走向善治：淮河安徽段行蓄洪區(qū)治理實踐解讀

李夢瑩，朱禮龍

(1.西安工程大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710048；2.巢湖學(xué)院 工商管理學(xué)院，安徽 巢湖 238000)

一、問題的提出

自20世紀(jì)中葉以來，根據(jù)“蓄泄兼籌”的方略，安徽省有效利用沿淮低凹濕地和湖泊，開發(fā)了蒙洼、邱家湖、姜家湖等行蓄洪區(qū)。目前，淮河安徽段行蓄洪區(qū)有16處，涉及沿淮地區(qū)7個市共19個縣(區(qū))，以及省淮礦集團(tuán)、省農(nóng)墾集團(tuán)公司，行蓄洪區(qū)占地面積2813.4平方公里，常住人口99.07萬人，其中49.86萬人居住在設(shè)計蓄洪水位以下。為確保行蓄洪區(qū)使用時群眾的人身和財產(chǎn)安全，20世紀(jì)90年代以來，行蓄洪區(qū)提升了安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，涉及通信預(yù)警系統(tǒng)設(shè)置、加固莊臺、整固保莊圩村莊、修建避洪樓、規(guī)劃撤退線路等。行蓄洪區(qū)是淮河安徽段防洪體系的重要組成，多次在抵御淮河特大洪災(zāi)中，根據(jù)國家防總的命令，啟動防汛預(yù)案，科學(xué)啟用部分行蓄洪區(qū)，大大緩解了淮河干流的防洪壓力，確保了淮北大堤、蚌埠等交通能源基地和重要城市的防洪安全，發(fā)揮了顯著的抗災(zāi)減災(zāi)效益。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)50年代以來，淮河安徽段行蓄洪區(qū)共運用近200次?？梢哉f，行蓄洪區(qū)廣大人民群眾舍小家為大家的高尚情懷和犧牲精神換來了今天的安定生活和社會和諧穩(wěn)定。因此，建設(shè)一個安全、可持續(xù)發(fā)展的行蓄洪區(qū)不僅是行蓄洪區(qū)群眾的熱切期盼，更是黨和政府義不容辭的責(zé)任。本文通過對淮河安徽段行蓄洪區(qū)治理的實踐進(jìn)行分析，研究其基于善治理念謀求可持續(xù)發(fā)展的初步經(jīng)驗，對其他行蓄洪區(qū)的治理具有借鑒意義。

二、文獻(xiàn)綜述

國外有關(guān)善治的研究可回溯到20世紀(jì)80年代中期至90年代中期，善治一開始是作為“惡治”的對立面出現(xiàn)，為促進(jìn)善治而采取的行動集中于弱化曾經(jīng)普遍存在的兩個不可取的特性，即政府缺乏代表性和非市場體制的無效率性[1]。而自20世紀(jì)90年代后期以來，隨著聯(lián)合國作用的發(fā)揮，善治轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳坪透母锩裰鹘M織的功能，其中包括如何“深化”民主和探索如何讓非國家行為者更為積極地、創(chuàng)造性地發(fā)揮其功能[1]。國內(nèi)有關(guān)善治研究始于1999年俞可平先生提出的善治及其組成。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它包含合法、透明、責(zé)任、法制、回應(yīng)和有效等6個方面[2]。2005年，王偉提出善治是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動[3](P339)。2012年和2014年，俞可平先生又進(jìn)一步發(fā)展了善治的8個要素，包括合法、參與、公正、透明、責(zé)任、有效、穩(wěn)定和廉潔[4](P183-188)。高傳勝在善治理念基礎(chǔ)上，提出了包容性治理，關(guān)注包括弱勢群體在內(nèi)的所有社會成員的全面協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。徐倩提出構(gòu)建國家、市場與社會共同作用的現(xiàn)代化治理體系的包容性治理任務(wù)[6]。李龍等則提出將善治之價值內(nèi)嵌于“法治中國”，法治才是最大的善治[7]。王建國等指出，善治要求以人民為中心實現(xiàn)人民主權(quán)[8]，而李泉則從政治學(xué)視角，提出社會與政府有共享的目標(biāo)，兩者可以是合作而非對抗的關(guān)系[9]。李曙光明確指出，只有立良法以行善治，才能減少不必要的行政干預(yù)，釋放市場力量[10]。

