南京國民政府時期城市住房租賃與整治探析

歐美強(qiáng)

（成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思想政治教育教學(xué)部，四川 成都 610041）

“建筑大計(jì)劃之各式屋舍，以樂民居”[1]5構(gòu)想，一度被南京國民政府奉為城市住房建設(shè)的指南。受城市化進(jìn)程以及天災(zāi)、戰(zhàn)爭等因素影響，大量人口紛紛涌向城市謀生，城市住房十分緊張。南京“奠都后人口日增，住宅需要殷切”[1]8的描述，就是城市“住宅缺乏”的真實(shí)寫照。目前，有關(guān)民國時期城市住房研究，學(xué)界主要集中在平民住所興建、住房保障法律法規(guī)制定等方面，對于城市住房租賃研究，則鮮有涉及。有學(xué)者以天津市為例，認(rèn)為面對城市普遍存在的房屋租賃糾紛,“一方面中央和地方政府通過完善相關(guān)立法，逐漸形成了中央行政立法與地方立法相統(tǒng)一的法律體系；另一方面政府和民間社會組織采取了一些解決糾紛的措施和方法”[2]；審視住房問題所揭示的社會面相，有學(xué)者認(rèn)為，抗戰(zhàn)前南京房客減租運(yùn)動，“充斥著民生、市政與黨政糾葛,揭示了民國南京市民、市政府和國民黨當(dāng)局應(yīng)對住房問題所陷入的窘境”[3]。以上探究，為進(jìn)一步研究南京國民政府時期城市住房租賃提供了新思路。本文擬從社會治理能力和體系構(gòu)建角度，在考察南京國民政府時期城市住房租賃生態(tài)狀況，以及不同利益群體間展開角逐和較量的基礎(chǔ)上，研究各級政府如何綜合施策對城市住房租賃展開整治。南京國民政府時期的城市房屋租賃問題雖未得到妥善解決，但當(dāng)時的一些做法與經(jīng)驗(yàn)卻值得進(jìn)一步總結(jié)和思考。

一、城市住房租賃境況

恩格斯曾指出：“今天所說的住宅缺乏現(xiàn)象，是指本來就很惡劣的工人的居住條件因?yàn)槿丝谕蝗挥窟M(jìn)大城市而特別尖銳化；房租大幅度提高，每一所房屋里的住戶愈加擁擠，有些人簡直無法找到住所，……住宅缺乏現(xiàn)象只是從現(xiàn)代資本主義生產(chǎn)方式中產(chǎn)生出來的無數(shù)比較小的、次要的禍害之一?！盵4]470-471從表面上看，現(xiàn)代“住宅缺乏現(xiàn)象”是人口涌進(jìn)大城市所致，但從深層次而言，卻是資本主義生產(chǎn)方式所造成的必然禍害之一，具體表現(xiàn)為住戶居住條件進(jìn)一步惡化，房租不斷上漲，一些人甚至流離失所，等等。南京國民政府時期，城市人口激增、市政建設(shè)房屋拆遷以及戰(zhàn)爭房屋毀壞等原因，導(dǎo)致城市“住宅缺乏現(xiàn)象”更加突出，加之住房租賃管控總體成效不顯著，因此，城市住房租賃秩序十分混亂，租房糾紛經(jīng)常發(fā)生，住房租賃生態(tài)十分惡劣。

（一）租住條件苛刻

南京國民政府高度重視城市房屋出租管控，規(guī)定“凡房屋出租，房東必須取得房客之切實(shí)店保，并申報(bào)當(dāng)?shù)鼐饒F(tuán)局，……凡分租之二房東，除須取得房客切實(shí)店保外，并隨時察看，如該二房東發(fā)覺房客有可疑行動，不向軍警團(tuán)局報(bào)告而致發(fā)生綁案者，以窩藏綁匪論”[5]。以上條例表明，政府將房屋出租與社會秩序的管控聯(lián)系起來，無論是房屋的出租還是轉(zhuǎn)租，房東除了要求房客提供租住房屋的擔(dān)保人外，還須對房客的行為規(guī)范負(fù)責(zé)，并承擔(dān)隨時向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報(bào)告房客可疑之處的義務(wù)，否則免不了要受到牽連。為了保證自身的安全和利益，并確保租賃人的品行可靠，房東公開提出了“無保不租，無眷不租”的租房規(guī)定，以免因?yàn)榉靠瓦`法亂紀(jì)使自己受到“窩藏綁匪論”的連累。加之租賃房屋要繳納一定數(shù)額的押金，于是“無保不租，無眷不租，無押不租”便成了城市租房的必備條件[6]，苛刻的條件無疑加深了房客的租房難度。

