節(jié)約糧食與反對浪費：新中國保障糧食安全政策演變研究

厲行節(jié)約、反對食品浪費是中國保障糧食安全的長期方針。新中國70余年，節(jié)約糧食、反對食品浪費政策經(jīng)歷了從計劃用糧向市場引導、立法約束的發(fā)展主線。改革開放以前，在糧食長期短缺的背景下，為配合重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展道路，國家在實施糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度基礎上貫徹“計劃用糧、節(jié)約用糧”，通過抑制糧食消費來實現(xiàn)糧食收支平衡。改革開放以來中國糧食快速增產(chǎn)，糧食供求由總量不足轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性矛盾，糧食消費政策側(cè)重抑制不合理消費，促進食品生產(chǎn)與消費協(xié)調(diào)發(fā)展。十八大以來，中國以綠色發(fā)展理念為指導，以落實中央八項規(guī)定為手段，以推動可持續(xù)發(fā)展為目標，發(fā)起反食品浪費行動，著力治理公款吃喝和餐桌浪費。

因新冠肺炎疫情的全球傳播疊加氣候災害，一些主要糧食出口國紛紛出臺限制糧食出口政策。聯(lián)合國最新報告預警，世界瀕臨至少五十年來最嚴重的糧食危機。［1］食品浪費造成的全球糧食安全風險與生態(tài)環(huán)境負擔被高度關(guān)注，世界各國紛紛采取措施推動消費環(huán)節(jié)的糧食節(jié)約。厲行節(jié)約、反對食品浪費是中國解決糧食問題的長期方針。8月15日，習近平總書記就反對餐飲浪費做出重要指示，再次強調(diào)反對餐飲浪費與保障糧食安全的緊密聯(lián)系。［2］國內(nèi)學術(shù)界從20世紀80年代開始探討糧食消費，關(guān)注到了食物超前消費、浪費、公款吃喝等問題。①90年代以來，據(jù)一些學者調(diào)研和評估，發(fā)現(xiàn)消費環(huán)節(jié)的糧食損失占糧食損失的1/3強［3］(P367-374),并且餐飲方面的浪費呈現(xiàn)增長趨勢［4］。餐飲浪費造成的環(huán)境效應也越來越引起國內(nèi)學者的關(guān)注②。全社會普遍呼吁加快節(jié)約糧食反對浪費的制度建構(gòu)，但關(guān)于節(jié)約糧食政策的研究較少③，特別是立足糧食安全視角的相關(guān)研究明顯不足④。本文主要依據(jù)新中國70年來中共中央、國務院發(fā)布的相關(guān)文件，梳理消費領(lǐng)域節(jié)約糧食、反對浪費的歷史背景和政策演變，為當下完善節(jié)約糧食反對食品浪費的制度建設提供借鑒。依據(jù)我國糧食供求和糧食安全戰(zhàn)略的階段性變化，本文分為糧食短缺時期、豐年有余時期、綠色發(fā)展時期三個時段進行討論。

一、糧食短缺時期（1949—1978年）：計劃用糧，節(jié)約用糧

1949年新中國成立時，我國人均原糧占有量僅208.9公斤，1978年達到319公斤，1984年達到392.84公斤，達到世界平均水平，結(jié)束了長期糧食短缺的歷史。在這30年的糧食短缺時期，我國糧食問題面對的是糧食生產(chǎn)的增長趕不上人民消費需要的增長這一根本矛盾和長期矛盾。在重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展道路下，工業(yè)化建設所需的資金，生產(chǎn)、生活資料以及進口生產(chǎn)生活資料所需外匯絕大部分都來自農(nóng)業(yè)積累；儲糧備荒備戰(zhàn)的重要性也一再被強調(diào)?！耙晃濉庇媱潓嵤┲?，為加強國家對糧食的掌握和分配，我國從1953年10月開始實施以計劃收購、計劃供應為核心的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，在這一制度下，我國商品糧食收入分配可用如下公式表示：糧食征購=糧食銷售（城鎮(zhèn)人口食用糧+工業(yè)用糧+缺糧農(nóng)民食用糧）+出口用糧+補充庫存用糧。當時我國的糧食安全戰(zhàn)略是立足國內(nèi)、收支平衡、略有結(jié)余。為了確保糧食計劃不突破，保障出口和增加積累，我國在分配端實施了“計劃用糧，節(jié)約用糧”的方針。

