經(jīng)濟政策不確定性、演化博弈與地方政府債務(wù)增長

文/馬林 （貴州財經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院）

制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度對于經(jīng)濟增長具有決定作用，經(jīng)濟政策作為制度的一種表現(xiàn)形式對宏觀經(jīng)濟增長有直接影響，然而一國的經(jīng)濟政策經(jīng)常處于變動之中。目前國內(nèi)對于經(jīng)濟政策不確定性研究主要體現(xiàn)在其對投資、利率和匯率的波動、金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長的影響方面，而關(guān)于經(jīng)濟政策不確定性對我國地方政府債務(wù)影響的研究，無論是理論方面還是實證方面都還是空白。本文從經(jīng)濟政策不確定性這一視角探究我國地方政府債務(wù)增長的深層次原因。

136制度對于經(jīng)濟增長具有決定作用這一點早已被各經(jīng)濟學(xué)派所認(rèn)同，而經(jīng)濟政策作為制度的一種具體表現(xiàn)，其不確定性對于宏觀經(jīng)濟影響的研究卻始20世紀(jì)80年代。

所謂經(jīng)濟政策不確定性，是指政府（中央政府）在何種情況下是否改變當(dāng)前某一經(jīng)濟政策以及如何改變，其產(chǎn)生的原因在于政府的宏觀調(diào)控滯后于瞬息萬變的市場。

目前我國學(xué)者對于經(jīng)濟政策不確定性的研究主要體現(xiàn)在其對投資、利率和匯率的波動方面，并沒有關(guān)注到經(jīng)濟政策不確定性對我國地方政府債務(wù)產(chǎn)生的影響。

對于我國地方政府債務(wù)增長原因的研究，已有的文獻(xiàn)主要是從分稅制度、地方政府官員政績考核激勵、風(fēng)險傳導(dǎo)轉(zhuǎn)嫁等進(jìn)行解釋，缺少深入的、系統(tǒng)的分析研究。本文認(rèn)為，造成我國地方政府債務(wù)的增長的原因，不是單方面的，而是在不同時期受到不同經(jīng)濟政策的激勵和約束下演化博弈的結(jié)果。

經(jīng)濟政策不確定性對地方政府債務(wù)的影響機制：演化博弈

（一）1994年的分稅制改革

1994年的分稅制改革開啟了我國地方政府大規(guī)模舉債的先河。分稅制改革造成我國地方政府財權(quán)上移、事權(quán)下移，財權(quán)與事責(zé)不匹配，地方財政赤字大，因此只能依靠舉債彌補赤字，這一時期舉債最明顯的特點是地方政府被動舉債來滿足一般公共財政服務(wù)支出。以往很多研究關(guān)注到分稅制改革是造成地方政府的制度原因，但是沒有進(jìn)一步探究我國為什么要實行分稅制改革。實際上分稅制改革造成地方債務(wù)的直接表面原因，因為當(dāng)時預(yù)算法規(guī)定地方政府是不能舉債的。然而地方政府還是想法設(shè)法舉借大規(guī)模債務(wù)，這有其內(nèi)在的邏輯。

1994年我國為了進(jìn)一步深化市場經(jīng)濟改革，加強宏觀調(diào)控的有效性，進(jìn)行了分稅制改革，同時在財政預(yù)算上以制度限制地方政府舉債。盡管如此，地方政府還是依賴舉債發(fā)展經(jīng)濟，因為債務(wù)對其形不成硬預(yù)算約束，主要原因是官員任期制，由于任期往往較短，地方政府官員在任期內(nèi)期望做出更多的政績，因而需要舉債來發(fā)展經(jīng)濟，而同時債務(wù)償還期限較官員任期長，使得現(xiàn)任地方政府官員有激勵將債務(wù)償還責(zé)任延期到下任政府。

（二）政府治理多目標(biāo)下地方政府的最優(yōu)選擇

從治理角度看，政府治理與企業(yè)治理相比有其特殊性，表現(xiàn)在以下兩個方面：首先是政府治理目標(biāo)的多樣化，如經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、環(huán)境治理等，而企業(yè)治理都是單一目標(biāo)如企業(yè)價值最大化或利潤最大化。其次是政府治理業(yè)績考核客觀上存在困難，尤其是不同省份在社會公平、環(huán)境治理等方面。對于各級地方政府來說，在任期內(nèi)要想取得較好的業(yè)績，經(jīng)濟增長就成為其任期內(nèi)努力方向的最優(yōu)選擇，中國西部省份在這一點上有更多的認(rèn)同，這也就是為什么近年來我國GDP增速排名在前的都是西部省份。而要想取得GDP的較快增長，其最優(yōu)選擇就是通過舉債不斷增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）2009年經(jīng)濟刺激計劃

2008年美國出現(xiàn)了次貸危機，其負(fù)面影響很快傳導(dǎo)至我國。此時經(jīng)濟政策又出現(xiàn)大的變化，我國政府在2008年底宣布，從2009年1月實施4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，而該計劃中央政府出資1.18萬億元，地方政府配套資金2.82萬億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨后地方政府又積極制定了未來幾年投資總額超出30萬億元的多項投資計劃。在此時期，地方政府債務(wù)在這一時期又出現(xiàn)高速增長。

（四）地方融資平臺的出現(xiàn)

原《預(yù)算法》禁止地方政府舉債，而舉債來發(fā)展經(jīng)濟已經(jīng)成為各地的共識，因此地方政府和金融機構(gòu)為了規(guī)避原《預(yù)算法》的禁令，紛紛成立融資平臺，專門用于政府的投融資。對于這種做法起初中央政府并無明確反對而是持默認(rèn)態(tài)度，因此各地融資平臺如雨后春筍般出現(xiàn)，據(jù)審計署的審計結(jié)果，截止到2009年6月我國各?。òㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、區(qū)（縣）的各類平臺公司就有8221家，其中縣級平臺公司4907家。此后融資平臺又出現(xiàn)迅猛增加。

（五）金融機構(gòu)規(guī)避風(fēng)險的最優(yōu)選擇

2013年審計署對全國地方政府債務(wù)進(jìn)行了一次全面的審計，審計結(jié)果顯示，地方政府通過平臺公司的舉借的債務(wù)中，絕大部分為銀行貸款。實際上，銀行向地方政府提供資金，也是出于自身利益最大化選擇博弈的結(jié)果。其現(xiàn)實的機制是：一方面地方政府與其轄區(qū)內(nèi)的銀行機構(gòu)有諸多經(jīng)濟往來，政府往往是其收益的主要來源；另一方面是出于風(fēng)險控制原因，雖然人民銀行多次出臺政策，限制商業(yè)銀行向地方政府融資規(guī)模，但金融機構(gòu)出于風(fēng)險考慮，仍然會將資金借給地方政府。對于銀行來說，地方政府的信用等級高于中小企業(yè)，尤其是民營企業(yè)。因為中小企業(yè)破產(chǎn)的可能性大，而政府是不會破產(chǎn)的。在貸款責(zé)任終身制這一背景下，銀行信貸人員于是將更多的資金貸給有政府擔(dān)保的平臺公司。

本文總結(jié)

本文通過對我國不同時期地方政府債務(wù)增長的實際情況進(jìn)行梳理分析，得出結(jié)論：地方政府債務(wù)的增長是在不同時期經(jīng)濟政策不確定性情況下為實現(xiàn)自身利益最大化演化博弈的最優(yōu)選擇。同時地方銀行出于風(fēng)險和收益的考慮借款給地方政府，也是基于經(jīng)濟政策不確定情況下演化博弈的最優(yōu)選擇。