建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理若干問題研究

張圣福

(1.河南理工大學(xué) 土木工程學(xué)院，河南 焦作 454000;2.濟(jì)寧市任城區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，山東 濟(jì)寧 272000)

1 工程質(zhì)量安全監(jiān)督面臨的新形勢

1.1 建筑工程量巨大

近年來，特別是2017、2018、2019三年工程建筑工程體量迅猛增加，以筆者所在的市區(qū)為例，每年在建工程高達(dá)100多個(gè)、建筑面積達(dá)600多萬m2，屢創(chuàng)歷史新高。

1.2 監(jiān)督任務(wù)繁重

根據(jù)住建部、山東省工程監(jiān)督有關(guān)規(guī)定，質(zhì)量(安全)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要對工程建設(shè)工程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)驗(yàn)收實(shí)施監(jiān)督基坑、基礎(chǔ)、主體、竣工，還要進(jìn)行過程巡查。監(jiān)督任務(wù)可想而知。

1.3 環(huán)保新要求

監(jiān)督機(jī)構(gòu)除了質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督外，揚(yáng)塵治理也是重要工作。由于環(huán)保壓力較大，近幾年揚(yáng)塵治理工作占了70%以上的時(shí)間和精力。在人員短缺的情況下，這無疑是對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的巨大挑戰(zhàn)。

2 存在的問題

2.1 機(jī)關(guān)科室與二級單位之間關(guān)系不理順

1)近年來，特別是2019年機(jī)構(gòu)改革后，質(zhì)量安全監(jiān)督工作機(jī)制發(fā)生了根本性的變革。原質(zhì)監(jiān)站、安監(jiān)站改為建設(shè)工程質(zhì)量(安全)技術(shù)服務(wù)中心，不再具有行政職能，轉(zhuǎn)而專門搞技術(shù)服務(wù)。縣市區(qū)住建局新成立的質(zhì)量安全監(jiān)管科作為局機(jī)關(guān)科室，行使全部質(zhì)量安全監(jiān)督行政職能。這是質(zhì)監(jiān)站成立以來第五次大的改革。

2)看似職責(zé)分明，實(shí)際不如人意。建設(shè)工程質(zhì)量(安全)技術(shù)服務(wù)中心沿襲質(zhì)監(jiān)站(安監(jiān))一貫做法進(jìn)行質(zhì)量、安全監(jiān)督，行使行政職能。質(zhì)量安全監(jiān)管科有行使行政權(quán)力的職責(zé)卻難以真正行使權(quán)力。質(zhì)安科與質(zhì)量安全服務(wù)中心之間短期內(nèi)難以形成合力，甚至產(chǎn)生工作職責(zé)矛盾。

2.2 質(zhì)量安全監(jiān)督的執(zhí)法地位和法律責(zé)任

1)經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，工程質(zhì)量安全監(jiān)管科作為行政機(jī)關(guān)，具備了執(zhí)法地位。由于縣區(qū)基層行政編制數(shù)量過少，承擔(dān)的工作量又大，人編矛盾突出。為了解決人員短缺的現(xiàn)實(shí)問題，只能由事業(yè)編制人員兼任，形成科室人員混編局面。

2)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政工作手段是發(fā)現(xiàn)違法問題后移交綜合執(zhí)法局對違法項(xiàng)目進(jìn)行處罰。但是質(zhì)量、安全問題專業(yè)性比較強(qiáng)，違法項(xiàng)目被處罰后，整改落實(shí)把關(guān)是一大問題，若整改不到位或同一問題多次發(fā)生，住建局往往要多次向綜合執(zhí)法局移交，違法問題處理過程冗長而低效。

3)問責(zé)過重。只要工程建設(shè)發(fā)生亡人等級事故，作為建筑質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門就會被納入有關(guān)部門的責(zé)任追究范圍。質(zhì)量安全監(jiān)督人員如履薄冰、如臨深淵。輕者處分，重者追究刑事責(zé)任，一定程度上影響了建筑安全監(jiān)督管理人員的工作積極性和安全管理隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