（一）“計劃用糧，節(jié)約用糧”方針的形成與實施

1955年3月3日，中共中央、國務院發(fā)文指出：抓緊供銷工作，提倡節(jié)約糧食，是今后糧食工作具有決定性的問題。［5］(P286)8月，國務院發(fā)布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》，明確農(nóng)村區(qū)分余糧戶、自足戶、缺糧戶，采用定產(chǎn)、定購、定銷的“三定”方法；市、鎮(zhèn)采用糧食定量供應，適當壓縮銷量，確定了實施計劃供應以節(jié)約糧食的基本方法。［6］(P83-93)同年，《人民日報》發(fā)表《人人都要節(jié)約糧食》《幫城市糧食消費者算三筆賬》等社論［5］(P286-293)，全國各地紛紛展開糧食節(jié)約運動。“在城鎮(zhèn)中，無論貫徹糧食計劃供應、定量供應辦法和整頓統(tǒng)銷，也是大搞群眾運動的。在運動中，一方面對市鎮(zhèn)居民進行糧食統(tǒng)銷政策的教育，一方面對市鎮(zhèn)居民進行鞏固工農(nóng)聯(lián)盟和反對浪費、節(jié)約糧食的思想教育。把糧食統(tǒng)銷同工農(nóng)聯(lián)盟緊密連系在一起，通過這個思想教育運動使糧食計劃供應政策深入人心，家喻戶曉。”［7］

“一五”計劃實施期間，為實現(xiàn)收支平衡并有結(jié)余，在1955年、1957年兩個糧食年度，著重對糧食銷售進行了整頓和壓縮。1955年城鎮(zhèn)人口比上年增長36萬，而1955年度全國非農(nóng)糧食銷售量減少25.28億斤；1957年城鎮(zhèn)人口增長764萬，而1957年度全國非農(nóng)糧食銷量同比減少1.04億斤，城鎮(zhèn)人均定量口糧⑤由1955年的183.1公斤減為177.8公斤。1959—1961年，糧食生產(chǎn)大幅減退。為了擺脫糧食困境，毛澤東發(fā)表《黨內(nèi)通信》，強調(diào)：“節(jié)約糧食問題。要十分抓緊，按人定量，忙時多吃，閑時少吃，忙時吃干，閑時半干半稀，雜以番薯、青菜、蘿卜、瓜豆、芋頭之類?！保?］(P49)1960年8月，中共中央發(fā)布《關(guān)于全黨動手，大辦農(nóng)業(yè)，大辦糧食的指示》提出，既要盡最大的努力增產(chǎn)糧食，又要切實實行計劃用糧，節(jié)約用糧?？诩Z標準要從低，要大搞瓜菜，大搞代食品和代用品。［9］(第34冊，P508-517)城鎮(zhèn)開始精簡職工并壓縮城鎮(zhèn)口糧供應：1960—1962年，城鎮(zhèn)人口減少1414萬；1962年，城鎮(zhèn)人均口糧降為156公斤，比1955年減少27.1公斤，到1978年以前基本控制在這一水平（參見圖1）。由于糧食減產(chǎn)和高征購，1960年農(nóng)村人均糧食占有量429斤，較1957年的589斤減少27.2%。1960年起，農(nóng)村的留糧標準也被壓縮。工業(yè)用糧則推廣節(jié)約代用辦法。1960—1962年，國家糧食銷量從967億斤壓縮到685億斤，減少282億斤；糧食購銷虧損從176億斤縮減至55億斤；1962年進口糧食89億斤，平衡缺口后結(jié)余34億斤，補充了庫存。［6］(P108,P114-118)

圖1 新中國前30年城鎮(zhèn)人均口糧定量

1966年國家糧食產(chǎn)量突破2000億公斤，供求形勢明顯緩和。1966年1月糧食部發(fā)出《關(guān)于一九六六年糧食部門開展增產(chǎn)節(jié)約運動的意見》，在全國繼續(xù)執(zhí)行計劃用糧、節(jié)約用糧，嚴格控制和壓縮糧食銷售。［5］（P597）這一方針貫穿于“三五”到“五五”計劃時期。

（二）“計劃用糧，節(jié)約用糧”的成效與不足

從1953年到20世紀70年代初，通過實施“計劃用糧，節(jié)約用糧”方針，通過實行平均分配，抑制糧食需求增長，獲取農(nóng)業(yè)剩余積累用于工業(yè)化、出口和增加糧食儲備，基本實現(xiàn)了我國糧食的自給自足。