綜合上述文獻(xiàn)的觀點，筆者認(rèn)為，良法與惡法、善治與惡治的本質(zhì)區(qū)別在于是否體現(xiàn)“以人民為中心”的治理理念。國外善治的研究從弱化曾經(jīng)普遍存在的兩個不可取的特性，轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳坪透母锩裰鹘M織的功能，這里面隱含的基本假定，即法是良法。國內(nèi)善治的研究，從對國外相關(guān)研究的介紹到自成體系，至少體現(xiàn)在以下四個方面：1)法治才是最大的善治；2)立良法以行善治；3)以人民為中心實現(xiàn)人民主權(quán)；4)建立包容性治理。

三、淮河安徽段行蓄洪區(qū)的治理實踐

針對行蓄洪區(qū)頻繁使用、安全區(qū)建設(shè)滯后、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緩慢等問題，安徽省委省政府提出了總體要求，“一區(qū)一策”加快解決行蓄洪區(qū)的脫貧、安全、環(huán)境、發(fā)展等四大關(guān)鍵難題，制定了系列規(guī)劃、方案和政策措施，打出全面支持行蓄洪區(qū)建設(shè)發(fā)展的政策“組合拳”。為此，淮河安徽段行蓄洪區(qū)實施了“貫徹‘以人民為中心’的思想，加快行蓄洪區(qū)安全建設(shè)；統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好行蓄洪區(qū)內(nèi)部設(shè)施建設(shè)；循序漸進(jìn)推進(jìn)沿淮行蓄洪區(qū)脫貧攻堅事務(wù)；實施行蓄洪區(qū)建設(shè)與治理工程，切實維護(hù)群眾利益；落實行蓄洪區(qū)‘居民遷建’事權(quán)主體責(zé)任，扎實做好‘居民遷建’工作”等善治舉措，讓行蓄洪區(qū)既能安全有效運用又可發(fā)展適應(yīng)性產(chǎn)業(yè)，將行蓄洪區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來，將行蓄洪區(qū)建設(shè)管理與“居民遷建”結(jié)合起來，行蓄洪區(qū)調(diào)整與改造、扶貧與開發(fā)、建設(shè)與管理等綜合治理成效初步顯現(xiàn)。

(一)貫徹以“人民為中心”的思想，加快行蓄洪區(qū)安全建設(shè)

在安全建設(shè)方面，行蓄洪區(qū)突出“以人民為中心”的思想。首先，慎重運用并逐步減少次數(shù)；其次，運用時優(yōu)先選擇低標(biāo)準(zhǔn)的行蓄洪區(qū)，盡量不撤退轉(zhuǎn)移群眾；第三，運用后盡快落實補償政策，恢復(fù)區(qū)域生產(chǎn)生活秩序，實現(xiàn)安居樂業(yè)。隨著淮河安徽段河道疏浚工程的推進(jìn)，淮河泄洪能力的增強，一些原有行蓄洪區(qū)如洛河洼、石姚段被調(diào)整為防洪保護(hù)區(qū)，方邱湖、香浮段、臨北段則脫離行洪區(qū)行列。至此，安徽省內(nèi)原有的21處行蓄洪區(qū)減至16處，實現(xiàn)了安徽省委省政府提出的行蓄洪區(qū)“減總量”的戰(zhàn)略目標(biāo)。此外，根據(jù)2018年10月頒布的《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃(2018—2025年)》(下稱《規(guī)劃》)的安排，重點推進(jìn)人口安置、莊臺構(gòu)筑、保莊圩修筑、保莊圩達(dá)標(biāo)改造、行洪區(qū)調(diào)整等5大任務(wù)[11]，安置低凹地人口(含超容量居住)64.46萬人，從而實現(xiàn)受洪水威脅人口數(shù)量的快速下降。

(二)統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好行蓄洪區(qū)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

根據(jù)2018年10月頒布的《規(guī)劃》及配套子方案，行蓄洪區(qū)安全建設(shè)要同群眾的防洪減災(zāi)、改善人居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、脫貧攻堅乃至鄉(xiāng)村振興融合起來，打通現(xiàn)有的孤島式莊臺，使之成為沿淮行蓄洪區(qū)一道亮麗的風(fēng)景，大力發(fā)展旅游業(yè)；安全區(qū)、保莊圩的建設(shè)要經(jīng)過科學(xué)論證、合理規(guī)劃，條件具備時再實施；連通莊臺、安全區(qū)、保莊圩的撤退道路要建成高標(biāo)準(zhǔn)路網(wǎng)，疏通快速聯(lián)絡(luò)、轉(zhuǎn)移、救援的生命通道；完善莊臺護(hù)坡和民眾飲水安全工程，增強通信設(shè)施、基層基本公共服務(wù)和農(nóng)村環(huán)境綜合整治，不斷提升人居環(huán)境質(zhì)量。

