SCM協(xié)定下新能源補(bǔ)貼的問題分析

孫雁南

一、全球氣候變化問題

目前，國際社會所面臨的一個重要的環(huán)境議題就是氣候變暖。氣候變暖使海平面升高，對海岸帶動植物以及人類的生活環(huán)境都產(chǎn)生了較大的影響，不僅如此也導(dǎo)致了例如干旱、洪水等惡劣天氣以及疾病的傳播等，這些都是對人類生存環(huán)境的挑戰(zhàn)一個重要的挑戰(zhàn)。

氣候變化的原因有一部分是自然的變化，但是有很大一部分的原因是受到人類的活動所影響的。例如，人類對能源的需求以及一些經(jīng)濟(jì)活動、社會活動等。這些都是造成CO2排放升高，全球氣候變暖的主要原因。因能源需求而產(chǎn)生的CO2的排放量在2017年達(dá)到了歷史最高峰，高達(dá)32.53公噸。這類CO2的排放幾乎占到整個排放量的一半，其次就是交通部門的CO2排放。因此為了應(yīng)對氣候變化和尋求可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在熱、電以及交通部門推行新能源的發(fā)展是一個有效的途徑。

在這種情況下，各個國家都通過節(jié)能減排政策來進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的可持續(xù)增長。在這一背景下，許多國家開始推行和開發(fā)新能源技術(shù)來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的能源技術(shù)。歐盟、美國以及德國等發(fā)達(dá)國家在2000年初就開始提出通過資金投入和政策支持等方式來發(fā)展本國的新能源技術(shù)。比較有代表性的政策文件如《歐洲戰(zhàn)略性能源技術(shù)規(guī)劃》以及美國的《氣候變化技術(shù)計(jì)劃戰(zhàn)略規(guī)劃》等。這些措施中都提到了大力發(fā)展新能源技術(shù)和提高能源效率來發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而緩解溫室氣體的排放。

相較于發(fā)展中國家，由于發(fā)達(dá)國家較早的推行新能源的開發(fā)，因此，這些國家的CO2排放也較好的得到了緩解。從2000年以后，歐洲以及美洲的CO2排放了的到了較好的控制，與之前相比降低了10%。但是在此之后，亞洲卻成為了CO2的主要排放區(qū)域，例如2016年，全球因能源需求而產(chǎn)生的CO2排放量為32.08公噸，但是僅亞洲地區(qū)的CO2排放量就高達(dá)17.4公噸，占到了全球排放量的一半以上。而亞洲國家中，中國是主要的CO2排放國，其次就是印度。中國以每年4.5%的經(jīng)濟(jì)增長速度進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)的快速增長期，在高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動下，中國的能源需求量也在不斷的提高，所以因能源需求而產(chǎn)生的CO2排放量也在不斷的上升，所以中國在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也面臨了較大的環(huán)境壓力，因此迫切需要推進(jìn)節(jié)能減排政策的實(shí)施以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

氣候變化是一個全球性的問題，因此，該問題的解決需要國際社會的共同合作與參與。其中比較有代表性的文件是分別是《京東議定書》、《聯(lián)合國氣候變化框架》和《巴黎公約》。這些文件提出了溫室氣體的排放目標(biāo)以及應(yīng)對氣候變化的機(jī)制，對其成員國的減少溫室氣體排放提出了要求，成員國也承擔(dān)了減少溫室氣體排放的義務(wù)。

二、新能源補(bǔ)貼的現(xiàn)狀

新能源在技術(shù)的開發(fā)和適用中，都需要大量的時間和資本投入。但是，消費(fèi)者卻不會去區(qū)分，所使用的電是通過新能源所生產(chǎn)的還是傳統(tǒng)能源所生產(chǎn)的，往往比較關(guān)心價格的高低。因?yàn)閭鹘y(tǒng)能源沒有環(huán)境投入成本，因此成本相較于新能源產(chǎn)業(yè)會比較低，具有競爭優(yōu)勢。而且政府一直對傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)都有較大的資金政策補(bǔ)貼，所以在沒有政府政策和資金的支持下，新能源產(chǎn)業(yè)是難以發(fā)展的。

因此，國際社會采用了一系列的方式來推動新能源的發(fā)展，例如，上網(wǎng)電價、稅賦減免以及財政補(bǔ)貼等等。但是在實(shí)踐中，政府的這些補(bǔ)貼措施因其對國際貿(mào)易秩序的破壞而被WTO成員國訴至WTO爭端解決機(jī)構(gòu)。到目前為止，已經(jīng)有7個案件被訴至WTO爭端解決機(jī)構(gòu)。這7個案件中，其中6個案件涉及了補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議（SCM協(xié)定），一個案件涉及了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）第20條的內(nèi)容。因此如何協(xié)調(diào)SCM協(xié)定與新能源補(bǔ)貼之間的潛在沖突被國際社會所關(guān)注。