節(jié)約用糧有效增加了糧食儲備。在1954年中共中央《關(guān)于糧食征購工作的指示》文件中，明確指出國家必須儲備一定數(shù)量的糧食以應付災荒和各種意外。［9］(第17冊，P196-197)1955年陳云談論統(tǒng)購統(tǒng)銷問題時提出要節(jié)約糧食以增加儲備。［10］1960年，中央提出逐步建立糧食儲備，自1961年起，將儲備糧數(shù)字納入全國糧食購銷計劃，同時地方各級也逐步建立儲備糧。“三五”時期我國對國際局勢的判斷出現(xiàn)變化，更加強調(diào)全民節(jié)約糧食，儲糧備戰(zhàn)備荒。1963年中共中央《關(guān)于糧食工作的指示》［6］(P128)指出：“應當在合理分配、節(jié)約糧食的基礎上，逐步增加國家的糧食庫存和集體、個人的糧食儲備。逐步做到國有余糧，隊有余糧，戶有余糧?！币约Z食年度計，1954年我國糧食庫存300多億斤，1956年有427億斤，1960年降至174.5億斤，1966年糧食庫存和國家儲備達到632億斤，1973年我國儲備糧已有800億斤。⑥

節(jié)約用糧保證了糧食出口?！耙晃濉睍r期，我國糧食出口總量195.7億斤，占糧食征購量比重4.8%，平均每年出口39.14億斤，總進口僅2.1億斤?！耙晃濉睍r期，我國農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)加工品出口貿(mào)易占出口總額75%左右［11］，糧食出口為我國工業(yè)化建設做出了巨大貢獻?！按筌S進”時期實施高征購、高出口，1959年出口94.78億斤，加劇了國內(nèi)糧食困難。1961年我國開始增加進口補充糧食不足，1961—1965年，共進口糧食547億斤，年均進口109.4億斤；出口糧食127億斤，年均出口25.4億斤，合計年均凈進口84億斤。［6］(P124)1966—1976年，利用國際市場小麥價低大米價高的特點，我國實行大米換小麥方針，補充國內(nèi)糧食銷售缺口以外，主要用于補充糧食庫存。

計劃用糧的制度設計在糧食總量長期不足的形勢下解決了生產(chǎn)和需要的矛盾，基本保障了全國人民低標準的糧食需求，推動了工業(yè)化建設，具有一定合理性和有效性。但解決糧食供求問題的根本方法還是發(fā)展生產(chǎn)，增加產(chǎn)量。馬克思指出，生產(chǎn)和消費是對立統(tǒng)一的；生產(chǎn)決定消費，消費反作用于生產(chǎn)；消費是生產(chǎn)的目的，消費還是促進生產(chǎn)發(fā)展的動力。［12］(P9)抑制消費、公平分配的計劃用糧辦法不利于保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對糧食增產(chǎn)構(gòu)成了制約。在具體實施過程中也存在一些政策失誤，比如1958年因錯誤估計了糧食生產(chǎn)形勢，糧食征購數(shù)字過高，銷售和出口計劃放得較寬，客觀造成了其后幾年的糧食困難。

二、豐年有余時期（1979—2011年）：促進食品生產(chǎn)與消費協(xié)調(diào)發(fā)展

1984年，我國糧食生產(chǎn)突破4000億公斤，人均糧食產(chǎn)量392.8公斤；1996年總產(chǎn)量突破5000億公斤，人均達到414.4公斤，超過世界平均水平，實現(xiàn)了長期短缺向豐年有余的轉(zhuǎn)變。糧食供求關(guān)系得到明顯緩解的情況下，計劃用糧的方式逐漸失去了必要性與合理性。1985年開始，中國政府在繼續(xù)發(fā)展糧食生產(chǎn)的同時，積極主動地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展多種經(jīng)營，同時，積極推動糧食購銷體制改革。糧食分配的計劃手段日趨弱化，社會主義市場經(jīng)濟體制下，通過立法和市場化手段引導糧食節(jié)約的方針確立起來。值得注意的是，在宏觀政策刺激下，這一時期糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)明顯周期性波動。1985年糧食產(chǎn)量3790億公斤，比1984年減產(chǎn)6.9%，徘徊到1989年才恢復增長；2000—2003年，糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了第二次連續(xù)下跌，直到2004年開啟十余年的長期增長。人均產(chǎn)量在1996—1999年達到400公斤以上，但更多年份在370—380公斤之間徘徊，直到2008年穩(wěn)定在人均400公斤以上。受糧食生產(chǎn)波動性的影響，這一階段的節(jié)約糧食政策也時松時緊。

（一）1979—1993年：“計劃用糧、節(jié)約用糧”與糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制同步退出歷史舞臺

