淺析我國(guó)城市更新的發(fā)展進(jìn)程

楊 彧，程依博

(吉林建筑大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130118)

0 前 言

近年來，隨著我國(guó)城市發(fā)展逐步由粗放式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長(zhǎng)、從增量開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪块_發(fā)，城市更新已成為城市發(fā)展的重要手段。當(dāng)前我國(guó)城市正處于從“舊城改造”向“城市更新”轉(zhuǎn)變的過程中，面對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和資源環(huán)境短缺的壓力，我國(guó)的造城運(yùn)動(dòng)的熱度相比前些年已大幅降溫，北京、上海、深圳等一線城市的建設(shè)用地總量已接近或突破極限，人地矛盾突出、生態(tài)破壞嚴(yán)重、公共資源不均等問題不斷涌現(xiàn)。本文對(duì)近年來我國(guó)城市更新發(fā)展演進(jìn)過程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，理清近些年城市更新思路的變化，總結(jié)當(dāng)前研究存在的問題，并展望未來我國(guó)城市更新研究的方向與重點(diǎn)。

改革開放以來，我國(guó)各地的城市出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展變化，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界人士普遍認(rèn)為20世紀(jì)80年代初是我國(guó)城市發(fā)展的分界點(diǎn)。新中國(guó)成立以來，城市更新分為兩個(gè)階段：從20世紀(jì)50年代后期到20世紀(jì)80年代，城市的發(fā)展主要集中在舊城改造方面。當(dāng)時(shí)城市更新改造的主要區(qū)域多為解放前人口密集、容積率較高的舊城區(qū)和環(huán)境污染比較嚴(yán)重、人居環(huán)境質(zhì)量差的城郊棚戶區(qū)，這些區(qū)域的住房問題、生態(tài)環(huán)境問題和交通問題在當(dāng)時(shí)受到了國(guó)家和社會(huì)的一些關(guān)注。但是由于當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量較低，經(jīng)濟(jì)環(huán)境較差，而舊城區(qū)城市更新需要的改造成本較高，更新活動(dòng)一直未能有效進(jìn)行，我國(guó)城市的更新一直處于舉步維艱的狀態(tài)，城市功能布局混亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)和人居環(huán)境質(zhì)量較差等問題并沒有得到根本上的解決；1980年以后，由于國(guó)家的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革，整個(gè)社會(huì)形態(tài)逐漸發(fā)生改變，城市空間和城市功能布局也慢慢隨之轉(zhuǎn)型，在以經(jīng)濟(jì)形態(tài)為中心的社會(huì)大環(huán)境下，以物質(zhì)形態(tài)更新為特征的大規(guī)模推倒重建模式成了更新的主要方法[1]。這種狀況產(chǎn)生了一系列后果，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大部分城市中心城區(qū)被過度開發(fā)，很多百年甚至傳承千年的歷史風(fēng)貌建筑被破壞，也導(dǎo)致原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被破壞，應(yīng)向綜合、系統(tǒng)、漸進(jìn)的城市更新模式轉(zhuǎn)換。城市更新的優(yōu)勢(shì)在于，可以把城市作為有機(jī)生命體來認(rèn)識(shí)，對(duì)于城市自身發(fā)展、起源、變遷的認(rèn)知和剖析的透徹，有助于更清晰地了解城市更新運(yùn)動(dòng)中需要遵循或避免的一些方面。

1 我國(guó)城市更新的發(fā)展進(jìn)程

與西方國(guó)家不同，我國(guó)城市發(fā)展目前尚處于城市化的初級(jí)發(fā)展階段，城市更新改造方面的探索研究也相對(duì)起步較晚，落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。新中國(guó)建立初期，由于國(guó)家的重心在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與恢復(fù)，城市建設(shè)的重心主要在于生產(chǎn)建設(shè)，當(dāng)時(shí)的發(fā)展目標(biāo)主要以生產(chǎn)型城市為主。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)住區(qū)開發(fā)的主體主要是政府職能部門或企業(yè)本身，城市的服務(wù)對(duì)象一般為國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的粗放型模式的開發(fā)下，居住環(huán)境建設(shè)粗糙，建設(shè)質(zhì)量不高。當(dāng)時(shí)，國(guó)內(nèi)興起了由政府主導(dǎo)的公益性拆遷模式，相對(duì)于可持續(xù)的城市更新方法，這種模式在不同程度上呈現(xiàn)出計(jì)劃分配、自給自足的封閉式特點(diǎn)。