（二）租費(fèi)名目繁雜

住房租賃不僅有擔(dān)保和不能是單身的超經(jīng)濟(jì)規(guī)定，而且租住費(fèi)用名目繁多，房客除繳納一定的房租和押租外，還須承擔(dān)數(shù)量不菲的小租費(fèi)用。押租又稱押金，是作為房客拖欠房租時扣款的抵押金，租房協(xié)議終止時房東必須退還房客，可見，收取一定數(shù)量的押金有其合理性，而“小租”則不盡然?！靶∽狻庇址Q“小押金”，是房屋中介人收取的一種“贄禮”，數(shù)額相當(dāng)于一個月的房租，小租頗受房客和房東詬病。以南京為例，“如每月房租一百元者，照現(xiàn)在京市習(xí)慣，介紹人先收小押金一百元，由房客房東分擔(dān)，倘房客一年數(shù)遷，則耗費(fèi)頗巨”[7]。小租類似于中介費(fèi)，是除房租、押金外的又一住房租費(fèi)項(xiàng)目，行情一直見漲，雖然名義上由房客與房東分?jǐn)?，但在多?shù)情況下，房東又將小租費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到房客的頭上，對房客而言，無疑又額外增加了一筆繁重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?？箲?zhàn)勝利后，由于各大城市普遍出現(xiàn)房荒，為了轉(zhuǎn)讓房屋租賃權(quán)，房東還要收取住房租賃權(quán)的代償費(fèi)用——“頂費(fèi)”，從“召頂”廣告來看，“頂費(fèi)”不僅公開化，而且只能用金條進(jìn)行支付。以上海四川北路一間住房為例，其“頂費(fèi)”標(biāo)價為兩根大條子。按當(dāng)時市價，一根大條子合赤金十兩。對于絕大多數(shù)房客而言，巨額的“頂費(fèi)”以及“頂費(fèi)”的“金條化”，使得他們只能望房興嘆。

（三）租住處境惡劣

由于住房租賃市場長期處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，轉(zhuǎn)租房屋成了一件有利可圖的事，于是二房東這一特殊群體應(yīng)運(yùn)而生。二房東的出現(xiàn)，不僅使房屋租賃關(guān)系更加復(fù)雜，而且還加深了房客身心痛苦，即使是有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)的房客，他們租住境況也是常人難以想象的。據(jù)一位二房東描述，原本兩樓兩底的住房，連同房東本人共住了11戶，合計(jì)19人，二房東稱這“著實(shí)費(fèi)過一番策劃”：客堂樓上前半間租住2人，客堂后半間租住2人，廂房樓上租住1人，灶批上亭子里間租住1人，后廂房樓上租住3人，廂房前半間租住1人，廂房后半間租住2人，大客堂兩小間共租住4人，客堂樓梯腳租住1人，灶批里租住1人，閣樓租住1人。以上租住現(xiàn)狀表明，唯利是圖的二房東不僅使房客居住環(huán)境十分擁擠，而且還使租住房屋存在明顯的安全隱患。20世紀(jì)20年代末，上海一房客講述了自己租房經(jīng)歷，一幢原本租金為每月18元的房屋，被二房東改造成前樓、后樓、客堂、客堂后、閣樓等空間零星出租，自己僅租得一個亭子閣，外加一支燈，每月就花費(fèi)大洋6元，二房東不僅掌控電燈的開關(guān)時間，而且還可以隨時退租房客。以上事實(shí)說明，二房東不僅挖空心思利用有限空間將房屋出租給盡可能多的房客，并收取遠(yuǎn)高于自己所租房屋的費(fèi)用，而且還對房客作息時間多加限制，致使房客在經(jīng)濟(jì)上備受盤剝，人身自由也受到約束，并隨時受到剝奪租房權(quán)利的威脅。此種情況不僅發(fā)生在一般普通百姓身上，就是政府職員也在所難免。據(jù)上海市政府的一名高級職員向媒體披露，考慮到自己白天上班無暇照顧家眷和小孩，為了不讓她們受到房東的刁難，他接受了二房東提出的每月以1石2斗5升白米市價作為房租價格的苛求條件，即使如此，為了謀取高額“頂費(fèi)”，二房東違反住房租賃條例和租賃合同規(guī)定，借口收回房屋自用，責(zé)令該職員限期搬離所租房屋。市政府的高級職員所受欺壓尚且如此，一般老百姓的境遇就可想而知了。因此，趁機(jī)漁利的二房東“成了藏垢納污，千夫共棄之惡名，其與次承租人間的糾紛，實(shí)為急待解決之一社會問題”[8]?？梢?，二房東的逐利天性和“職業(yè)化”，使得社會視之為罪惡的淵藪，并背上了千夫所指的罵名，由此所引起的租賃糾紛成了迫切需要解決的社會問題。

（四）租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)物化

抗日戰(zhàn)爭勝利后，由于物價急劇膨脹，雖然中國各大城市出現(xiàn)了不同程度的“房荒”，但房租的上漲幅度仍趕不上物價上漲幅度，從而導(dǎo)致住房租金以白米市價作為計(jì)算和收取的標(biāo)準(zhǔn)。以1948年7月4日上海法院的一則判決為例，原告提出按照合同約定，被告應(yīng)以110石7斗5升白米，合計(jì)現(xiàn)金法幣20多億元支付房租，最終法院以房租不能以米價計(jì)算為由，判決被告依照租約支付房租，即法幣2.527億元。以上案例表明，如果以白米市價為標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算房租，房客所支付的房租數(shù)額為法院判決的近十倍，雖然政府在司法判決時對此明確表示反對，但無論在理論上，還是在實(shí)踐上，并不是每位房客都有條件通過申請司法訴訟救濟(jì)途徑去化解租房糾紛。因此，不管是通過訴訟途徑反對以市場米價為住房租賃標(biāo)準(zhǔn)，還是被迫接受住房租金以大米作價，都大大增加了租戶的各項(xiàng)成本和負(fù)擔(dān)。

