農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度探析

王 乘，潘 強

(1.江西省景德鎮(zhèn)市中級人民法院 民四庭，江西 景德鎮(zhèn) 333000；2.貴州省遵義市自然資源局政策法規(guī)監(jiān)督科，貴州 遵義 563000)

一、問題提出

我國于2014年修正的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“環(huán)保法”)第五十八條對環(huán)境公益訴訟社會組織資格進行了明確界定，其原告主體資格須滿足兩個條件：第一，依法在設區(qū)的市級以上人民政府部門進行登記；第二，專門從事環(huán)境公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。但從該法修正實施后，至2018年9月，我國環(huán)境公益訴訟案件總量為2041件，全國法院月均受理該類案件不到46件。以社會組織起訴且受理的僅為205件，而全國法院受理檢察機關提起環(huán)境公益訴訟案件為1836件[1]。過去10年農(nóng)村環(huán)境惡化的村占44%，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化或人口居住地的集中等因素對農(nóng)村環(huán)境有顯著負面影響。我國農(nóng)村環(huán)境生態(tài)保護存在嚴峻的考驗。以上數(shù)據(jù)反映我國環(huán)境公益訴訟面臨兩個問題：第一，我國農(nóng)村環(huán)境污染的嚴重態(tài)勢與提起環(huán)境公益訴訟的保護力度不成比例。第二，檢察機關在環(huán)境公益訴訟中成為中堅力量，社會組織提起環(huán)境公益訴訟沒有達到預期效果，有訴訟資格的主體存量與履行職責數(shù)量存在較大的差距。

我國要從法律層面構建對生態(tài)環(huán)境保護的全覆蓋保障，就必須完善社會組織作為原告主體資格適格相關配套制度，進而激活社會組織提起公益訴訟的積極性，充分發(fā)揮其功效，以滿足農(nóng)村環(huán)境保護的需求。進而推動“十三五”規(guī)劃綱要提出：“開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。”

二、矛盾：農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度的兩個困境

(一)符合條件的社會組織在農(nóng)村環(huán)境保護中缺位

自2014年環(huán)保法修改以來，符合法定條件的社會組織對提起農(nóng)村環(huán)境公益訴訟沒有真正發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用，主要原因有三點：其一，符合法定條件的社會組織有一部分與當?shù)卣芮邢嚓P，比如環(huán)境科學學會、環(huán)保基金會等。這些組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿是否會受到政府的干擾，是否獨立地行使其公益訴訟的權利令人質疑。其二，環(huán)境公益訴訟存在成本高、調(diào)查取證難等問題。我國民間的環(huán)境保護組織并未有充足資金允許其提起環(huán)境公益訴訟，且我國環(huán)境公益集資、募捐、建立基金會等一系列制度并不完善。環(huán)境公益訴訟高昂的成本足以讓眾多民間環(huán)保組織望而生畏。例如2011年云南鉻渣污染事件，鑒定機構開出700萬巨額鑒定費。加之環(huán)保法第五十八條規(guī)定禁止通過訴訟謀取經(jīng)濟利益，從而抑制環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，形成了一種“理性冷漠”現(xiàn)象，如此在集體行動當中，除非有更大的激勵或獨立的激勵，否則個體通常不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。環(huán)境保護的社會組織雖是一個公益組織，但又是一個集“自利”“理性”“效用最大化”三要素于一身[2]的理性經(jīng)濟人，選擇起訴或不起訴必然要權衡其運行成本與收益。其三，如何分攤訴訟成本。德國學者奧特馬·堯厄尼希認為“環(huán)境公益訴訟的訴訟費用確定與分擔具有很大的政治法律意義，因為昂貴的訴訟費會加重權利追訴和權利防御負擔，因而限制訴訟并壓制了好訴”[3]。我國《訴訟費用繳納辦法》第二十九條第一款規(guī)定訴訟費用由敗訴方負擔，但第六條卻規(guī)定訴訟費范圍卻不包括律師費。加之環(huán)境公益訴訟案情復雜、難度大，一般律師費都比較昂貴，這極大地阻礙了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

(二)農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度發(fā)展的現(xiàn)實境遇難題

我國現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結構依舊存在，而且在一段時間內(nèi)長期存在，農(nóng)村的廣袤性、環(huán)境污染嚴重性與農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體有限性使環(huán)境公益訴訟在實踐中存在緊張關系。一是在廣大農(nóng)村首先需要解決問題是貧困化問題即生存權問題，直接導致環(huán)境保護相關法律在我國廣大之農(nóng)村取得的效果并不理想，形成對環(huán)境關注普遍不高的困局。二是農(nóng)村環(huán)境本身存在污染，且城市對環(huán)境進行重項治理，一些污染企業(yè)向農(nóng)村轉移，也增加了農(nóng)村環(huán)境公益訴訟案件量潛在升高的風險。這些都是發(fā)展農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度必須面對的現(xiàn)實考驗。