20世紀80年代的計劃用糧政策，經(jīng)歷了“由緊到松，再由松到緊”的過程。1979年全國糧食會議強調(diào)厲行節(jié)約，堅持計劃用糧、節(jié)約用糧。［13］1982年，“國家厲行節(jié)約，反對浪費”寫入《中華人民共和國憲法》。［14］“六五”計劃時期，隨著糧食生產(chǎn)的迅速增長，特別是在1984年出現(xiàn)“賣糧難”的情況下，國家接連出臺鼓勵農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大糧食出口，擴大糧食轉(zhuǎn)化，提高城市糧食供應水平等一系列政策調(diào)整；同時開啟了改革糧食購銷體制的步伐，改糧食統(tǒng)購為合同定購，減少定購數(shù)字，逐步放開糧食收購市場，發(fā)展多渠道經(jīng)營。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使商品糧的需求大量增加，國家每年需要通過“議轉(zhuǎn)平”調(diào)度幾百億斤糧食供應城鎮(zhèn)的消費，財政負擔大大增加，而糧食生產(chǎn)從1985年開始徘徊不前，糧食供求十分緊張。1978—1987年的10年中有6年，我國在大量進口糧食的同時還需動用庫存，才能保持糧食收支平衡。［5］(P618,P624,P627-628,P647,P649)1985年底以來，糧食政策再度收緊。1987年起，開始實行糧食購、銷、調(diào)撥和財務包干，除非農(nóng)銷售用糧考慮人口增長因素，按每年遞增1.5%核定，農(nóng)業(yè)銷售和其他開支原則上維持1987年指標不變。壓縮平價糧的銷售范圍，將口糧轉(zhuǎn)化以外的工業(yè)用糧如飼料、釀酒等轉(zhuǎn)為議價糧，并限制精米精面的銷售。1991年開始逐步提高糧食銷價，1993年實現(xiàn)購銷同價，取消糧票制度，以計劃手段控制糧食消費的方式也完成了歷史使命。

改革開放以來，我國居民食品消費水平明顯提高。1978—1987年的10年里，全國人均糧食消費從390.92斤增加到502.88斤，年均遞增3.18%，略低于糧食產(chǎn)量3.64%的增速；但是豬肉、酒等高耗糧食品的消費速度遠超糧食產(chǎn)量增速。1978—1987年，人均豬肉消費從15.34斤提高到29.08斤，年均增長9.96%；人均消費酒從5.14斤提高到21斤，年均增長34.3%。［15］（P140）［16］（P746）居民對口糧的需求先升后降，對工業(yè)用糧的需求快速增長。“六五”計劃時期，糧食加工、副食釀造、飲料酒、畜禽飼養(yǎng)業(yè)等行業(yè)規(guī)模、速度超前發(fā)展，糧食轉(zhuǎn)化占糧食總產(chǎn)量的比重由1980年的17%上升至1985年的25%左右。［17］居民食品消費的結(jié)構(gòu)性變化，使得糧食供求的結(jié)構(gòu)性平衡問題凸顯出來，推動生產(chǎn)與消費的協(xié)調(diào)發(fā)展成為這一時期糧食政策的主要目標，國家開始著重推動釀酒工業(yè)和飼料工業(yè)兩大領(lǐng)域的糧食消費的節(jié)約。

一推動白酒生產(chǎn)低度化，限制釀酒用糧。1987年，國家經(jīng)委、輕工業(yè)部、商業(yè)部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合于貴陽召開全國釀酒工業(yè)增產(chǎn)節(jié)約工作會議，確定了我國釀酒工業(yè)必須堅持優(yōu)質(zhì)、低度、多品種、低消耗的發(fā)展方向，并逐步實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即高度酒向低度酒轉(zhuǎn)變，蒸餾酒向釀造酒轉(zhuǎn)變，糧食酒向果類酒轉(zhuǎn)變，普通酒向優(yōu)質(zhì)酒轉(zhuǎn)變。1988年，放開名煙名酒價格，并提高糧食釀酒價格。1989年國務院發(fā)布《關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，將低質(zhì)白酒、低質(zhì)啤酒列為嚴格限制生產(chǎn)的產(chǎn)品（出口產(chǎn)品除外）。［18］1994年，白酒占飲料酒的產(chǎn)量占比由1980年的近60%降為28%左右，白酒中55度以上的高度酒占比由80%降為不足10%。［19］(P84)1978—1987年白酒產(chǎn)量年均遞增21.3%，1987—1996年，白酒產(chǎn)量年均增速減為10.1%。1978年釀酒耗糧1400萬噸，1996年為2000多萬噸，每噸白酒生產(chǎn)節(jié)約用糧0.83噸。

二積極發(fā)展食草型、節(jié)糧型禽畜和飼料加工業(yè)。1996年，豬肉占肉類比重從1978年的90%下降到70%左右。［20］我國從1985年開始大力發(fā)展飼料工業(yè)，1995年成為世界第二飼料生產(chǎn)大國，養(yǎng)殖業(yè)飼料利用程度達到40%以上，十多年來節(jié)約糧食7500萬噸。［21］