（五）租賃糾紛凸顯

圍繞房租的增減、房捐分?jǐn)?、欠租和“遷讓”等問題，自南京國民政府成立以來，房東與房客之間的糾紛就一直不斷。據(jù)上海市社會局統(tǒng)計(jì)，1930年1月至9月，該局公開處理租房糾紛34起，平均每月近4起。而就全國范圍來看，自1934年4月至1936年12月，在全國各地公開見諸報(bào)紙的住房糾紛中，僅房租糾紛一項(xiàng)就高達(dá)125起。南京國民政府統(tǒng)治后期，各地住房租賃糾紛更是有增無減，在個別地方法院民事案件中，住房糾紛占據(jù)很大比重。以1947年天津?yàn)槔?，該地方法院第一審訴訟受理民事案件共計(jì)3 290件，其中住房租賃糾紛竟達(dá)2 183件，所占比例超過全部受理案件的62%。以上事例表明，城市住房租賃糾紛不僅貫穿南京國民政府整個歷史時期，而且愈到后期這一問題愈加突出。

二、城市住房租賃的較量與斗爭

為維護(hù)切身權(quán)益，房客與房東成立了代表自身利益的團(tuán)體，彼此間展開了或明或暗的較量和角力，由于各種社會力量也逐漸卷入這一紛爭，使得這種斗爭變得更加復(fù)雜，城市住房租賃矛盾更加激化。

（一）房客和房東團(tuán)體的角逐與爭斗

恩格斯曾指出，房客與房東的關(guān)系，“是兩個公民之間的完全平常的商品交易，而這種交易是按照調(diào)節(jié)一般商品買賣以及‘土地占有權(quán)’這一商品買賣的經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行的”[4]473-474。此論表明，在住房租賃中，房客與房東是相互對立的，他們之間的租賃行為是一種純粹的商品買賣關(guān)系，因此，他們間的交易完全遵循“商品買賣”的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，只不過這一商品為“土地占有權(quán)”。既然房屋租賃是按照“商品買賣的經(jīng)濟(jì)規(guī)律”進(jìn)行，為維護(hù)自身利益，房客與房東展開激烈較量和角逐就在所難免。

為了在與房東的較量中增強(qiáng)自身實(shí)力并提高話語權(quán)，租戶們很早就成立了房客聯(lián)合會組織，其中，上海房客聯(lián)合會歷史較為悠久，其前身為成立于1927年4月的“房租減半運(yùn)動會”。1929年，南京市市民楊超等稱：“京市房東違背定章昂價加租，房客深感痛苦，特聯(lián)合同志籌備組織京市房客聯(lián)合會?！盵9]可見，在與房東肆意抬高房租的斗爭中，房客為維護(hù)自身權(quán)益以減輕痛苦，成立房客聯(lián)合會實(shí)屬一種迫不得已的選擇。從實(shí)際斗爭效果看，房客聯(lián)合會的成立，不僅在一定程度上維護(hù)了他們的利益，而且還推動了房租糾紛解決機(jī)制的建立。1933年，在解決南京全市的房租糾紛時，該市房客聯(lián)合會發(fā)表宣言，明確反對市政府頒布有利于“資產(chǎn)階級房東”的“新辦法”，其他團(tuán)體也紛紛響應(yīng)，呼吁成立房租評價委員會，南京市政府在請示南京國民政府行政院后，同意暫緩執(zhí)行新的房租征收辦法，并著手組建了南京市房租評價委員會。以上事例說明，房客聯(lián)合會以團(tuán)體組織發(fā)聲的方式表達(dá)自身利益訴求，引起政府高度重視，政府在做決策時，也會聽取和采納它們的合理意見和建議。盡管如此，直到1934年，南京國民政府才下令承認(rèn)：房客聯(lián)合會屬于特種社團(tuán)的公益團(tuán)體，可以組織備案。房客聯(lián)合會組織取得合法地位后，它們在與房東斗爭中的作用更加凸顯。1948年4月，上海市政府出臺《上海市房屋租金標(biāo)準(zhǔn)》，提出房屋租金計(jì)算基準(zhǔn)和最高限額規(guī)定，但房東罔顧政府法規(guī)擅自加租，房屋租金屢屢突破政府規(guī)定上限，為此，上海市房客聯(lián)合總會召開代表大會，向政府提出：呈請市參議會重訂房租最高限額；新限額未出臺前，過去7 000倍限額依法理仍有效，如房東拒收房租，可提存銀行，房客如愿意調(diào)整房租，可派代表與房東協(xié)商；調(diào)整房租，不得追收押租，且一定時期內(nèi)不得再調(diào)整；加租租金以“八·一九”的250至350倍為原則。房客聯(lián)合會提出的意見雖未被悉數(shù)認(rèn)可，但房租限額標(biāo)準(zhǔn)和加租原則兩條意見卻得到政府采納。由此看來，在維護(hù)自身利益的斗爭中，依據(jù)政府法律法規(guī)，房客聯(lián)合會與房東作出了有理有節(jié)的斗爭，其作用不容小覷，房客聯(lián)合會的訴求在一定程度上也得到當(dāng)局認(rèn)可。

