按照普遍意義上的理解，工程移民是指由工程建設(shè)所引起的非自愿人口遷移，及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的恢復(fù)重建活動(dòng)。按照工程類型分類，工程移民包括水利、電力、鐵路、公路、機(jī)場、城建、工業(yè)等工程產(chǎn)生的移民。本文所說的河道工程移民，是水利工程移民的一種，是因河道工程建設(shè)而產(chǎn)生的工程移民。一般來說，相較于水庫類工程，河道工程的征占土地?cái)?shù)量、移民規(guī)模、影響專項(xiàng)設(shè)施的程度都相對(duì)較小。

2 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程移民安置的特征及其對(duì)移民安置方式的影響

基于上述分析可知，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程建設(shè)征地范圍內(nèi)往往既有在用或未用的國有土地，也有在種或拋荒的集體土地；受工程建設(shè)影響的房屋既有合法或違建的國有土地上的房屋，也有在住或擱置的農(nóng)村房屋；河道流經(jīng)地區(qū)既有發(fā)展水平較低的傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，也有與中心城區(qū)在生產(chǎn)生活各方面差距不斷縮小的弱城市地區(qū)；受影響的人口更是在文化素質(zhì)、認(rèn)知水平、需求層次等方面呈現(xiàn)出多元化。這些因素導(dǎo)致該類工程移民在安置時(shí)往往要面臨更多的問題，對(duì)現(xiàn)行的移民安置規(guī)范也提出了不同程度的挑戰(zhàn)。

2.1 征占土地權(quán)屬的二元性

鑒于城市規(guī)劃區(qū)的特征，流經(jīng)其中的河道工程征占的土地通常包括各種類型的農(nóng)村集體土地和國有土地，具體來說，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程征占的農(nóng)村集體土地包括：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法承包地、合法的集體建設(shè)用地、因工程建設(shè)主張其享有承包權(quán)的長期拋荒地等，征占的國有土地類型有：合法的國有建設(shè)用地、集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期耕種但未確權(quán)的國有土地等。

2.2 影響居民房屋的多樣性

天然河道通常由城市遠(yuǎn)郊流入城市中心城區(qū)，城市規(guī)劃區(qū)作為農(nóng)村地區(qū)向城市轉(zhuǎn)變的過渡地帶，河道工程建設(shè)征地范圍內(nèi)的房屋不可避免地既影響農(nóng)村宅基地上的房屋，又影響國有土地上的房屋；而且，由于“河長制”和水生態(tài)文明建設(shè)等提出之前，諸多城市河道的城市規(guī)劃區(qū)段屬于無序管理狀態(tài)，河道兩側(cè)建設(shè)了相當(dāng)規(guī)模的違法、違規(guī)建筑物，對(duì)工程建設(shè)和后續(xù)管理帶來了諸多挑戰(zhàn)。

2.3 受影響地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異性

同樣位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，擬治理河道的上游段大多數(shù)情況下是生態(tài)環(huán)境較好、工業(yè)化程度較低、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)欠缺的純農(nóng)村地區(qū)，下游段則可能是中心城區(qū)規(guī)劃遷往遠(yuǎn)郊的相對(duì)落后產(chǎn)能的聚集區(qū)。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程上、中、下游段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的漸變性和差異性，直接影響著實(shí)物調(diào)查口徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

2.4 受影響移民認(rèn)知水平和需求層次的多元化

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異性，必然會(huì)反映到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)之間移民的文化素質(zhì)、認(rèn)知水平和需求層次上來，對(duì)移民意愿調(diào)查、移民安置方式確定等影響較大。

3 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程移民安置方式的選擇

3.1 生產(chǎn)安置方式

3.1.1 現(xiàn)行生產(chǎn)安置方式分析

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第二章第13 條規(guī)定，對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。SL 290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》要求，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)安置為主，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有條件的地方，可與非農(nóng)安置相結(jié)合。顯然，我國目前的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置政策仍然要求采取依靠土地的有土、農(nóng)業(yè)安置方式。

但是，改革開放以后特別是進(jìn)入21 世紀(jì)以來，隨著劉易斯拐點(diǎn)的到來和國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、以及人們對(duì)于美好生活的向往，農(nóng)民依靠土地的勞動(dòng)力邊際收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其外出務(wù)工從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力邊際收益，而要提高農(nóng)地的勞動(dòng)力邊際收益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須推行類似美國西部農(nóng)場似的規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營，因此，本文所指的城市規(guī)劃區(qū)在多地已出現(xiàn)了不同程度的農(nóng)用地主動(dòng)拋荒或被動(dòng)拋荒現(xiàn)象，外出務(wù)工、從事自由職業(yè)已成為這些地區(qū)人們就業(yè)的首選。

基于此，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河道工程移民生產(chǎn)安置方式，有必要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、移民生產(chǎn)安置意愿和地方政府意見綜合確定。

3.1.2 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程移民生產(chǎn)安置方式選擇

2016 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分離出來，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)；黨的十九大報(bào)告也要求完善承包地“三權(quán)”分置制度，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。黨和國家的政策方針旨在不動(dòng)搖國家土地制度的前提下，盡可能的使農(nóng)民從其承包地中獲得更多、更大的權(quán)益和利益，盡可能的減少農(nóng)地拋荒等帶來的國家利益、集體利益和農(nóng)民個(gè)人利益的損失。