（二）1994—2011年，倡導合理消費，抑制不合理消費

20世紀90年代以來，我國實現(xiàn)了糧食豐年有余，進入實現(xiàn)溫飽、追求小康的新階段。城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)在1994年降為50%，2000年降為39.4%；農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)在2000年降為49.1%，2011年降為40.4%。這一階段的糧食供求出現(xiàn)三個重大變化：第一，糧食消費增長與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧價改革以及宏觀政策相疊加，導致糧價上漲。［3］(P331-335)第二，我國完成由被動進口糧食轉(zhuǎn)向積極主動利用國際市場實現(xiàn)國內(nèi)糧食收支平衡的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，確立了糧食自給率不低于95%，凈進口量不超過國內(nèi)消費量5%的糧食安全戰(zhàn)略。1997—2008年的12年中，我國有11年谷物凈出口，2009年以后轉(zhuǎn)為谷物凈進口；大豆進口則從1997年開始增長，2000—2011年，進口大豆從1041.6萬噸漲至5264萬噸，年均遞增4.05%。第三，在糧食進口增加的同時，消費領(lǐng)域的食品浪費也明顯增加。據(jù)1992年中國農(nóng)業(yè)大學的調(diào)研測算，我國糧食產(chǎn)后綜合損失率為18.125%，其中消費領(lǐng)域的損失率為6.31%。［3］(P367-374)另據(jù)2010年的估算，我國2006年至2008年間城市餐飲每年浪費的食物蛋白質(zhì)達800萬噸，脂肪達300萬噸，再計入食堂浪費和個人、家庭的食物浪費，每年浪費食物總量可養(yǎng)活2.5億至3億人。［22］

適應糧食供求形勢的變化，這一階段我國繼續(xù)實行節(jié)約糧食政策，政策重點是抑制不合理消費。1991年，我國將世界糧食日所在周確立為“愛惜糧食、節(jié)約糧食宣傳周”，在全國范圍內(nèi)開展愛糧節(jié)糧活動。李鵬講話指出：“要把愛糧節(jié)糧作為黨和政府的一項基本方針，長期堅持不懈地抓下去。即使到本世紀末我國實現(xiàn)了小康目標，也要毫不動搖地貫徹這個方針。”［23］1993年2月發(fā)布《九十年代中國食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》，提出深化價格體制改革，主要通過市場價格引導人們的食物消費；采取必要的立法和經(jīng)濟干預措施，提倡科學、文明的食物消費，反對或抑制大吃大喝和鋪張浪費等陋習。［24］同年，修訂《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，規(guī)定“提倡珍惜和節(jié)約糧食，改善人民的食物營養(yǎng)結(jié)構(gòu)”［25］。1996年，國務院辦公室發(fā)布《中國的糧食問題》白皮書［20］，提出節(jié)約糧食的三項主要措施：制定與宣傳愛糧節(jié)糧政策，推動餐飲業(yè)節(jié)糧，推動白酒生產(chǎn)消費低度化以減少釀酒耗糧。節(jié)約用糧、減少浪費以緩解糧食供求矛盾被列入“九五”時期農(nóng)村工作基本任務。［26］(P1296)1996年起，我國對白酒生產(chǎn)加強總量控制，1997年白酒產(chǎn)量801.3萬噸，較上年增產(chǎn)僅1.3%；1998—2004年，白酒產(chǎn)量連年下降至312萬噸，年均減產(chǎn)25.1%；直到2010年才達到并超越1997年產(chǎn)量水平。［27］(P33)1997年發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》，嚴禁用公款大吃大喝、揮霍浪費，黨政機關(guān)招待費大幅縮減。［28］

2008年全球糧食危機以來，我國以治理餐飲浪費為重點，進一步加強反對食品浪費的制度建設和行動。7月，國管局和中直管理局發(fā)布《關(guān)于做好中央和國家機關(guān)節(jié)約糧食反對食品浪費工作的通知》，要求各部門、各單位廣泛開展節(jié)約糧食、反對食品浪費宣傳教育，抓好機關(guān)食堂節(jié)約糧食工作，進一步規(guī)范公務接待和會議用餐，適量點菜，剩余飯菜打包，避免浪費。［29］11月發(fā)布《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》［30］，倡導科學節(jié)約用糧，抑制糧油不合理消費；建立食堂、飯店等餐飲場所“綠色餐飲、節(jié)約糧食”的文明規(guī)范，積極提倡分餐制。2010年發(fā)布《關(guān)于進一步加強節(jié)約糧食反對浪費工作的通知》［31］，指出，保障國家糧食安全，必須一手抓糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定和提高糧食產(chǎn)量；一手抓糧食節(jié)約，提高糧食綜合利用率，抑制不合理的需求，確立了這一時期節(jié)約糧食、反對浪費工作的基本方針。