與此相應(yīng)，各地房東也聯(lián)合起來組織成立了房產(chǎn)聯(lián)合會，并向社會發(fā)出自己的聲音。在上政府的請?jiān)笗校虾７慨a(chǎn)聯(lián)合會稱，“竊本市自去春發(fā)生減租風(fēng)潮以來，各路各里各弄房客，群起設(shè)立聯(lián)合會，憑恃眾力，或向房東提行種種要求，或藉端抗租不付，……房客方面，明知法律、行政兩方，均已技窮，故敢肆無忌憚，房東方面，大都收入銳減，破產(chǎn)堪虞”，因此，房產(chǎn)聯(lián)合會呼吁政府制定和頒布房屋租賃條例，“以免房東房客間無底止的糾紛，而促進(jìn)本市商場之發(fā)達(dá)”[10]276。以上申述表明，利用房客聯(lián)合會的組織優(yōu)勢，以及住房租賃管理制度的缺失，房客在與房東方面的斗爭中暫據(jù)上風(fēng)，并出現(xiàn)拒絕支付房租、影響房東收入和本市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，因此，房產(chǎn)聯(lián)合會代表房東的利益，希望政府規(guī)范和完善相應(yīng)管理制度，以杜絕房客與房東永無休止的糾紛，從而促進(jìn)本市商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海特別市政府認(rèn)為，房產(chǎn)聯(lián)合會所言極是，因而責(zé)令社會、公安和公用三局，并外派一名精通法學(xué)的管理人員會同起草本市房屋租賃管理規(guī)則。可見，房東為了應(yīng)對住房租賃糾紛，也紛紛仿效房客聯(lián)合會成立相應(yīng)組織，并為自己代言，在房屋租賃糾紛實(shí)踐中也影響著政府的決策，并推動了相應(yīng)管理制度的建立和完善。

在實(shí)際工作中，房產(chǎn)聯(lián)合會與房客聯(lián)合會既有斗爭，又會加強(qiáng)彼此間的聯(lián)系，雙方并非水火不相容。上海市政府為體現(xiàn)對閘北災(zāi)區(qū)的體恤，明確宣布免除該區(qū)房租，因而房東認(rèn)為，他們之前所認(rèn)可的“房租助餉”也在減免之列。對此，上海閘北房客聯(lián)合會上書市政府指出，“房租助餉”不僅發(fā)生在免租之后，且屬于“愛國捐”的一種，是房東自愿認(rèn)捐的特別款項(xiàng)，如果免除房東的捐款，除了是有意將“愛國捐與災(zāi)區(qū)免租”混為一談外，而且還是房東為了博得“急公好義”美名的一種投機(jī)行為，因此，房客聯(lián)合會請求政府“嚴(yán)予駁斥”。最終，上海市政府裁定：房東自愿認(rèn)定的助餉房租不在減免之列。雖然如此，但在涉及房租事宜時，房客與房東聯(lián)合會相互間免不了要進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。例如，在上海市政府確定房租一律以陽歷征收后，將這一通知傳達(dá)給房客聯(lián)合會的就是上海市閘北房產(chǎn)聯(lián)合會，在致閘北房客聯(lián)合會的信函中，上海市閘北房產(chǎn)聯(lián)合會聲稱，從今以后，該區(qū)房租改為以陽歷年底結(jié)算。建立房客與房東合法組織壯大了他們自身的力量，雖然相互間免不了要溝通協(xié)作，但彼此間的斗爭卻是主要的，且由于其他社會力量的滲入，城市住房租賃各方的爭斗更加復(fù)雜和尖銳。

（二）其他社會團(tuán)體的聯(lián)合與住房減租

房租的高低不僅直接關(guān)系到房客與房東的權(quán)益，還影響到其他市民的切身利益，因此，各市民團(tuán)體也紛紛卷入城市住房租賃的爭斗中，他們也成立相應(yīng)組織以降低城市住房房租。1934年1月，在上海市第一特區(qū)市民聯(lián)合會的倡議下，上海市商會、律師公會、各業(yè)公會、各同鄉(xiāng)會以及各區(qū)市民團(tuán)體紛紛響應(yīng)，組織成立了上海市減低房租委員會，并建立了嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)，直接滲透到住戶。上海市減低房租委員會下設(shè)第一特區(qū)、第二特區(qū)、本市、閘北和浦東等五區(qū)會，區(qū)以下以馬路為單位組織設(shè)分會，分會以下以里弄為單位組織設(shè)支會，并以此來推動上海市的住房減租運(yùn)動。在短短一個多月的時間里，上海市組織成立減低房租委員會支會50余處，請求登記者300多弄。該委員會制定和通過了按照不同年份打折支付房租辦法，雖然最終房租并未完全按照此辦法進(jìn)行折扣，但“其減租辦法，或以折扣計(jì)，或以減去數(shù)元數(shù)十元計(jì)不等”[11]。據(jù)1935年6月27日《申報(bào)》和10月19日《時事新報(bào)》記載，僅此兩天，上海市就有40余里弄照此辦法降低房租，成效十分顯著。以上事例表明，上海各種社會團(tuán)體加入住房減租運(yùn)動，不僅使房客與房東的斗爭更加復(fù)雜，而且在降低房租水平方面也發(fā)揮了積極作用。

