我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中購(gòu)買公共服務(wù)的問(wèn)題與對(duì)策研究
——基于蚌埠市文明城市創(chuàng)建為例

文/雷曉花 （安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）

國(guó)家向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，由于減輕自身財(cái)政壓力，優(yōu)化機(jī)關(guān)服務(wù)職能的制度優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為許多國(guó)家廣泛采用的制度安排。運(yùn)用國(guó)家向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，能滿足大眾對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施多樣化要求，有助于城市基礎(chǔ)建設(shè)完善體系構(gòu)建，向文明城市邁進(jìn)。本文以購(gòu)買公共服務(wù)為核心，探究我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)存在問(wèn)題。針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行對(duì)策分析，從而對(duì)蚌埠市文明城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)建議。

基本概念

(一)國(guó)家向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)

關(guān)于購(gòu)買公共服務(wù)的概念，歷來(lái)說(shuō)法不一，在美國(guó)，購(gòu)買公共服務(wù)更傾向于“外包服務(wù)”，在我國(guó)，普遍的說(shuō)法為：國(guó)家機(jī)關(guān)將本應(yīng)由自己提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、簽訂合同的方式承包給企業(yè)、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其提供的公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，以達(dá)到降低財(cái)政支出和優(yōu)化自身公共服務(wù)職能的目的。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施

城市基礎(chǔ)設(shè)施指的是由公共提供，為方便城市居民生活，滿足大眾需要的物質(zhì)設(shè)施的總稱。其中包括城市排水系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)、環(huán)境綠化系統(tǒng)、郵電通訊系統(tǒng)等。

研究宗述與問(wèn)題

（一）國(guó)內(nèi)外研究狀況

購(gòu)買公共服務(wù)作為新興的行政概念，最早起源于歐洲和美國(guó)。

受自由主義思潮的影響，早期西方以市場(chǎng)化供給模式為核心。學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為，公共服務(wù)逐步民營(yíng)化也是國(guó)家提供公共服務(wù)的一種方法。學(xué)者安瓦.沙認(rèn)為，公共服務(wù)的供給可通過(guò)機(jī)關(guān)與企業(yè)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。學(xué)者文森特.奧斯特羅姆認(rèn)為，公共服務(wù)可以通過(guò)國(guó)家自主提供、承包給社會(huì)機(jī)構(gòu)、或者自己提供部分，剩余部分承包授權(quán)給不同的生產(chǎn)者等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性探討，有學(xué)者認(rèn)為長(zhǎng)期的公共合同的有效性存在風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)關(guān)必須選擇切實(shí)可靠的賣家，確保他們履行承諾。但是，在三種外包方式----競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)、談判和合作模式中，投機(jī)取巧和非法行為即使在風(fēng)險(xiǎn)最低的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)模式也容易出現(xiàn)，生產(chǎn)所需材料的購(gòu)買成本高于機(jī)關(guān)自行購(gòu)買生產(chǎn)的情況也時(shí)有發(fā)生。

隨著近年來(lái)我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)模式的快速成長(zhǎng)，部分學(xué)者對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了詳細(xì)的分析。學(xué)者郭強(qiáng)華、俞雅乖表示，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和形式性購(gòu)買才是我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的模式。而學(xué)者樂(lè)園、王名則認(rèn)為我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的模式更傾向于獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。學(xué)者王赫奕、王義保則結(jié)合我國(guó)當(dāng)前供給側(cè)改革的時(shí)代背景，構(gòu)造出多元社會(huì)主體共同供給公共服務(wù)的模式，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)民眾與市場(chǎng)的參與，弱化機(jī)關(guān)的作用，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，從而激發(fā)公共服務(wù)的供給活力。

關(guān)于購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性探討，學(xué)者李秀文提出逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者周俊提出政策的經(jīng)濟(jì)效率風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者謝標(biāo)則提出要從購(gòu)買行為的約束機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、合同管理機(jī)制、社會(huì)組織發(fā)展促進(jìn)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制這幾個(gè)方面建立購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

（二）我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題

1.我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)施程序缺乏法律保障

西方國(guó)家關(guān)于購(gòu)買公共服務(wù)制度設(shè)定了完善的法律法規(guī)，如美國(guó)法律規(guī)定，社會(huì)組織不得強(qiáng)制性購(gòu)買公共服務(wù)。而我國(guó)缺乏對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的法律法規(guī)保障，一旦城市居民享受公共服務(wù)的權(quán)利被侵犯，無(wú)可申訴途徑。在國(guó)家機(jī)構(gòu)方面，專責(zé)機(jī)關(guān)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，由于多方融資，無(wú)明確的資金來(lái)源，可能會(huì)出現(xiàn)挪用資金、謊報(bào)預(yù)算等違規(guī)現(xiàn)象。此外，相關(guān)部門往往自己組織公共服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)估、決策工作，自己包辦，無(wú)人監(jiān)督，可能會(huì)發(fā)生向承包公共項(xiàng)目的社會(huì)機(jī)構(gòu)收受賄賂，故意抬高價(jià)格的問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)為了維持公司盈利而粗制濫造，公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量低下。

2.部門城市基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買規(guī)模較小，項(xiàng)目有限，傾向事業(yè)性