改革開放30余年時間，我國實現(xiàn)了計劃用糧體制的完全退出。隨著市場化程度提高，價格逐漸發(fā)揮引導供求和消費節(jié)約的作用。需要注意的是，糧價雙軌制期間有10余年時間我國糧食價格購銷倒掛，糧價對消費的引導作用也受到束縛。糧食立法則進展較為緩慢。從社會宣傳、思想教育方面引導愛糧節(jié)糧是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)，得到了保持和發(fā)揚。

三、綠色發(fā)展時期（2012年以來）：積極參與全球糧食安全治理，反對糧食浪費

自2008年全球糧食危機導致1億人發(fā)生糧荒問題以來，食物浪費問題迅速成為國際關(guān)心的話題。隨著氣候變暖、水資源污染等威脅全球環(huán)境安全因素越發(fā)顯著，全球糧食生產(chǎn)與資源環(huán)境的矛盾更加突出。節(jié)約資源、減少食物浪費、保障全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展已成為全球共識。2013年9月，世界糧農(nóng)組織發(fā)布《食物浪費足跡：對自然資源的影響》［32］報告指出，全球每年食物浪費總量達13億噸，每年約有28%的耕地資源因食品浪費而徒勞無功，由此產(chǎn)生的灌溉用水浪費量達250立方千米，產(chǎn)生的溫室氣體排放量高達33億噸。2015年聯(lián)合國大會通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，確立17個可持續(xù)發(fā)展目標之一為采用可持續(xù)的消費和生產(chǎn)模式，到2030年，將零售和消費環(huán)節(jié)的全球人均糧食浪費減半，減少生產(chǎn)和供應環(huán)節(jié)的糧食損失，包括收獲后的損失。［33］

到2019年底，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十五連豐”，口糧自給率超過100%，谷物自給率一直保持在95%以上。隨著我國水資源、耕地資源約束趨緊，糧食增產(chǎn)與資源環(huán)境的矛盾更加突出。2012年農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)降為39.3%，標志著全民食物消費水平進入富足階段。隨著居民食品消費水平和結(jié)構(gòu)不斷提升，我國糧食生產(chǎn)雖然總量有余，仍然存在結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、地區(qū)產(chǎn)消不平衡的問題。近年來谷物、大豆和其他食品進口絕對數(shù)量不斷擴大。2012年以來，我國每年谷物凈進口1300萬噸以上，2015年高達3222萬噸；進口大豆由5838萬噸上升至2019年的8851萬噸，年均遞增7.37%。2019年，我國食品及供食用活動物進口額807.3億美元，出口額649.9億美元，收支缺口157.4億美元——這是繼1984年以來首次出現(xiàn)食品貿(mào)易逆差。食物進口增加的同時，食物浪費也呈現(xiàn)激增之勢。2018年發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示：2015年，中國城市餐飲業(yè)僅餐桌食物浪費量就在1700萬至1800萬噸之間，相當于3000萬至5000萬人一年的食物量。［4］

十八大以來，習近平總書記就餐飲浪費問題多次作出講話和批示。2013年，習近平總書記指出我國餐飲浪費包括其他方面的浪費現(xiàn)象觸目驚心、令人痛心。究其原因，公款吃喝、商務宴請和居民家庭食物浪費日益嚴重，飲食消費觀念不當、公款消費缺乏監(jiān)督。［34］2013年中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記指出：“高度重視節(jié)約糧食，節(jié)約糧食要從娃娃抓起，從餐桌抓起?！保?5］2020年8月習近平總書記作出重要指示，要加強立法，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為，培養(yǎng)節(jié)約習慣。［2］十八大以來，我國以綠色發(fā)展理念為指導，以落實中央八項規(guī)定精神為手段，以構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標，著重治理了公款吃喝以及餐桌浪費等問題，推動糧食立法取得了突破性進展。民間組織也自發(fā)參與糧食浪費治理行動，上下呼應，全社會形成了反對食品浪費的合力。

（一）落實中央八項規(guī)定，治理公款吃喝浪費

十八大以來，中央連續(xù)發(fā)布反對食品浪費相關(guān)政策，集中治理公款吃喝。2012年12月，中央政治局會議審議通過關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定。2013年、2014年，中共中央、國務院連續(xù)發(fā)布《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》［36］、《黨政機關(guān)國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》［37］、《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》［38］等治理公款吃喝、食品浪費的文件。八項規(guī)定實施一年，國家機關(guān)各單位各部門公務接待中的餐飲經(jīng)費下降60%，餐廚垃圾普遍下降30%以上［39］；實施四年，全國共查處違規(guī)公款吃喝問題1.09萬起［40］。2017年進一步發(fā)布八項規(guī)定實施細則，公務接待厲行節(jié)約措施更具體化。