(三)循序漸進(jìn)推進(jìn)沿淮行蓄洪區(qū)脫貧攻堅事務(wù)

沿淮行蓄洪區(qū)由于承擔(dān)行蓄洪的重任，被譽為是一片奉獻(xiàn)的土地，當(dāng)然也是一片深度貧困的土地。近年來，為使這一地區(qū)盡快脫貧致富，在沿淮各縣高度重視、強力推進(jìn)下，行蓄洪區(qū)整體面貌發(fā)生很大變化，減貧成效顯著，經(jīng)驗亮點頻出，不僅為脫貧攻堅提供了可靠保證，也為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實基礎(chǔ)。首先，優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，發(fā)展適于行蓄洪區(qū)的產(chǎn)業(yè)，如生產(chǎn)水生、陸生蔬菜，種植瓜果、杞柳、落雨杉、瓜蔞、中藥材等，養(yǎng)殖特種白鵝，發(fā)展稻漁、稻蝦種養(yǎng)模式，等等。其次，創(chuàng)新發(fā)展新型業(yè)態(tài)，助力行蓄洪區(qū)脫貧攻堅。通過開發(fā)特色農(nóng)旅、淮河故道文化旅游等新型業(yè)態(tài)，促進(jìn)行蓄洪區(qū)三產(chǎn)融合發(fā)展。素有行蓄洪重災(zāi)區(qū)的霍邱縣整合臨淮崗鄉(xiāng)4A級水利風(fēng)景區(qū)、沿淮河莊臺和全國重點文物保護(hù)單位李氏莊園等資源，大力發(fā)展農(nóng)旅、文旅產(chǎn)業(yè)，打造沿淮特色旅游線路[12]；潁上縣通過對域內(nèi)22個莊臺的綜合整治，成功打造“宜居、宜游、宜業(yè)”的特色莊臺、生態(tài)莊臺、惠民莊臺[13]。

(四)實施行蓄洪區(qū)建設(shè)與治理工作，切實維護(hù)群眾利益

2019年7月，安徽省公布淮河流域重要行蓄洪區(qū)建設(shè)與管理控制區(qū)，標(biāo)志著沿淮重要行蓄洪區(qū)綜合治理工程即將進(jìn)入實施階段。該工程依據(jù)《規(guī)劃》及配套的9個子方案的要求，項目總投資約75億元，旨在完善行蓄洪區(qū)工程和安全體系，提高管理水平，保障行蓄洪區(qū)按計劃運用時群眾的人身和財產(chǎn)安全；推進(jìn)基本生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，夯實脫貧攻堅的物質(zhì)根基；改善行蓄洪區(qū)內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)，等等。

(五)落實行蓄洪區(qū)“居民遷建”事權(quán)主體責(zé)任，扎實做好“居民遷建”工作

淮河安徽段行蓄洪區(qū)“居民遷建”工作，反映了黨和政府對群眾的關(guān)心關(guān)愛，是落實“以人民為中心”思想的集中體現(xiàn)，是實現(xiàn)行蓄洪區(qū)脫貧發(fā)展的重大舉措，得到了廣大群眾的支持。據(jù)估算，淮河安徽段行蓄洪區(qū)涉及遷建居民41.95萬人、11.99萬戶，總投資217.38億元，中央和省級投入資金根據(jù)各自應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)進(jìn)行分配。根據(jù)《規(guī)劃》，2020年前需要完成遷建6.88萬人、1.97萬戶，總投資約30億元，其中爭取中央和省級補助資金約11.1億元，市縣承擔(dān)投資約18.9億元?！熬用襁w建”工作充分尊重廣大群眾搬遷意愿，統(tǒng)籌謀劃、精準(zhǔn)施策，分年度制定資金保障方案，確保好事辦好、實事辦實。

四、淮河安徽段行蓄洪區(qū)治理中的善治理念

淮河安徽段行蓄洪區(qū)治理成效初步顯現(xiàn)的經(jīng)驗表明，堅持依法治理、良法為先，遵循以人為本、透明性、責(zé)任性、參與性和回應(yīng)性等一整套善治制度安排[2，14]，對于淮河安徽段行蓄洪區(qū)脫貧攻堅謀發(fā)展有著重要推動作用。