改革開放開始之后，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，我國(guó)才逐漸走上了現(xiàn)代城市化道路，大規(guī)模的城市更新運(yùn)動(dòng)才逐漸出現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為城市人居環(huán)境建設(shè)和城市景觀風(fēng)貌建設(shè)的發(fā)展帶來了契機(jī)，使之進(jìn)入了全面發(fā)展的新時(shí)期，城市更新理論的研究有了較大的發(fā)展，一系列權(quán)威論著和專題論著相繼出版，成為設(shè)計(jì)者的守則。但由于中央與地方政府之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值取向呈現(xiàn)“二元思維”特性，城市政府從盤活存量土地到進(jìn)行大規(guī)模的城市更新，形成以增加財(cái)政收入為主的土地利用思維模式。拆遷模式從公益拆遷模式向政府主導(dǎo)的商業(yè)拆遷模式轉(zhuǎn)變，在這場(chǎng)轉(zhuǎn)變過程中，許多拆遷矛盾和問題產(chǎn)生。城市更新在城市政府作為更新發(fā)展主導(dǎo)、開發(fā)商間的利益關(guān)系、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)和公眾參與等多種因素拉動(dòng)下展開。

在我國(guó)，人們對(duì)于“城市更新”這一詞匯的理解在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)一直停留在對(duì)具體的物質(zhì)環(huán)境的設(shè)計(jì)與改造。直到20世紀(jì)80年代，吳良鏞教授在提出“有機(jī)更新”的理論才逐漸改變?nèi)藗兊挠^念。吳良鏞教授對(duì)北京市舊城區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)行了為期數(shù)年的研究，把北京城的實(shí)際情況與中西方多個(gè)城市發(fā)展歷史和更新經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，提出了“有機(jī)更新”的理論，在菊兒胡同的改造過程中，這一理論得到了充分落實(shí)?！坝袡C(jī)更新”理論對(duì)我國(guó)大陸許多歷史文化名城的發(fā)展都具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

我國(guó)城市更新發(fā)展進(jìn)程更加具有其獨(dú)特的特點(diǎn)和道路。我國(guó)城市更新發(fā)展歷程有其獨(dú)特的發(fā)展特征。其現(xiàn)代城市規(guī)劃深受西方現(xiàn)代主義理論的影響。筆者從以下三個(gè)方面簡(jiǎn)述近年來我國(guó)城市更新運(yùn)動(dòng)的發(fā)展進(jìn)程。

1.1 舊居民區(qū)(棚戶區(qū))的改造方面

從時(shí)間軸上看，我國(guó)舊居民區(qū)重建大致分為三個(gè)階段。

從建國(guó)初期直至20世紀(jì)70年代，我國(guó)政府主要進(jìn)行生產(chǎn)性建設(shè)，集中力量發(fā)展重工業(yè)，由于城市舊區(qū)既有土地存量低，可利用空間較為不足，再加上舊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、交通普遍不暢通等原因，當(dāng)時(shí)我國(guó)主要建設(shè)項(xiàng)目大多集中在城市新區(qū)。解放初期，國(guó)家注重快速恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，鞏固新生的無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)，根本無暇顧及舊中國(guó)城市功能布局混亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)、生態(tài)空間破環(huán)嚴(yán)重、人居環(huán)境質(zhì)量差等諸多遺留下來的城市問題。主要的城市建設(shè)工作集中北京、上海、天津等大型的經(jīng)濟(jì)政治中心，對(duì)待國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期已經(jīng)千瘡百孔的城市的態(tài)度也只能是做到最充分的利用，逐步改造。所以當(dāng)時(shí)的城市更新主要是在解決老百姓衣食住行的基礎(chǔ)上，著眼于改造棚戶和老舊房屋，改善基本的市政設(shè)施，解決城市交通問題，以保證普通居民最基本的衣食住行等生存需求，解決大多數(shù)人的居住問題。[2]