三、SCM協(xié)定下新能源補(bǔ)貼的主要爭議

SCM協(xié)定明確了“補(bǔ)貼”的含義的同時，對補(bǔ)貼進(jìn)行了分類。該協(xié)定在列舉了補(bǔ)貼存在的情況的同時也對其提出了專向性的要求，即如果政府將補(bǔ)貼的獲得明確限于特定企業(yè)，那么這種補(bǔ)貼就具有專向性。如果一項(xiàng)補(bǔ)貼具有專向性，而且因?yàn)樵撗a(bǔ)貼對進(jìn)口國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了不利的影響，那么這項(xiàng)補(bǔ)貼將會被認(rèn)定為可訴性補(bǔ)貼。

政府為了推動新能源的發(fā)展，政府往往會通過補(bǔ)貼的方式來提升其產(chǎn)品的競爭力進(jìn)而推動新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低CO2的排放量，緩解氣候變化問題。在這一背景下就會存在一個問題，政府在新能源產(chǎn)業(yè)所采用的補(bǔ)貼是否會違反SCM協(xié)定的要求。如果違反了SCM協(xié)定的相關(guān)規(guī)定，那么SCM協(xié)定中是否考量環(huán)境保護(hù)因素，對新能源補(bǔ)貼給予例外對待。

在SCM協(xié)定成立之初，對環(huán)境補(bǔ)貼給予了特殊的規(guī)定，但是到現(xiàn)在，該規(guī)定已經(jīng)失效，所以，在SCM協(xié)定中并沒有對環(huán)境補(bǔ)貼有特殊的規(guī)定，因此有學(xué)者認(rèn)為，SCM協(xié)定應(yīng)該重新考慮環(huán)保因素。接下來就需要我們仔細(xì)的考量新能源補(bǔ)貼是否違反SCM協(xié)定，即討論新能源補(bǔ)貼的專向性和對進(jìn)口國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的不利影響，以及補(bǔ)貼和不利影響之間是否存在因果聯(lián)系。

新能源補(bǔ)貼主要集中在新能源產(chǎn)業(yè)部門，而該部門的產(chǎn)品主要是電。但是到目前為止，電的出口還是比較局限的，所以說很難對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生不利的影響，因此，按照這一分析，新能源補(bǔ)貼并不應(yīng)該被成員國訴至WTO爭端解決機(jī)制，但是仍有相關(guān)爭端案件產(chǎn)生。因此有必要對相關(guān)案件進(jìn)行分析。新能源補(bǔ)貼的一個比較有代表性的案件就是加拿大再生能源發(fā)電補(bǔ)貼案。在該案件中，加拿大推行了“上網(wǎng)電價”政策來推行可再生能源發(fā)展，但是在推行該政策的同時還有“本地化成分”要求。所以，歐盟和日本認(rèn)為加拿大的這一要求違反了國民待遇原則。其他的幾個爭端案件中也都存在“本地化成分”要求，可見，從目前為止，新能源補(bǔ)貼案的癥結(jié)點(diǎn)主要存在于“本地化成分”要求上。但是，不論采用怎樣的形式，只要被認(rèn)定為“本地化成分”要求，就很容易與GATT第3條4款中的國民待遇原則相違背。

本文的第一部分也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)過，與發(fā)達(dá)國家相比，像中國、印度等發(fā)展中國家的CO2排放問題更加嚴(yán)重。而且由于發(fā)展中國家較早的開始了新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，無論在技術(shù)的開發(fā)上還是政策的推行上都比發(fā)展中國家具有優(yōu)勢。因此，如果對于發(fā)展中國家沒有特殊的對待的化，那么發(fā)展中國家的新能源產(chǎn)業(yè)難以得到發(fā)展，最終只是依賴于發(fā)達(dá)國家的技術(shù)和產(chǎn)品。這種情況的出現(xiàn)反而不利于發(fā)展中國家新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也將影響全球氣候變化問題的改善。

四、結(jié)論

隨著環(huán)境問題的不斷加深，各國都越來越重視環(huán)境問題，不斷的探求節(jié)能減排的實(shí)現(xiàn)路徑。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是符合社會發(fā)展的要求的，因此，各國應(yīng)該推動新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國目前正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，對能源的需求較大，因此新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是更為迫切。但是目前，WTO成員國也對中國的新能源推行政策提出了質(zhì)疑，因此，中國在政策制定過程中，應(yīng)該多多參考發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，避免違反GATT/WTO的相關(guān)原則。與此同時，中國也應(yīng)該多多參與新能源相關(guān)的規(guī)則制定，加強(qiáng)國際合作，進(jìn)而較好的推動能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，緩解氣候變化。