我國現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體為二元模式即國家與社會組織。國家以檢察機關為代表進行訴訟，社會組織需要符合一定條件方可起訴。此布局帶來的不利影響是在涉及政府經(jīng)濟利益時，檢察機關在環(huán)境公益訴訟中是否可以保持獨立，是否可以不帶傾向性訴訟這都是不可知。構建農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度目的是引入多元原告主體，以達到制衡互補查漏補缺的功效，但因為制度不完善，實際在環(huán)境保護上農(nóng)村與城市反差愈加明顯，一定程度上是因農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體斷位帶來的負面影響。

三、農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體資格擴張可行性

我國現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體為國家機關與符合條件的社會組織。但僅僅依靠這些是無法滿足農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的需求。如何實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體既滿足農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的需求，又不會出現(xiàn)濫訴。學者鄭賢宇認為，環(huán)境民事公益訴訟“對各主體優(yōu)劣勢之判斷，可以采取四個標準：敏感性、積極性、公正性、訴訟能力”[4]。對于這四個標準，村民委員會是環(huán)境公益訴訟原告主體擴張的最佳選擇。

首先，村委會是群眾自治組織，由村民直接選舉，受村民的監(jiān)督，對環(huán)境質量有著最直觀的接觸與判斷。其次，村委會與其環(huán)境被破壞具有天然屬地關系，直接關系到其組織成員的基本生存權。例如“癌癥村”當?shù)卮迕袷亲畲蟮氖芎φ?，村委會作為村民的自治組織，為了維護村民基本權益，村委會會積極提起訴訟。最后，村委會相對村民而言，具有相對理性，有著一定的公正性與訴訟能力。村委會代表著集體意志，具有一定的群眾基礎與公正性，將村委會列為環(huán)境公益訴訟原告相對穩(wěn)妥。關于訴訟能力，在資金方面，村民委員會具有一定資金，就能力而言，國家這些年不斷強化村民委員會的管理能力，并為村民委員會注入新鮮血液大學生村官，這些都是村民委員作為環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)勢。村委會作為村民自治組織，深深扎根于農(nóng)村這塊土地，農(nóng)村環(huán)境與其息息相關，應考慮賦予其提起公益訴訟主體資格以利于增加利益保護資格數(shù)量，有利于保護農(nóng)村環(huán)境。

四、農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度完善

解決農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體困境基礎路徑，一是建構社會組織提起環(huán)境公益訴訟能動性規(guī)制；二是論證農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體資格擴張可行性及在可行性的基礎上提出可行方案。

(一)建構社會組織提起農(nóng)村環(huán)境公益訴訟能動性規(guī)制

如何改變有資格的社會組織對環(huán)境公益訴訟不作為的被動消極局面。需要通過相關制度完善，消除符合條件社會組織的各種疑慮，調(diào)動起積極性。

1.強化環(huán)境公益訴訟組織的獨立性

根據(jù)我國實際國情，促進農(nóng)村持久生態(tài)環(huán)境保護與制約“唯GDP發(fā)展論”的地方經(jīng)濟利益，最有效的路徑是完善現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟制度。強化環(huán)境公益訴訟組織獨立性是制度亟待完善的重要組成之一。但在實踐中，由政府發(fā)起的環(huán)保組織很大程度上受到政府影響，無法獨立履職。因此，環(huán)境公益訴訟組織要充分發(fā)揮其在環(huán)境保護中的作用，減少政府對其意愿干擾，其就需保持一定的獨立性，不依賴于政府。故應當完善相關制度以保障經(jīng)濟上的獨立性，可行的路徑之一是需要“多籌少支”。多籌即經(jīng)費籌集多元化，通過國家專項調(diào)撥、募捐、設立基金等等。少支即減少開支。還應爭取人民法院對環(huán)境公益訴訟費采取緩交、免交的政策優(yōu)惠。

2.改變訴訟成本分攤規(guī)則與增設環(huán)境司法鑒定機構

我國《訴訟費用繳納辦法》第二十九條規(guī)定訴訟費用由敗訴方承擔，勝訴方自愿承擔除外。上述法律條文中有關訴訟費用交納范圍并沒有涵蓋律師費。然而環(huán)境公益訴訟成本巨大，主要在于律師費、訴訟費、鑒定費這三項。在美國引入“律師費轉嫁條款”，允許勝訴方訴的環(huán)境公益訴訟原告從敗訴被告處獲得律師費的賠償，解除了環(huán)境公益訴訟原告對巨額律師費的擔憂。我國可嘗試引入“律師費轉嫁條款”，律師費納入訴訟費，僅限于公益訴訟，以達到降低勝訴方的訴訟成本，還能達到防止濫訴的效果。