2.3 監(jiān)督力量不足、經(jīng)費(fèi)不足、沒有工作車輛問題

1)2019年機(jī)構(gòu)改革完成后，質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)合一。正式人員受編制限制，難以增加。政府購買服務(wù)受工資限制，人員難以引進(jìn)，致使監(jiān)督力量不足。

2)經(jīng)費(fèi)不足，必須進(jìn)行的監(jiān)管工作難以開展。近年來，財(cái)政對原有預(yù)算項(xiàng)額度壓縮，同時(shí)新增預(yù)算又難以通過。經(jīng)費(fèi)短缺就會造成工作難以正常開展，出現(xiàn)監(jiān)督不到位問題。

3)沒有工作車輛。因?yàn)榻ㄖさ馗采w整個(gè)轄區(qū)，很多工地比較偏遠(yuǎn)，沒有工作車輛幾乎無法工作。

2.4 監(jiān)督模式、辦法及手段有待提高

1)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員工作水平有待提高，監(jiān)督管理方法有待改進(jìn):①安于現(xiàn)狀不愿改變，對存在的問題視而不見，對自己的身份定位不準(zhǔn)確，甚至代替建設(shè)單位組織驗(yàn)收；②對政策、規(guī)范學(xué)習(xí)不積極、不主動(dòng)，對處理問題的程序不把握，思路混亂，處理問題的程度把握不準(zhǔn)確，其中有些問題處理不到位，有些問題處理過了頭。

2)施工單位管理模式形成住建局直接管理施工單位，造成建設(shè)單位、監(jiān)理單位閑置一旁，工作消極的被動(dòng)局面。

3)試驗(yàn)室假報(bào)告時(shí)有發(fā)生。商混站問題也很突出。住建局缺乏有效的監(jiān)督管理手段。

4)誠信體系建設(shè)、轉(zhuǎn)包掛靠清理剛剛起步，不良行為記錄在很多省、市執(zhí)行較差。對相關(guān)單位和個(gè)人質(zhì)量行為的終身責(zé)任追責(zé)力度不夠。

5)市縣(區(qū))對新規(guī)范、辦法、規(guī)程的宣貫重視度不夠，舉辦的教育培訓(xùn)較少。建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位、勘察設(shè)計(jì)單位等相關(guān)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)較少，自身技術(shù)素質(zhì)薄弱。

2.5 施工現(xiàn)場問題嚴(yán)重

1)五方責(zé)任主體到崗履職不到位。特別是建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位三方負(fù)責(zé)人實(shí)際到崗履責(zé)是保障工程質(zhì)量的重要條件，在檢查中不到崗的現(xiàn)象不在少數(shù)，有些負(fù)責(zé)人雖然檢查時(shí)在崗，但是經(jīng)質(zhì)詢查證，日常并不在崗。

2)質(zhì)量安全問題依然嚴(yán)峻。為節(jié)省成本，商品混凝土攪拌站在原材料、摻加劑方面以次充好問題較多，此問題直接威脅到結(jié)構(gòu)質(zhì)量安全。網(wǎng)曝濟(jì)南、天津、長沙等地“問題混凝土”強(qiáng)度不滿足設(shè)計(jì)要求，拆除重建的情況時(shí)有發(fā)生。

3 質(zhì)量安全監(jiān)督工作存在問題的研究對策

3.1 理順機(jī)關(guān)科室與二級單位之間關(guān)系

1)堅(jiān)定信心。任何變革都不會和風(fēng)細(xì)雨，出現(xiàn)問題是難以避免的。僅僅讓質(zhì)量安全技術(shù)服務(wù)中心的人員自覺轉(zhuǎn)變是不行的，還需要領(lǐng)導(dǎo)的引導(dǎo)和規(guī)范。既要對其鼓勵(lì)，又要對拒不肯轉(zhuǎn)變甚至對抗改革的行為堅(jiān)決批評。

2)要轉(zhuǎn)變思想，穩(wěn)步過度。機(jī)構(gòu)改革成功與否，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變思想積極主動(dòng)履行新職責(zé)，根據(jù)新職責(zé)對自己重新定位。打破固有思維不是一朝一夕能做到的，需要在工作中不斷主動(dòng)調(diào)整。