從20世紀(jì)70年代開始，城市居民尤其是城市職工的住房短缺問題完全體現(xiàn)了出來，幾年之間，對(duì)于居住區(qū)的建設(shè)和維護(hù)變得迫在眉睫。當(dāng)時(shí)的新建住區(qū)主要集中在相對(duì)寬敞的城市新區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，城市人口的急劇上升，加之當(dāng)時(shí)城市管理還沒有形成比較完善的體制，在新的城市建設(shè)方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致在新興的一些城市建設(shè)過程中出現(xiàn)了許多問題，大片的農(nóng)田、綠地被非法占用，更可悲的是諸多經(jīng)歷了戰(zhàn)火硝煙都得以保存的文物古跡遭到了嚴(yán)重破壞。城市中心區(qū)建筑密度大、容積率高，以當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)和能力基本無法對(duì)其進(jìn)行改造和優(yōu)化。因此，城市呈現(xiàn)出與發(fā)展規(guī)律相悖的“外新內(nèi)舊”的狀態(tài)。

改革開放以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)的城市建設(shè)進(jìn)程得到了快速提升?？焖僭鲩L(zhǎng)的人均收入作用于城市發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)水平飛速提升，但老舊城區(qū)建筑質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量的提升速度卻被遠(yuǎn)遠(yuǎn)地甩在了后面[3]。困難也是機(jī)遇，隨著土地政策的逐步完善，新興的房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，一幢幢高樓拔地而起，使城市一天比一天更加擁擠，可供開發(fā)利用的土地卻越來越少。舊城區(qū)的改造在這種“內(nèi)部因素”與“外部因素”的耦合作用下得到了新的發(fā)展契機(jī)。20世紀(jì)90年代以后，隨著大批的農(nóng)村人口擁入城市，城市人口數(shù)量急劇提升，我國(guó)居民對(duì)于城市住房需求達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度。在市民剛需住房得到有效解決的前提下，我國(guó)城市更新運(yùn)動(dòng)以空前的規(guī)模和速度展開，在此之前存在的一些布局不合理、居住擁擠、混亂，交通堵塞、環(huán)境污染，市政設(shè)施不配套、老舊房屋較多等問題也得到了不同程度的改善。但是，由于城市結(jié)構(gòu)固有的穩(wěn)定趨向性和趨于原狀的惰性特點(diǎn)，使這些歷史性問題并不能在短期的發(fā)展內(nèi)得到根本性解決。

1.2 歷史街區(qū)保護(hù)方面

我國(guó)是一個(gè)古老的國(guó)家，大多數(shù)城市有著悠久的歷史，各個(gè)城市均有其獨(dú)特的文化風(fēng)貌與城市景觀特色。在以往的城市更新改造中，城市的歷史沿革與文脈傳承并沒有被放在重要的位置，更新過程中缺乏對(duì)歷史和文化的尊重，地域文化和地方風(fēng)情的價(jià)值并沒有得到重視。受到各種急功近利的舊城更新活動(dòng)，致使歷史文化街區(qū)、歷史文化古跡和風(fēng)貌受到不同程度的破壞。在大環(huán)境的影響下，城市的“國(guó)際化范式”快速替代了城市原本獨(dú)特地域景觀的地位，從而導(dǎo)致千城一面。

在諸多城市的逐步更新發(fā)展中，我們應(yīng)該站到一個(gè)宏觀的角度上，著眼于歷史沿革與文脈傳承，首先意識(shí)到文物古跡的歷史性與重要性，去發(fā)現(xiàn)每個(gè)城市獨(dú)有的歷史文化風(fēng)貌。在城市改造更新的過程中，實(shí)施者應(yīng)該將文物古跡的修繕、老舊建筑的更新、歷史街區(qū)的維護(hù)與我國(guó)傳統(tǒng)文化在城市空間的延續(xù)、改良和再生融合在一起，在城市的更新和建設(shè)過程中，努力地尋找一種新型歷史文化街區(qū)模式，將我國(guó)古老文化的傳承與城市更新發(fā)展這兩個(gè)方面做到完美融合。