截至2018年9月，在我國經(jīng)省級司法行政機關登記的司法鑒定機構中專門從事環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務的司法鑒定機構共有78家。這些機構集中分布在17個省(區(qū)、市)，還有近半數(shù)省份沒有專門鑒定機構，尚不能滿足包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的各類環(huán)境損害司法鑒定需求。因為數(shù)量少，分布不均，這也一定程度上造成環(huán)境公益訴訟鑒定費高昂。為解決這一困局，國家需要統(tǒng)籌分布，增設環(huán)境司法鑒定機構。同時司法鑒定機構減少鑒定收費金額，對司法鑒定機構減少的部分通過國家劃撥一部分資金來彌補，使得司法鑒定機構資金組成分為鑒定所得與國家劃撥兩部分組成。

3.引進“賞金獵人”制度，調(diào)動內(nèi)生積極性

在環(huán)境公益訴訟中符合條件的社會組織對提起環(huán)境公益訴訟缺乏積極性，在于其對環(huán)境公益訴訟運行成本與效益分析之后做出的理性選擇，環(huán)境公益訴訟組織雖為公益訴訟組織，但也無法完全摒棄私利性。例如昆明中院環(huán)保法庭負責人袁學紅說過“一件環(huán)保公益訴訟案件，各種費用加起來動輒數(shù)十上百萬元，要讓作為原告的公益訴訟組織來承擔這筆龐大的費用是不可能的”[5]。這樣的問題現(xiàn)依舊沒有得到實質改觀，再加之我國環(huán)境保護方面募捐、基金會相關制度不完善。通過募捐、基金會方式籌資還無法支撐環(huán)境公益訴訟組織運營。

如何調(diào)動提起公益訴訟內(nèi)在的積極性，可以通過引進“賞金獵人”制度。將參與者即賞金獵人假設為一個理性經(jīng)濟人，人為地建立參與者與所涉事件的經(jīng)濟關聯(lián)性以調(diào)動參與者的積極性。給予勝訴的環(huán)境公益組織獲得訴訟收益的一部分，以調(diào)動社會公益組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，可以有效解決“訴訟費用”這個現(xiàn)實難題。

(二)村民委員會作為環(huán)境公益訴訟原告主體路徑

假設將村民委員會作為環(huán)境公益訴訟原告主體，是將其直接列入《環(huán)保法》還是《民訴法》？從部門法分類角度講，將其直接列入《環(huán)保法》更具合理性。在將村委會作為原告可直接列入《環(huán)保法》第五十八條作為第二款，原先的第二款以此類推作為第三款、第四款。在法條中可表述為“村民委員會在對污染本村環(huán)境、破壞本村生態(tài)、損害本村公共利益的行為，可以向法院提起訴訟”。同時在《民訴法》中將村民委員會作為起訴第一順位，檢察院作為第二順位，在村民委員會作為第一順位起訴時，檢察院給予支持。村民委員無作為時，檢察院可以直接起訴。

(三)完善檢察院提起環(huán)境公益訴訟機制

從民事訴訟法文義解釋分析，檢察機關扮演配合支持農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的作用。在法律賦予的機關組織團體提起訴訟狀態(tài)下，2015年7月檢察機關公益訴訟試點工作拉開序幕，到2016年12月，檢察機關提起公益訴訟案件僅占總公益訴訟案件的38%，到2018年9月所占比例已達到90%，儼然檢察院已是當前環(huán)境公益訴訟的主要力量。依托檢察院自身的司法資源優(yōu)勢，彌補現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度的短板，進一步完善檢察院提起環(huán)境公益訴訟機制，激勵檢察機關發(fā)揮支持農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的作用，為農(nóng)村環(huán)境公益訴訟提供有力的司法保障。

提起公益訴訟的目的是保護環(huán)境，城市與農(nóng)村應當同等對待，農(nóng)村環(huán)境問題的嚴重性需要特別關注。筆者認為，現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境公益訴訟核心問題首要解決符合條件的社會組織提起環(huán)境公益訴訟顧慮，這就需要完善符合環(huán)境公益訴訟社會組織提起訴訟相關配套機制，在此基礎上還需應對的是原告主體資格問題，原告主體資格問題是環(huán)境公益訴訟畫龍點睛之處，根據(jù)實際需要將村委會列入農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體。通過如此調(diào)立方可最大限度地發(fā)揮原告主體在農(nóng)村環(huán)境公益訴訟中的作用，保護農(nóng)村環(huán)境。