(一)堅持依法治理、良法為先

行蓄洪區(qū)綜合治理始終遵循有法可依、按章辦事的原則。早先頒布的法律法規(guī)，如：《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》(國發(fā)[1988]74號)、《中華人民共和國防洪法》(1997年)和《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》(2000年)，側(cè)重于行蓄洪區(qū)運用與補償。但是，近年來頒布的有關(guān)法律法規(guī)，如：《關(guān)于切實做好我省淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建工作的實施意見》(皖政辦〔2011〕64號)、《關(guān)于進(jìn)一步加強行蓄洪區(qū)脫貧攻堅工作的若干意見》(皖政〔2017〕108號)以及《規(guī)劃》及9個子規(guī)劃(2019年)，則是將行蓄洪區(qū)運用向著更廣泛層面的安全建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)功能建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)振興帶動脫貧攻堅、發(fā)展適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)對接和定向招工以及建設(shè)用地保障等方面拓展，從單純的行蓄洪區(qū)管制向科學(xué)治理轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了黨和政府著眼行蓄洪區(qū)自身造血功能的培養(yǎng)，立足可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，可以說，近些年出臺的相關(guān)法律法規(guī)更具有良法的特征。

(二)堅持“以人為本”，真心服務(wù)群眾

在淮河安徽段行蓄洪區(qū)綜合治理中，人民群眾的利益始終被置于首位，體現(xiàn)“以人民為中心”的治理理念。首先，增強防洪抗洪能力，盡可能減少運用行蓄洪區(qū)；其次，在低標(biāo)準(zhǔn)行蓄洪區(qū)啟用時，不需要撤退轉(zhuǎn)移群眾；針對低標(biāo)準(zhǔn)行蓄洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很大的不確定性，人民群眾的生產(chǎn)、生活還存在許多困難的實際情況，由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等部門負(fù)責(zé)組織實施特殊扶持政策，使這一地區(qū)盡快脫貧致富；在行蓄洪區(qū)運用補償工作中，做到登記、核查精準(zhǔn)，補償方案上報及時，補償做到公開、公平和公正；在“居民遷建”中，充分尊重群眾意愿，分步實施，不搞行政命令；在考慮安全建設(shè)時，把安全問題同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)功能完善、人居環(huán)境改善和鄉(xiāng)村脫貧發(fā)展綜合起來考慮，既考慮到群眾的生命財產(chǎn)安全，又考慮到災(zāi)后群眾恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。

(三)堅持信息透明，滿足行蓄洪區(qū)人民的知情權(quán)

在行蓄洪區(qū)，涉及決策做出、政策制定、制度建設(shè)、決議實施、公共開支以及社區(qū)服務(wù)等及時通過各種渠道告知群眾。如：2019年7月，安徽省人民政府為保障重要行蓄洪區(qū)建設(shè)與管理工作的順利推進(jìn)，保障工程占地范圍內(nèi)群眾的切身利益，及時發(fā)布了相關(guān)通告；2018年8月，安徽省發(fā)布了有關(guān)淮河行蓄洪區(qū)主干街道展寬、路面硬化、農(nóng)村危房改造的實施方案，使行蓄洪區(qū)人民準(zhǔn)確掌握相關(guān)項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算以及各行蓄洪區(qū)危房改造計劃；蚌埠市人民政府發(fā)布《關(guān)于行蓄洪區(qū)脫貧攻堅工作的實施意見》并明確相關(guān)部門的重點工作(2017-11-17)，接受群眾監(jiān)督；六安市裕安區(qū)行蓄洪區(qū)居民遷建安置點工程公示并配有移民安置點詳細(xì)規(guī)劃總平面圖，便于群眾更直觀地了解遷建詳情；滁州市為了使行蓄洪區(qū)人民更清楚地了解《淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)三年(2019—2021年)分類推進(jìn)方案》，專門為此作了詳細(xì)的解讀。以上種種，確保了行蓄洪區(qū)治理信息的透明化。信息透明化拉近了黨、政府和人民群眾的距離，保障了行蓄洪區(qū)各項政策的落實落地。

(四)在行蓄洪區(qū)治理的各個環(huán)節(jié)強化管理人員的責(zé)任意識

責(zé)任意味著行蓄洪區(qū)管理人員由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能。如果沒有或不當(dāng)履職，就是瀆職或者說缺乏責(zé)任心。在行蓄洪區(qū)運用時，管理人員把確保群眾人生安全作為自己的神圣職責(zé)。對行洪區(qū)進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查，確保蓄洪前區(qū)內(nèi)絕不能留下一人，不能留下任何易燃、易爆品以及污染品，以確保區(qū)內(nèi)居民人身安全。在補償工作中，行蓄洪區(qū)所在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府及時統(tǒng)計群眾的損失情況，盡快上報補償方案，便于補償資金及時足額發(fā)放。加快推進(jìn)行蓄洪區(qū)防洪工程，做到科學(xué)地調(diào)控調(diào)度。在遭遇特大洪水時，盡可能降低行蓄洪區(qū)的損失，是行蓄洪區(qū)管理人員的重大責(zé)任。在脫貧攻堅中，強化組織領(lǐng)導(dǎo)、做到責(zé)任落實到位，加大政策支持、做到要素保障到位，健全責(zé)任制、做到全程管理到位。