綜上，在城市住房租賃紛爭之中，房客與房東出于自身利益考量，以團(tuán)體形式建立了相應(yīng)合法組織，相互間展開了激烈斗爭，而其他社會團(tuán)體對城市住房租賃的介入，使原本惡劣的住房租賃市場生態(tài)變得更加復(fù)雜，南京國民政府主動整治住房租賃市場和秩序也就顯得十分迫切。

三、政府對城市住房租賃的整治

城市住房租賃不僅直接關(guān)涉民生和社會穩(wěn)定，還關(guān)乎市政稅收，因?yàn)榘凑兆》孔鈨r不同比例征收的“房捐”，是各市政府稅收重要來源。南京特別市政府規(guī)定：“住房捐按其行租租額抽收捐款百分之五，主客各半擔(dān)負(fù)?！盵12]而上海則規(guī)定，住宅房捐“按租額征收百分之十，其房主應(yīng)納之半數(shù)由房客代為墊繳，在應(yīng)付之房租內(nèi)照數(shù)扣抵”[13]。當(dāng)然也有城市規(guī)定，房捐由“房東負(fù)責(zé)八成，房客負(fù)擔(dān)二成”[14]。盡管房捐捐率和分擔(dān)比例不一，但收取房租稅則是當(dāng)時的普遍做法。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，抗日戰(zhàn)爭前在各大城市的地方自治稅中，房捐收入所占比重很大。以天津?yàn)槔?937年房捐占該市自治稅的比例竟高達(dá)47.54%[15]。因此，面對城市住房租賃的種種亂象，以及各種力量間的角逐，各級政府標(biāo)本施策，多措并舉，加強(qiáng)了對城市住房租賃市場的整治與管控。

（一）深入調(diào)查房租產(chǎn)價，掌握政策制定和制度建設(shè)依據(jù)

由于房捐收入與房租收繳息息相關(guān)，按常理，房捐自然應(yīng)隨房租漲價而增加，但實(shí)際情況并非如此，于是各地市政當(dāng)局深入市場調(diào)查，以摸清具體情況。南京市政府認(rèn)為：“本市房捐向?yàn)槭胸?cái)政收入之大宗，本府以本市房捐，住房系按租價抽收百分之五，……近日房租，日益高昂，而房捐反未見增多，顯系住戶所報(bào)租價，多不實(shí)不盡，現(xiàn)已飭令財(cái)政局，切實(shí)整頓，并組設(shè)房租產(chǎn)價調(diào)查委員會。”[16]可見，增加房捐收入，厘清租價實(shí)情，是南京市政府整頓房租產(chǎn)價的初衷所在，市政府就此斷言，通過專項(xiàng)治理，每年可望增加10萬元的收入。為此，南京市政府制定了《南京市房租產(chǎn)價調(diào)查委員會規(guī)則》，組建或指派相關(guān)部門人員在全市開展房租產(chǎn)價專項(xiàng)調(diào)查。自1930年11月起，該委員會在全市展開了兩次大規(guī)模的調(diào)查，為南京市政府了解和掌握本市房租產(chǎn)價詳情，以及確立房租標(biāo)準(zhǔn)和制定相應(yīng)管理規(guī)章制度提供了重要的第一手資料。

（二）直接介入住房租賃市場，干預(yù)和調(diào)控房租價格

面對城市住房租金激增，各地政府主動介入，積極采取多種措施調(diào)控房租價格。

1.嚴(yán)懲抬高房租。為制止房東恣意抬高房租，確保社會穩(wěn)定，政府采取高壓態(tài)勢，對各種不法行徑直接加以取締。在南京，面對住房租賃市場亂象，市社會局發(fā)布公告：“全市各房東知悉，毋得任意抬高房租，致啟紛擾，倘敢故違，定即從嚴(yán)懲處，決不始寬。”[17]此布告表明，面對房東隨意抬高房租的行為，市政當(dāng)局嚴(yán)厲禁止，對違規(guī)者給予堅(jiān)決懲處，杜絕因抬高房租引起的各種糾紛。

2.減折房租。受農(nóng)民“二五減租”和“一·二八”國難等影響，為舒民困，南京市加大了對房租市場的干預(yù)力度，直接頒布并推行住房房租減折辦法，規(guī)定“自本年（1932年。筆者注）二月二十六日起，照原租額一律減折”，而在此之前，房東房客直接協(xié)商核減者，房東不得向房客追回，減折標(biāo)準(zhǔn)為五折，“但房東房客直接商減，其數(shù)低于對折，如四折三折等者，不在此限”[18]。雖然房租減折辦法只是調(diào)低房租價格的臨時措施，但客觀上減輕了房客負(fù)擔(dān)。