基于前述分析，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程建設(shè)征收土地的承包權(quán)人，對(duì)于大多數(shù)主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主要家庭收入來源的移民，工程征收其承包地以后，完全可以采取“土地?fù)Q社?！钡纳a(chǎn)安置思路；對(duì)于少數(shù)完全依賴被征土地、農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的移民，由于其靠近城市建成區(qū)，在地方政府協(xié)調(diào)、幫助下，可以較快地找到如城市環(huán)衛(wèi)、市政綠化、道路修繕、公園管護(hù)等工作崗位，同時(shí)，地方政府還可通過其獲得的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)，幫助其參加城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，并提供必要的就業(yè)培訓(xùn)等，使移民獲得足夠的再就業(yè)技能。

河道工程通常呈條帶狀布局，耕園地征占數(shù)量較少，移民在獲得社會(huì)保障、就業(yè)崗位、就業(yè)培訓(xùn)或補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)之后，仍可通過經(jīng)營其剩余農(nóng)地或轉(zhuǎn)租其剩余農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，來獲取一定的農(nóng)產(chǎn)品和收益。城市規(guī)劃區(qū)的定位通常為城市遠(yuǎn)期開發(fā)區(qū)域或城鎮(zhèn)化進(jìn)程優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，農(nóng)用地?cái)?shù)量少且存在將來被再次征收的可能，相較之下，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河道工程移民生產(chǎn)安置更宜采用“給予補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)”、“繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”、“提供就業(yè)崗位”、“就業(yè)培訓(xùn)”等排列組合的生產(chǎn)安置方式，將工程建設(shè)、移民安置切實(shí)融入到當(dāng)?shù)爻鞘械慕y(tǒng)一發(fā)展和規(guī)劃中。

3.2 搬遷安置方式

3.2.1 現(xiàn)行搬遷安置方式分析

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和SL 290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》對(duì)農(nóng)村移民搬遷安置和安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，都做了規(guī)定和重點(diǎn)要求，對(duì)于受工程建設(shè)影響的城市（鎮(zhèn)）人口的搬遷安置和向往進(jìn)城買房人口的搬遷安置則并未作出規(guī)定。

事實(shí)上，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程建設(shè)影響的房屋，大多數(shù)為城市近郊的農(nóng)村房屋和已經(jīng)規(guī)劃為國有開發(fā)用地的城市房屋，受影響人口搬遷安置意愿多樣，有必要根據(jù)受影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度對(duì)搬遷安置方式進(jìn)行新的選擇和嘗試。

3.2.2 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程移民搬遷安置方式選擇

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程影響的居民房屋包括農(nóng)村房屋和城市國有土地上的房屋兩類，原則上移民的搬遷安置方式應(yīng)分類討論，但是對(duì)于流經(jīng)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河道工程搬遷人口來說，后續(xù)的城市化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)和流向城市規(guī)劃區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，極易引起移民的“二次搬遷”，因此，對(duì)受影響的農(nóng)村搬遷安置人口來說，也應(yīng)參照國有土地上房屋被征收后的安置方式進(jìn)行搬遷。具體來說，移民應(yīng)通過獲得的宅基地和房屋補(bǔ)償費(fèi)，就近進(jìn)城購置與所獲補(bǔ)償費(fèi)相當(dāng)價(jià)格的商品房；或者由地方政府協(xié)調(diào)房管、國土和住建部門，將習(xí)慣了“人情社會(huì)”生活習(xí)慣的農(nóng)村移民，采用在城市國有土地上劃取建設(shè)用地、統(tǒng)建商品房的方式建房安置。

從操作層面上來說，自2005 年下半年開始，天津、重慶、北京、廣東、成都、嘉興和無錫等，紛紛試行了“宅基地?fù)Q房”的城市化進(jìn)程，取得了一定的成效。流經(jīng)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河道工程建設(shè)產(chǎn)生的搬遷安置人口，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思路下的“撤村進(jìn)城”搬遷安置并無本質(zhì)區(qū)別，城市國有土地上的房屋拆遷安置對(duì)于本文探討的移民搬遷安置具有諸多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

4 結(jié) 語

在移民生產(chǎn)安置方式的選擇上，隨著人們對(duì)美好生活的向往和需求層次的提高，“有側(cè)重的組合式”生產(chǎn)安置方式將成為未來水利水電工程移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的趨勢和首選，對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河道工程移民這一對(duì)象來說更是如此。土地問題，對(duì)中國來說是一個(gè)永恒的主題。農(nóng)村居民作為集體土地事實(shí)上的“主人”，在其失去土地的過程中理應(yīng)成為最大的土地增值受益者，其生計(jì)的恢復(fù)與生產(chǎn)的發(fā)展更要以“種田有地，就業(yè)有崗，社保有份”作為最基本目標(biāo)。

在移民搬遷安置方式的選擇上，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河道工程建設(shè)征地區(qū)緊鄰中心城區(qū)，是各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程和推行國家城市化戰(zhàn)略的首要地區(qū)。對(duì)于該類工程搬遷安置人口來說，采取以其原有房屋和其宅基地“換取”城市商品房或者當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃的安置房的搬遷安置方式，是一種更符合其特征和生產(chǎn)安置方式、更科學(xué)合理的安置方式。