(五)建立健全群眾廣泛參與、民主決策的機制

為確保決策的科學(xué)性、民主性，行蓄洪區(qū)建立健全了民主決策機制，凡是事關(guān)行蓄洪區(qū)發(fā)展的重大事項，都要聽取群眾的意見和建議。如：此次頒布的《關(guān)于印發(fā)安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)三年(2019—2021年)分類推進(jìn)方案的通知》及9部有關(guān)法律法規(guī)，沿淮行蓄洪區(qū)所在各市出臺的《淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)三年(2019—2021年)分類推進(jìn)方案》以及各項重點工作推進(jìn)時間表和路線圖，都經(jīng)過了嚴(yán)格的科學(xué)論證和廣泛地征求意見。行蓄洪區(qū)群眾廣泛參與、建言獻(xiàn)策，充分體現(xiàn)了在涉及行蓄洪區(qū)群眾切身利益的重大決策方面的民主性。在政府和群眾對擬出臺的行蓄洪區(qū)方案意見暫不能達(dá)成一致時，政府提出“分步走”的工作思路，成熟的先做，不成熟的緩做，進(jìn)一步完善工作方案，不搞一刀切。

(六)堅持包容性治理，耐心細(xì)致做好行蓄洪區(qū)“居民遷建”工作

行蓄洪區(qū)“居民遷建”工作關(guān)注度高，要把黨和政府這項民心工程做實做好，讓廣大行蓄洪區(qū)群眾感受到黨和政府的溫暖，感受到黨和政府始終沒有忘記他們曾經(jīng)的無私奉獻(xiàn)和做出的巨大犧牲，因此遷建工作是一個兼道義和政治的雙重問題。為此，安徽省委省政府主要負(fù)責(zé)同志開通網(wǎng)上留言直通車，行蓄洪區(qū)群眾反映的遷建工作相關(guān)問題，第一時間批轉(zhuǎn)給各行蓄洪區(qū)所在地方的市委辦、政府辦，“兩辦”針對反映的問題，及時作出解釋和解答，并提供直接經(jīng)辦人姓名及聯(lián)系方式，便于群眾了解相關(guān)工作進(jìn)程情況。如：霍邱縣新店鎮(zhèn)李郢村村民向省委書記反映的拆遷項目問題、霍邱縣西湖鄉(xiāng)陳嘴村村民向省長反映的拆遷項目問題，都及時得到六安市委辦和政府辦的明確回復(fù)，保障了群眾的知情權(quán)。即使是群眾反映的不屬于行蓄洪區(qū)遷建問題，也給予了耐心細(xì)致的解釋，得到群眾的理解。如：阜陽市潁上縣南照鎮(zhèn)六里村劉崗組村民向省委書記反映的拆遷項目問題，該問題不屬于行蓄洪區(qū)搬遷項目，而屬于農(nóng)村土地增減掛項目，阜陽市委辦也給群眾作了充分解釋，并就農(nóng)村土地增減掛項目實施安排作了詳細(xì)說明。包容性治理拉近了黨和政府與行蓄洪區(qū)廣大人民群眾的距離，奠定了包括行蓄洪區(qū)“居民遷建”工作在內(nèi)的各項工作順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

淮河安徽段行蓄洪區(qū)治理關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益，涉及區(qū)域內(nèi)的扶貧攻堅和可持續(xù)發(fā)展。唯立良法才能行善治，走向善治意味著行蓄洪區(qū)相關(guān)法律法規(guī)日臻完善，規(guī)劃發(fā)展越來越科學(xué)，“人本管理”思想在各級黨委政府工作人員內(nèi)心深處扎下根來，“以人民為中心”的發(fā)展理念得到全面貫徹落實。包容性治理體系促進(jìn)了黨委政府與人民群眾聯(lián)系更加緊密，也意味著人民群眾對黨委政府更加信任。因此，“以人民為中心”的行蓄洪區(qū)治理(即：善治)是解決其治理難題的根本之策。