3.頒布房租標(biāo)準(zhǔn)。為解決日漸增多的住房租金糾紛，并從源頭加以控制，南京國民政府制定和頒布了房租收取標(biāo)準(zhǔn)，并在全國加以推行。1933年，內(nèi)政部頒布了住房租金的計(jì)算辦法，規(guī)定：“住宅之租金，以土地及其建筑物之估定價額，年息百分之十二收取，不得超過二十一年一月以前租金百分之六十。”[19]住房租金標(biāo)準(zhǔn)的制定和頒布，第一次明確了土地價格和房屋建筑成本為全國各地房租收取的主要參照依據(jù)，公布房租收取的上下區(qū)間，對于各地制定住房租價，以及房客與房東協(xié)商住房租價提供了參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）興建平民住所，解決城市貧民租房問題

為解決城市貧民住房難的問題，南京國民政府通過招商承辦、成立股份公司、領(lǐng)地自建、私人捐資等多種形式，大力提倡和興建“平民住所”，以明顯低于市場租價的價格租與城市貧民居住。如在汕頭，平民住所分甲、乙兩種，前者每戶內(nèi)分為四小間，后者每戶內(nèi)分為兩小間，“甲等住宅，每戶每月暫收房租毫洋二元，乙等住宅，每戶每月暫收房租毫洋一元”[20]。平民住所的建設(shè)，前后歷時20余年,曾在南京、上海、廣州、北平、武漢、青島、杭州、成都、重慶、昆明等多個城市興起，雖全國沒有較為確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但從個別城市來看，平民住所還是達(dá)到了一定規(guī)模。以青島市為例，截止1946年，該市共建平民住所11處3 889間，總計(jì)入駐居民20 473人[21]。可見，興建廉價住房投入市場，在一定程度上緩解了部分城市民眾租住困難的局面。

（四）嚴(yán)厲查禁和取締煩苛租房費(fèi)用名目，規(guī)范住房租賃秩序

面對住房租賃名目繁多的亂象，南京市市長聲稱，“要嚴(yán)厲的禁止房主要押租等等款項(xiàng)的事”[22]。由于押租有其合理的一面，因此，南京市政府完善了押租收取管理制度，規(guī)定“自本年（1931年。筆者注）四月起，房東索取押租，不得超過行租一個月以上，倘再任意多索，準(zhǔn)由承租人據(jù)實(shí)呈報(bào)，以憑嚴(yán)辦，決不寬貸”[23]。對不符合社會發(fā)展形勢的租賃“陋規(guī)”，中國國民黨南京特別市執(zhí)行委員會更是旗幟鮮明地主張直接取締。因?yàn)椤氨臼蟹课葑鈨r，向極低廉，乃近來日見增高，且名目繁多，月租以外，又有押租、小租等例，……而小租則視若贄禮，并不退還，此種陋規(guī)，自當(dāng)嚴(yán)行禁止”，“凡遇有市民呈報(bào)索取小租情事，即行傳案罰辦”[24]。在上海，“所有押租、小租、挖費(fèi)、小費(fèi)等一律禁止，如房主或分租人違反收取，無論何人得向本市公安局報(bào)告，勒令退還”[25]。該規(guī)定表明，除“房租”外 ，“押租”“小租 ”“ 挖 費(fèi) ”“ 小 費(fèi) ”等 都 屬 于 政 府 明令禁止的名目，它們不具有合法性。住房租賃費(fèi)用名目的整治，一方面規(guī)范了城市住房租賃市場秩序，另一方面降低了租戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（五）加強(qiáng)對房東和房客自治組織引導(dǎo)，將住房租賃利益團(tuán)體納入法制化管理

面對房客與房東自發(fā)成立的組織，各地政府雖存在一個逐漸認(rèn)識和接受的過程，但最終卻將它們納入法治化管理軌道。上海房客聯(lián)合會成立之初，上海市社會局認(rèn)為，房客聯(lián)合會“雖名為某某路或里一般租戶所組織，而實(shí)際或不過由少數(shù)人操縱，以圖抵制業(yè)主，而業(yè)主為對付房客聯(lián)合會，各業(yè)主而成一團(tuán)體，各為自己謀利益，恐無多大利益之可言……倘于房客聯(lián)合會則認(rèn)為公益而業(yè)主聯(lián)合會則否認(rèn)之，究非持平之道”[26]。為平衡房客與房東的利益，面對成立房客聯(lián)合會的請求，上海市社會局舉棋不定，限于兩難境地，后經(jīng)上海市政府會議議決，房客和房東聯(lián)合會均不準(zhǔn)予注冊。而處于同一時期的南京市政府則明確責(zé)令“房客聯(lián)合會停止活動”。然而，在處理住房租賃糾紛中，隨著房客和房東聯(lián)合會作用的不斷凸顯，同時為適應(yīng)民眾運(yùn)動的需要，“奉行政院令，準(zhǔn)中央民眾運(yùn)動指導(dǎo)委員會函復(fù)，房客協(xié)會屬于公益團(tuán)體，準(zhǔn)予組織”[27]。至此，房客聯(lián)合會實(shí)現(xiàn)了從“無多大利益”向“公益團(tuán)體”的轉(zhuǎn)變，從不被承認(rèn)到被準(zhǔn)許，房客聯(lián)合會最終獲得政府認(rèn)可，并被納入到社團(tuán)管理的有序軌道之中。