首先，部分地方專責(zé)機(jī)關(guān)可能采取形式主義，或者為了績(jī)效無(wú)視城市居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，承包有名無(wú)實(shí)的項(xiàng)目，大搞“面子工程”。這是怠于履行公共職能的表現(xiàn)，將會(huì)導(dǎo)致公信力降低。第二，在實(shí)踐中，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施存在特殊性，市場(chǎng)規(guī)模較小，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較低，因此相關(guān)部門和這些企業(yè)簽訂契約的同時(shí)，將會(huì)產(chǎn)生很大的交易成本，且產(chǎn)品質(zhì)量并不能得到保證，公共項(xiàng)目成本加劇，我國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)依然巨大，購(gòu)買公共服務(wù)的作用并不能體現(xiàn)出來(lái)。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買程序不規(guī)范，監(jiān)督不到位

雖然我國(guó)在提供城市基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)后，承包項(xiàng)目的主體成為了企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)，但相關(guān)機(jī)關(guān)依然有責(zé)任監(jiān)管企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的完成情況，進(jìn)行事后評(píng)估。我國(guó)目前并沒(méi)有在專責(zé)機(jī)關(guān)中設(shè)立部門對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的承包者進(jìn)行監(jiān)督，而是暫時(shí)由民政部門代為監(jiān)管。但民政部門畢竟不是專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，職權(quán)范圍和專業(yè)能力有限，管理監(jiān)督也不能做到對(duì)癥下藥，難以真正約束社會(huì)組織機(jī)構(gòu)承包者的行為。即使設(shè)立了專業(yè)部門進(jìn)行管理，但因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目涉及的內(nèi)容較多，僅僅設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管所有的項(xiàng)目也難以實(shí)現(xiàn)，而設(shè)立多個(gè)部門則會(huì)造成監(jiān)管結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)，行政效率低下的問(wèn)題。由于我國(guó)購(gòu)買城市基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目并不能統(tǒng)計(jì)出具體的數(shù)據(jù)，對(duì)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)承包者的質(zhì)量評(píng)估也要等到服務(wù)期限滿后才能進(jìn)行，因此，盡管購(gòu)買服務(wù)合同中已經(jīng)規(guī)定了承包項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容和基本質(zhì)量要求，但對(duì)該公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的衡量標(biāo)準(zhǔn)仍然難以定性。

解決對(duì)策

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系

國(guó)家應(yīng)當(dāng)確立一套較為完備的購(gòu)買公共服務(wù)制度體系，對(duì)我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模、方式、時(shí)長(zhǎng)、資金供給、評(píng)估、監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)定和劃分，地方機(jī)關(guān)則可以因地制宜，根據(jù)自身的財(cái)政狀況、基礎(chǔ)設(shè)施新舊程度、城市土地資源規(guī)劃等，適當(dāng)規(guī)定細(xì)節(jié)，保證我國(guó)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的針對(duì)性和靈活性。蚌埠市相關(guān)部門可根據(jù)城市如今存在問(wèn)題，完善城市排水系統(tǒng)和公共交通體系，為居民提供更便捷的交通服務(wù)。同時(shí)放寬對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的人力管制，以“法治”替代“人治”，提高公信力。

(二)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織的作用，使公共服務(wù)供給多元化

相關(guān)機(jī)關(guān)要重視市場(chǎng)主體，重點(diǎn)支持民間組織的發(fā)展，根據(jù)民間組織在公共購(gòu)買服務(wù)和技術(shù)水平的特點(diǎn)，降低民間組織注冊(cè)門檻。蚌埠市相關(guān)部門可深入調(diào)查市場(chǎng)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或稅收減免等優(yōu)惠政策的方式鼓勵(lì)民間組織的發(fā)展，從而彌補(bǔ)購(gòu)買公共服務(wù)供給方面的缺陷，滿足城市居民的多樣化需求。同時(shí)，可以適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的靈活性，通過(guò)消費(fèi)者對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品的導(dǎo)向作用，形成良性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，在眾多富有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)中選擇優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量。在民間組織人才培訓(xùn)方面，要大力開(kāi)展對(duì)社會(huì)組織專職工作人員的知識(shí)技能和綜合能力的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)，從根本上提高公共服務(wù)水平。

（三）發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用

在規(guī)定相關(guān)法規(guī)的同時(shí)，也要發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，中央監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)該放寬地方監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)力，地方監(jiān)管機(jī)關(guān)則要認(rèn)真分析購(gòu)買公共服務(wù)中存在的漏洞和問(wèn)題，對(duì)其中重要的影響因素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和制約，以此節(jié)約監(jiān)管成本和提高執(zhí)行效率。蚌埠市相關(guān)部門在監(jiān)督承包項(xiàng)目的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的監(jiān)管和制約，由上級(jí)部門或民間專家組織進(jìn)行監(jiān)督，減少尋租行為和腐敗滋生。另外，蚌埠市還可以成立意見(jiàn)信箱，發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用，了解城市居民對(duì)公共服務(wù)真正的需求，真正做到為人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。及時(shí)向社會(huì)公告公共產(chǎn)品信息和對(duì)承包企業(yè)的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，確保購(gòu)買行為能夠按照公開(kāi)、公平、公正的原則向多元化的購(gòu)買服務(wù)方式發(fā)展改進(jìn)，真正提高公共服務(wù)供給水平。