3.2 解決人員行政編制，明確執(zhí)法地位和理清法律責(zé)任

1)機(jī)構(gòu)改革后，新成立的質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)有了執(zhí)法地位，但是由于行政人員數(shù)量不足，人員混編問題急需解決。突破行政編制限制，根據(jù)實(shí)際需要把實(shí)際在行政崗位的事業(yè)編制人員轉(zhuǎn)為行政編制是當(dāng)務(wù)之急[1]。

2)明確執(zhí)法地位和理清法律責(zé)任。質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢查發(fā)現(xiàn)問題，移交綜合執(zhí)法局處罰。質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)收集齊全項(xiàng)目存在的問題，包括文字、圖片、視頻等證據(jù)，與綜合執(zhí)法局做好協(xié)調(diào)溝通，以便對違法項(xiàng)目做出準(zhǔn)確快速的處罰。處罰是手段，是指綜合執(zhí)法局替代本應(yīng)住建部門進(jìn)行的行使處罰權(quán)對違法行為進(jìn)行處罰。在實(shí)際工作中，質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)借助處罰手段，對項(xiàng)目存在的問題嚴(yán)格把關(guān)，督促相關(guān)參建方積極整改到位，形成震懾，而不是一轉(zhuǎn)了之。整改到位，形成威懾是處罰的目的。

3.3 保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、配備工作車輛、用好考核手段

1)工作經(jīng)費(fèi)是監(jiān)督工作正常開展的根本保障。質(zhì)量抽測試驗(yàn)、安全檢查、抽查、抽調(diào)專家、塔機(jī)檢測都是最基本的監(jiān)督工作。各級政府應(yīng)充分認(rèn)識到工程監(jiān)督工作的重要性，盡快落實(shí)必要的基本經(jīng)費(fèi)問題。

2)配備工作車輛。建議各級政府從工作實(shí)際出發(fā)，去掉不必要的公車申請條件限制。為正常工作開展提供必要的用車便利。或者購置必要數(shù)量的單位內(nèi)部工作車輛。

3)用好考核手段。建議省住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門用好考核手段，對市縣級住建局(監(jiān)督機(jī)構(gòu))難以解決的經(jīng)費(fèi)、人員、車輛等問題專項(xiàng)督導(dǎo)，達(dá)到基本解決的目的[2]。

3.4 監(jiān)督模式、辦法及手段對策

1)監(jiān)督機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)自身工作定位，轉(zhuǎn)變工作模式。盡早調(diào)整監(jiān)督管理模式，從幫助企業(yè)管理項(xiàng)目的質(zhì)檢員、安檢員具體事務(wù)中擺脫出來，回到裁判員的位置，切實(shí)履行“三定方案”確定的政府監(jiān)督管理職責(zé)。

2)調(diào)整質(zhì)量安全責(zé)任追究制度，保障安全管理人員合法權(quán)益。完善質(zhì)量、安全責(zé)任追究制度，準(zhǔn)確界定監(jiān)督管理責(zé)任，做到責(zé)任權(quán)力對等。一方面，保障監(jiān)督人員安心工作，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，切實(shí)保護(hù)監(jiān)督管理人員的合法權(quán)益。另一方面，嚴(yán)肅貫徹執(zhí)行《建筑工程五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法》，對五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的質(zhì)量安全行為從嚴(yán)監(jiān)督，達(dá)到各司其職、真正在崗履責(zé)的目的[3]。

3)改變有事直接找施工單位的錯(cuò)誤工作方法，轉(zhuǎn)為有事先找建設(shè)單位。充分尊重建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中負(fù)總責(zé)這一項(xiàng)目當(dāng)家人的定位，有助于充分調(diào)動(dòng)建設(shè)單位管理項(xiàng)目的工作積極性。有助于監(jiān)理單位、施工單位找準(zhǔn)自己在項(xiàng)目建設(shè)過程中的定位。有助于項(xiàng)目參建各方管理關(guān)系的理順。工作關(guān)系理順了，項(xiàng)目管理才能做好，監(jiān)督管理才會走上正軌，從而得心應(yīng)手。