（六）完善救濟(jì)渠道，著力構(gòu)建住房租賃糾紛解決長效機(jī)制

如何解決住房租賃糾紛，最初個別地方黨政的救濟(jì)主張和觀點(diǎn)存在明顯差別，有的甚至截然對立。以上海為例，房客希望政府出面干涉房東抬高房租和統(tǒng)一房租價格，上海市政府以房租“事關(guān)契約行為，本府未便受理為由”不予采納，主張“照普通法律手續(xù)辦理”，走司法訴訟途徑；上海市黨部則認(rèn)為，由政府出面制定房租標(biāo)準(zhǔn)，在法律及事實(shí)上俱不可能，補(bǔ)救之道是成立市黨部領(lǐng)導(dǎo)的房客組織，在房東與房客雙方協(xié)商不一致情況下，由市政府審議房租糾紛委員會調(diào)解，如雙方存在異議，可以申請復(fù)議，復(fù)議決定對雙方都有強(qiáng)制性?？梢?，是采用司法訴訟還是行政調(diào)解解決房租糾紛，上海市政府和黨部各執(zhí)一詞，二者的思路不盡一致。上海市黨部主張，在管理制度缺失狀態(tài)下，住房租賃糾紛應(yīng)在國民黨的主導(dǎo)下，完善相應(yīng)規(guī)章，走行政調(diào)解途徑；上海市政府則堅(jiān)持，住房租賃是一種契約行為，行政干預(yù)理由不充分，因而傾向于選擇司法訴訟。選擇司法途徑，“因欠租房客，人數(shù)眾多，且一致行動，不僅訴不勝訴，即起訴矣，而法院開審判決，動經(jīng)數(shù)月，房客反得多欠，即判決矣，而強(qiáng)制執(zhí)行，又無確期，房客盡可從容逃匿，分文不名”[10]276。房東向政府傾訴的苦衷表明，住房租賃糾紛如果只有訴訟途徑可供選擇，那么在司法實(shí)踐中明顯存在很多弊端：不僅房東勢單力薄難以應(yīng)對，而且還耗時長，難執(zhí)行，最終導(dǎo)致房東收益落空，其利益很難得到保障。為了克服司法救濟(jì)手段在住房租賃糾紛中的局限性，南京國民政府制定了《房屋租賃糾紛調(diào)解辦法》，規(guī)定“凡房租糾紛非依本法調(diào)解不成立后，不得起訴”，且“本法施行前發(fā)生之房租糾紛至施行時尚未解決者，依本法處理之”[28]。這表明，調(diào)解和訴訟被明確為住房租賃糾紛解決的兩條救濟(jì)途徑，且政府強(qiáng)制要求優(yōu)先選擇行政調(diào)解，從而在管理體制層面解決了偏廢于司法訴訟或行政調(diào)解的單一住房租賃糾紛手段，健全和完善了住房租賃糾紛救濟(jì)機(jī)制。

（七）制定和完善住房租賃法律法規(guī)

1.制定地方住房租賃行政法規(guī)。為使住房租賃問題不致落到“法律既已失效，而行政方面因無例可援不便處理”的兩難境地，上海閘北房產(chǎn)聯(lián)合會指出，上海租界“不照普通民法及民事訴訟辦法”，而定專門規(guī)章調(diào)節(jié)房東房客租賃關(guān)系，不僅欠租“絕無僅有”，而且房地產(chǎn)市場“有一日千里之勢”，因此聯(lián)合會建議上海市政府仿效租界住房糾紛解決的做法，制定房屋租賃相應(yīng)法律法規(guī)，以解決華界日益惡化的住房租賃關(guān)系[29]。在上海閘北房產(chǎn)聯(lián)合會的推動下，1928年11月，上海市政府制定和頒布了《上海特別市房屋租賃規(guī)則》，上海成了較早制定房屋租賃行政法規(guī)的地方政府之一。