（二）推動節(jié)約糧食、反對食品浪費法制建設

2014年11月公開的《糧食法（送審稿）》［41］中第五章內(nèi)容為“糧食消費與節(jié)約”，覆蓋糧食儲運加工消費各環(huán)節(jié)的節(jié)糧減損規(guī)定，規(guī)定國家實行懲戒肆意浪費糧食、造成糧食嚴重損失的制度。2018年開始加快推動制定糧食安全保障法。2020年3月，《江蘇省糧食流通條例》正式施行，提出“鼓勵節(jié)約用糧，倡導健康消費”［42］。

（三）積極參與全球糧食安全治理

2016年，中國宣布落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案，承諾通過政策引導、技術(shù)改進、鼓勵轉(zhuǎn)變消費方式等途徑,大幅度減少零售和消費環(huán)節(jié)的人均糧食浪費量,減少產(chǎn)業(yè)鏈上的糧食損失，包括產(chǎn)后損失。預期到2020年，每年減少糧食產(chǎn)后流通環(huán)節(jié)損失浪費1300萬噸以上，損失浪費率下降40%以上。［43］十八大以來，圍繞可持續(xù)發(fā)展目標，我國以綠色發(fā)展理念為指導，將反對食品浪費融入糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設、循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、污染防治、擴大消費，在經(jīng)濟建設各個領(lǐng)域掀起一場反對食品浪費行動（參見表1）。2019年國務院新聞辦發(fā)布《中國的糧食安全》，提出“增強愛糧節(jié)糧意識，抑制不合理消費需求”，減少“餐桌上的浪費”［44］，明確了進一步治理食品浪費的政策方向。

表1 十八大以來中共中央、國務院發(fā)布的關(guān)于抑制不合理消費、反對食品浪費的主要文件

（四）加快綠色餐飲建設

我國從2013年起開展“光盤行動”，最初由民間組織自發(fā)倡議，之后被納入政府倡導節(jié)糧減損的行動要求中，“光盤行動”已經(jīng)成為中國治理餐飲浪費行動的國際標識。2014年商務部、國發(fā)委發(fā)布《餐飲業(yè)經(jīng)濟管理辦法》［45］，鼓勵企業(yè)提供標準化菜品，發(fā)展可選套餐，提供小份菜；建立節(jié)儉消費提醒提示制度；引導消費者餐前適量點餐，餐后主動幫助打包，對節(jié)約用餐的消費者給予表揚和獎勵；按規(guī)定處置好餐廚廢棄物；禁止設置最低消費。2017年，商務部、中央文明辦共同推動餐飲業(yè)反對食品浪費行動，重點減少宴席浪費。2018年商務部等9部門發(fā)布《關(guān)于推動綠色餐飲發(fā)展的若干意見》［46］，要求踐行綠色發(fā)展理念，進一步完善綠色餐飲標準體系、服務體系建設，綠色餐飲主體建設。同時，加快發(fā)展廚余垃圾回收循環(huán)利用。

十八大以來治理公款吃喝和餐飲浪費行動，取得突出成效。原來依賴公款吃喝的高端餐飲業(yè)遭遇嚴峻挑戰(zhàn)，但也為餐飲行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了歷史機遇，中國餐飲行業(yè)加快向大眾化餐飲轉(zhuǎn)型，更能滿足人民日益多樣化的餐飲需求。［47］2013年以來，法國、意大利、美國、德國等發(fā)達國家先后頒布反食品浪費法,取得突出的治理成效，但我國在這方面的法制基礎依然比較薄弱。餐廚垃圾回收和循環(huán)利用方面，我國起步也相對較晚。