4)監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員工作水平有待提高。一是依法依規(guī)行政水平，二是專業(yè)技能水平。工作要做好，首先是程序合法，其次是法律法規(guī)等依據(jù)準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)。對工作程序要熟悉，對國家層面、省、市法律、法規(guī)、規(guī)定要熟悉。

5)利用好幾個(gè)強(qiáng)有力的手段。

(1)摸清本轄區(qū)在建項(xiàng)目，形成清單臺賬。

(2)充分利用好質(zhì)量安全大檢查、標(biāo)準(zhǔn)化月查、揚(yáng)塵治理專項(xiàng)管控等各種檢查，通力合作最大限度發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。根據(jù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)格按照“定專項(xiàng)整改方案、定整改負(fù)責(zé)人、定時(shí)間限期整改”的三定原則，不折不扣地整改到位，對敷衍了事或拒不整改的一律從嚴(yán)處罰。

(3)采取“掛牌公示警示制度”。在項(xiàng)目門口附近醒目位置安裝公示牌，確保安全生產(chǎn)信息及時(shí)、準(zhǔn)確公示。公示警示清單內(nèi)容要包含檢查單位、檢查時(shí)間、隱患描述、責(zé)任人、責(zé)任單位、完成時(shí)限等信息。未及時(shí)設(shè)置信息公開牌或公開數(shù)據(jù)不真實(shí)的，將依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。項(xiàng)目質(zhì)量安全問題(隱患)排查整改落實(shí)情況，納入相關(guān)企業(yè)信用評價(jià)。并安裝專門攝像頭監(jiān)控公示牌，納入線上監(jiān)管。

(4)充分利用視頻監(jiān)控平臺，抓好線上監(jiān)管。近十年以來，全國大部分市、縣(區(qū))在建工程實(shí)現(xiàn)了視頻監(jiān)控全覆蓋。住建部門、建筑企業(yè)、工程項(xiàng)目部對視頻監(jiān)控的重要性已經(jīng)有了深刻認(rèn)識，通過視頻監(jiān)控以及遠(yuǎn)程喊話實(shí)現(xiàn)線上監(jiān)管，方便快捷，彌補(bǔ)了線下監(jiān)管任務(wù)重、人員不足、夜間檢查難度大、惡劣天氣不便出行等弊端。

(5)用好信用信息平臺。作為項(xiàng)目參建各單位，甚至具體到各參建方主要負(fù)責(zé)人，最在乎的是限制投標(biāo)，限制從業(yè)。推進(jìn)信用信息平臺建設(shè)，將工程質(zhì)量違法違規(guī)等記錄作為企業(yè)信用評價(jià)的重要內(nèi)容，對參建各方進(jìn)行誠信懲戒，并定期向媒體公布，營造健康有序的建筑市場，并與招投標(biāo)掛鉤。

(6)建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立住建局、審批局、執(zhí)法局、教體局、城投、市場監(jiān)督局、其他相關(guān)政府投資管理機(jī)構(gòu)等多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建筑市場涉及多個(gè)部門，管理必須有多部門聯(lián)合起來形成合力方可達(dá)到高效監(jiān)督的效果。

4 結(jié) 論

現(xiàn)階段，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督面臨機(jī)構(gòu)改革后工作理順、磨合的挑戰(zhàn)，面臨人員短缺、經(jīng)費(fèi)不足、缺少工作車輛的困難，面臨監(jiān)督方式的自我革新，面臨施工現(xiàn)場質(zhì)量、安全以及揚(yáng)塵治理的嚴(yán)峻形勢。監(jiān)督機(jī)構(gòu)只有主動(dòng)適應(yīng)新變化，轉(zhuǎn)變工作模式，積極利用監(jiān)控平臺、信用平臺、警示牌及多部門聯(lián)動(dòng)等手段，勇于創(chuàng)新逐漸形成適合新形勢需要的工作機(jī)制。

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