2.完善國家住房租賃法律條例。1929年11月，南京國民政府頒布《民法》，明確將租賃界定為一種契約關(guān)系，并對租賃房屋存在瑕疵以及租賃房屋的“修繕”“取回”“保管”等作了原則性規(guī)定，這是解決住房租賃問題的第一部國家層面的法律。1930年6月，南京國民政府制定和頒布《土地法》，不僅明確了房租標(biāo)準(zhǔn)及浮動范圍，還規(guī)定了租房保證金應(yīng)計(jì)息算入租金，此外，該法律還規(guī)定了房屋收回以及租賃終止的種種情形，并由此成為各地政府制定房屋租賃法規(guī)的重要依據(jù)。為有效解決日漸凸顯的住房租賃糾紛，1936年，南京國民政府頒布了《房屋租賃糾紛調(diào)解辦法》，以完善住房租賃管理法規(guī)。面對戰(zhàn)時城市房屋受損嚴(yán)重，而人口又主要集中在抗戰(zhàn)后方城市，為解決房東索取高額租金、巨額押金以及縮短租期等突出問題，1943年12月，南京國民政府頒布了《戰(zhàn)時房屋租賃條例》，條例對以上種種問題作了詳細(xì)而嚴(yán)格的限制。隨著《戰(zhàn)時房屋租賃條例》的自動失效，1946年4月，南京國民政府修訂頒布《土地法》，對住房租金、保證金等作了原則性規(guī)定，但由于條款簡單，該法令無法應(yīng)對戰(zhàn)后城市人口激增所出現(xiàn)的復(fù)雜局面，房東或二房東又開始索取數(shù)額驚人的房租、頂費(fèi)、擔(dān)保金。為救濟(jì)房荒和彌補(bǔ)《土地法》等關(guān)于房屋租賃規(guī)定之不足，1947年12月1日，南京國民政府頒布了一個為期3年的《房屋租賃條例》，條例強(qiáng)制規(guī)定，“現(xiàn)非自用且非出租者”，限期一月之內(nèi)必須出租出去，否則處以罰金，除租金和不超過2個月的擔(dān)保金外，房東“不得收取頂費(fèi)、小費(fèi)或其他任何名義費(fèi)用”[30]。此條例堪稱南京國民政府時期最嚴(yán)的房屋租賃法規(guī)，雖飽受各界詬病，但對于緩解住房緊張狀況，打擊住房租賃投機(jī)卻起到了一定的積極作用。

余 論

南京國民政府時期，由于受多種因素影響，城市人口呈爆炸式增長。以南京市為例，1928年10月，全市人口為455 697人[31]，可到了1935年 11月，人口首次突破100萬，為1 009 002人[32]。在七年零一個月的時間里，南京市人口就從40余萬到超過100萬，平均每年增加79 000余人。相對急劇增長的人口，自1928年5月至1935年12月，南京市政府利用財(cái)政資源，歷時七年建造的“平民住所”僅“共有八處，計(jì)一千一百余間”[33]。有限的住房供給與龐大的社會需求相比，政府提供的出租房屋無疑是杯水車薪，加之戰(zhàn)爭對城市房屋的毀壞，使得原本就緊張的住房局面雪上加霜，一屋難求的狀況使得大量人口居住在條件極其簡陋和惡劣的“棚屋”之下，要想租賃到住房是難上加難，因而城市住房租賃亂象叢生也在情理之中，這也客觀上增加了南京國民政府治理城市住房租賃的難度。所以，解決城市住房租賃問題，除了加大政府住房供給力度外，還應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的作用，調(diào)動社會力量參與租賃住房建設(shè)，以增加供給。

面對住房租賃市場利益攸關(guān)而建立的各方自治團(tuán)體，南京國民政府最終采取疏導(dǎo)管理的辦法，將這些社會組織置于法制化軌道，在實(shí)踐中設(shè)法加以引導(dǎo)并充分發(fā)揮它們的作用，這樣做既維護(hù)了不同社會團(tuán)體的利益和訴求，又在面臨社會沖突時形成了一種緩沖機(jī)制，從而引導(dǎo)群團(tuán)組織有效化解尖銳的社會矛盾。設(shè)法組織和管理好住房租賃相關(guān)團(tuán)體，讓它們之間以及與政府間形成良性互動，在政府決策時充分聽取它們的意見，并吸收和采納它們的合理化建議，不失為南京國民政府解決“住房缺乏”這一復(fù)雜社會矛盾所作的有益探索和嘗試。

作為住房租賃紛爭“調(diào)停人”的南京國民政府，一方面，為了維護(hù)房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)投資商利益，不得不制定和完善相應(yīng)法律法規(guī)，整治欠租和抗租現(xiàn)象，以規(guī)范各種住房租賃行為；另一方面，為維護(hù)社會穩(wěn)定和處于弱勢一方的房客生計(jì)，各級政府除了嚴(yán)厲打擊房東投機(jī)和謀取租賃暴利等住房租賃突出問題外，還采取核定房租標(biāo)準(zhǔn)、完善糾紛解決機(jī)制等多種措施，在房東和房客之間找到較為恰當(dāng)?shù)摹俺制街馈??？陀^而言，南京國民政府對于住房租賃的管控，其措施比較全面，既有治標(biāo)之舉，又有治本之策，且在局部范圍內(nèi)收到了一定成效，其標(biāo)本兼治的綜合治理思路值得借鑒。

南京國民政府后期，城市住房租賃紛爭愈加嚴(yán)重，租金日漸高漲，租金標(biāo)準(zhǔn)“實(shí)物化”和“金條化”現(xiàn)象普遍，城市住房租賃生態(tài)普遍惡化。一方面，這與長期處于內(nèi)憂外患的社會動蕩局面有關(guān)，社會動蕩導(dǎo)致國家各種建設(shè)嚴(yán)重滯后于社會和民眾的需求；另一方面，也反映了南京國民政府社會治理能力和效率十分低下，在所謂“黃金十年”，其能提供的有效住房供給都十分有限。因此，穩(wěn)定的社會環(huán)境和高效的社會治理能力是解決住房等民生問題的前提和保障。

綜上，雖然我們不可否認(rèn)南京國民政府對住房租賃治理與管控所作的努力和探索，以及局部取得的一些成效，但總體來看卻是不成功的，其中原因和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們進(jìn)一步思考和總結(jié)。