四、結(jié)語

新中國成立70余年來，節(jié)約糧食、反對浪費始終是我國確保糧食安全的重要方針。一個國家的糧食消費水平，根本上受到這個國家經(jīng)濟發(fā)展水平的制約；消費政策的制定，則取決于供求矛盾的變化。我國從糧食生產(chǎn)的長期不足到豐年有余，雖然供求矛盾大為緩解，但相對于人民不斷增長的消費需求，供求緊平衡是長期趨勢。新中國70余年節(jié)約糧食政策實踐，經(jīng)歷了從計劃用糧向市場引導、立法約束演進的主線。新中國成立到改革開放前，糧食短缺的問題在短期內(nèi)難以解決，實施“計劃用糧、節(jié)約用糧”政策，實施定量分配，抑制糧食需求增長，基本實現(xiàn)了糧食的自給自足，有力支持了我國的工業(yè)化建設。改革開放以來，我國不斷深化改革，破除制約糧食生產(chǎn)的制度障礙，促進糧食的長期增產(chǎn)，這其中也包括改革計劃用糧制度，釋放長期被壓抑的合理消費需求。這一階段基本解決了糧食總量不足的問題，但隨著居民的食品消費結(jié)構(gòu)不斷升級，我國糧食消費的結(jié)構(gòu)性不平衡問題突顯。因此，這一階段的糧食政策需要著力解決的是食品生產(chǎn)和消費協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，政策導向由抑制消費轉(zhuǎn)向鼓勵合理消費、抑制不合理消費，通過提高糧食的有效利用率，保證合理消費需求，減少營養(yǎng)不良和營養(yǎng)過剩，促進糧食供需結(jié)構(gòu)性平衡。十八大以來，隨著糧食問題和環(huán)境問題的全球化，糧食浪費成為制約全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，糧食安全的內(nèi)涵和外延也進一步擴展。2015年修訂《中華人民共和國國家安全法》，將糧食安全與金融安全、能源安全并列為經(jīng)濟安全基本內(nèi)容，形成總體國家安全觀下的新的糧食安全觀。十八大以來，我國密集頒布了節(jié)約糧食、反對食品浪費的條例、規(guī)定，將反對食品浪費納入經(jīng)濟建設和黨的建設各個相關(guān)領(lǐng)域，培育綠色消費理念，反對食品浪費取得突破性進展。

當下，在新冠肺炎疫情的沖擊下，糧食安全的警鐘已經(jīng)敲響。為確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須堅持立足國內(nèi)，一方面抓緊發(fā)展糧食生產(chǎn)，另一方面要繼續(xù)堅持節(jié)約糧食，反對食品浪費。結(jié)合我國70余年糧食政策演變以及國際糧食政策的新動態(tài)，筆者以為，未來的節(jié)約糧食政策主要在以下四個方面可有所作為：第一，進一步提高節(jié)約糧食在保障糧食安全中的戰(zhàn)略地位，提高政策實施以及社會宣傳的力度和有效性。第二，參考國際反食品浪費立法的經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，從預防損失、食品搶救、廚余回收三個方面，加快完善節(jié)約糧食、反對浪費的法制建設。第三，進一步深化糧食流通體制改革，減少糧食從生產(chǎn)到消費各環(huán)節(jié)中的損失。第四，密切聯(lián)系群眾，鼓勵民間組織和機構(gòu)參與糧食安全治理，進一步提高全民節(jié)糧意識。

注釋：

①各階段相關(guān)研究主要有：北京商業(yè)管理干部學院《中國社會主義糧食經(jīng)濟》（工商出版社1983年版），宋海明《試析我國糧食消費超速增長問題》（《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟叢刊》1987年第5期），張帆《中國的糧食消費與需求》（《管理世界》1998年第4期），許世衛(wèi)《中國食物消費與浪費分析》（《中國食物與營養(yǎng)》2005年第11期），黃鐵苗、曾漢城《遏制公款吃喝問題的研究狀況及亟需深入探討的幾個問題》（《消費經(jīng)濟》2014年第1期），等等。

②參見成升魁、高利偉、徐增讓、唐承財、王靈恩、Dhruba Bijaya G.C.《對中國餐飲食物浪費及其資源環(huán)境效應的思考》（《中國軟科學》2012年第7期）。

③研究者主要關(guān)注新中國初期的節(jié)約運動，見吳承明、董志凱《中華人民共和國經(jīng)濟史》第一卷（中國財政經(jīng)濟出版社2001年版）、王傳利《新中國成立初期的節(jié)約述略》（《中國浦東干部學院學報》2018年第5期）、孫欽梅《“勤儉建國”：節(jié)約運動與“一五”計劃的實施》（《中國高校社會科學》2019年第4期）等。

④筆者所見僅有，何昌垂《糧食安全——世紀挑戰(zhàn)與應對》（社會科學文獻出版社2013年版，第300-304頁）。

⑤城鎮(zhèn)人均口糧定量依據(jù)全國非農(nóng)業(yè)銷售定量口糧數(shù)量除以城鎮(zhèn)人口數(shù)計算得到。城鎮(zhèn)人口數(shù)來自國家統(tǒng)計局。全國非農(nóng)業(yè)銷售定量口糧來自《當代中國糧食工作史料》（上卷，內(nèi)部發(fā)行,1989年版，第1815-1817頁）。

⑥糧食庫存數(shù)據(jù)輯錄自《李先念傳》編寫組編《李先念傳（1949—1992）》（上，中央文獻出版社2009年版，第364、532頁），《李先念傳》編寫組編《建國以來李先念文稿》（第二冊第251頁，第三冊第49、246頁，中央文獻出版社2011年版）。