1.3 城市更新管理方面

建國(guó)初期，我國(guó)的城市管理體系并不完整，需要解決的問題有很多，在城市逐漸發(fā)展的過程中，公民和政府積累了大量經(jīng)驗(yàn)。從改革開放開始，我國(guó)城市更新管理體系逐步完善，許多問題在近些年的發(fā)展也都得到了解決，政府部門在城市管理的經(jīng)驗(yàn)這一方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但由于長(zhǎng)期積累，我國(guó)實(shí)行的城市更新管理體制與城市行政管理體制相類似，依然帶有強(qiáng)烈的自上而下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，還存在著一些不足之處：城市行政管理機(jī)構(gòu)責(zé)任劃分不夠合理，政府的干預(yù)和調(diào)控手段明顯不適應(yīng)城市的快速發(fā)展，這些不足之處影響著政府與居民、企業(yè)等各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)、溝通和共同發(fā)展，導(dǎo)致城市更新無法像預(yù)想的那樣進(jìn)行。

2 現(xiàn)階段我國(guó)在城市發(fā)展更新進(jìn)程中出現(xiàn)的主要問題及對(duì)未來的展望

經(jīng)過了數(shù)年的發(fā)展，我國(guó)的城市更新發(fā)展已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但在發(fā)展過程中又出現(xiàn)了許多新的問題，目前存在的問題主要包括。

城市的功能布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間重構(gòu)應(yīng)該將整個(gè)城市作為研究的對(duì)象，但在城市更新的過程中沒有將城市作為一個(gè)有機(jī)整體考慮，單個(gè)具體的更新項(xiàng)目無法從本質(zhì)上解決城市結(jié)構(gòu)失調(diào)、城市布局紊亂、人居環(huán)境質(zhì)量差，城市交通擁堵以及市政設(shè)施、公共設(shè)施利用效率低下等問題。

舊居民區(qū)改造過程中，由于巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，城市更新目標(biāo)以土地效益為主，目的也是一味地去創(chuàng)造更具經(jīng)濟(jì)價(jià)值的空間，更新方式以見效顯著的拆除重建為主，這樣的方法僅注重盤活存量土地和分配短期利益、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和系統(tǒng)的規(guī)劃，忽視人居環(huán)境質(zhì)量、城市品質(zhì)、功能與內(nèi)涵提升的更新方法，給城市文化遺產(chǎn)保護(hù)造成巨大損失。

歷史街區(qū)的更新改造與城市的功能布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)息息相關(guān)，在進(jìn)行更新的過程中，不宜從單一的角度出發(fā)去考慮問題，目前已經(jīng)完成或者正在進(jìn)行的歷史街區(qū)更新都或多或少地以商業(yè)利益為驅(qū)動(dòng)，以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為導(dǎo)向進(jìn)行的更新改造過程中，目標(biāo)的文化價(jià)值和歷史價(jià)值被看做可有可無。這就要求規(guī)劃者首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變思考方式，變“規(guī)劃制約”為“激發(fā)鼓勵(lì)”，這樣才能將歷史街區(qū)更新引向一個(gè)正確的方向。城市管理過程中，規(guī)劃部門、發(fā)改委、國(guó)土部門以及房產(chǎn)與民政等部門分別從各自領(lǐng)域開展工作，各部門之間缺乏總體的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，項(xiàng)目行政審批程序、復(fù)建安置資金管理，以及政府投資和補(bǔ)助等相關(guān)配套政策仍缺乏有機(jī)銜接。

城市更新不僅是城市發(fā)展過程中的一項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，更是城市整體發(fā)展的調(diào)節(jié)機(jī)制。從城市發(fā)展的客觀規(guī)律來看，城市發(fā)展始終在一個(gè)“興盛-衰敗-更始-再興盛”的新陳代謝循環(huán)中，城市更新是一項(xiàng)綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強(qiáng)的社會(huì)系統(tǒng)工程，不應(yīng)該只注重“增量“和”效率“，要秉持著人本主義的思想，以保護(hù)生態(tài)、改善民生、提高人民幸福感、提升城市品質(zhì)、體現(xiàn)地域特色、注重歷史文脈的傳承、構(gòu)建宜居環(huán)境為目的，實(shí)現(xiàn)城市更新和城市的綜合發(fā)展。

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