碳匯與碳稅

摘要：指出了森林吸收大氣中的二氧化碳等溫室氣體，在氣候變化應(yīng)對(duì)中具有特殊地位。國(guó)際氣候立法中專門設(shè)計(jì)的碳匯制度也可運(yùn)用于林業(yè)，以實(shí)現(xiàn)森林保護(hù)。隨著國(guó)內(nèi)綠水青山保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，碳匯制度也在國(guó)內(nèi)適用，但是林業(yè)碳匯交易并不活躍。我國(guó)應(yīng)在完善林業(yè)碳匯交易體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)林業(yè)碳稅制度，并研究綜合運(yùn)用這兩種政策工具的方法和路徑。通過(guò)兩種機(jī)制的融合與互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)減少森林濫砍濫伐、防止森林退化的目的，從而充分發(fā)揮林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的作用，讓綠水青山常在。

關(guān)鍵詞：森林保護(hù);碳匯;碳稅

中圖分類號(hào)：S76 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2019）22-0230-02

1 引言

碳匯和碳稅是為應(yīng)對(duì)氣候變化，降低二氧化碳等溫室氣體的排放而設(shè)計(jì)的政策工具。目前我國(guó)在自愿減排市場(chǎng)適用碳匯政策，但還沒(méi)有開證碳稅。氣候變化問(wèn)題導(dǎo)致極端性氣候，破壞人類的基本生存條件，影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，備受世界各國(guó)關(guān)注[1]。利用林業(yè)碳匯制度為森林保護(hù)進(jìn)行融資，增加林業(yè)碳匯，是國(guó)際社會(huì)氣候變化立法的重要內(nèi)容，隨著國(guó)內(nèi)對(duì)保護(hù)綠水青山的日益重視，也逐漸在國(guó)內(nèi)適用。但是林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)較少，難以有效實(shí)現(xiàn)政策目的，因此有必要在林業(yè)領(lǐng)域增加碳稅這一政策工具作為補(bǔ)充，以充分發(fā)揮碳稅與碳匯兩種政策工具的綜合效果。

2 林業(yè)碳匯制度的背景

林業(yè)碳匯是根據(jù)森林的儲(chǔ)碳作用，將其吸收二氧化碳的能力轉(zhuǎn)化成為匯，進(jìn)入碳市場(chǎng)交易，從而獲得融資的金融手段。由于森林資源與氣候變化有著密不可分的關(guān)系，越來(lái)越多國(guó)家和地區(qū)積極通過(guò)發(fā)展林業(yè)來(lái)不斷增加森林碳匯，以吸收二氧化碳等排放，應(yīng)對(duì)氣候變化。

然而，我國(guó)的森林資源破壞嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在天然林大量減少、物種滅絕速度加快、水土流失嚴(yán)重、沙漠化土地面積擴(kuò)大、森林資源對(duì)氣候的調(diào)節(jié)功能減弱。但是每年全球森林砍伐，森林退化和其他土地利用變化導(dǎo)致的森林儲(chǔ)碳功能降低，由此引起的溫室氣體排放據(jù)估計(jì)至少占全球年排放量的18%左右。因此，需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，籌集森林保護(hù)所需要的資金，以減少森林濫砍濫伐和森林退化問(wèn)題，因此在國(guó)際氣候變化談判議題中多次討論如何給予森林經(jīng)營(yíng)與發(fā)展以金融支持，林業(yè)碳匯機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

3 林業(yè)碳匯制度的適用

3.1 林業(yè)碳匯制度的建立

應(yīng)對(duì)氣候變化主要是為了減少二氧化碳的排放，方法包括直接減排和生物固碳。1992年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》將緩解氣候變化的方法分為兩類，即減少排放和增加吸收[2]，其中，增加吸收是指增加對(duì)碳等溫室氣體的吸收，即利用森林，海洋等吸收溫室氣體?！肮s”明確將森林納入溫室氣體“吸收匯”[3]。但是只原則上涉及了森林碳匯的界定，對(duì)于通過(guò)何種制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)森林碳匯以及相關(guān)的制度規(guī)則，則并沒(méi)有論及，對(duì)于各締約方能否通過(guò)森林碳匯履約也沒(méi)有規(guī)定。

2005年《京都議定書》設(shè)計(jì)了包括聯(lián)合實(shí)施，排放交易和清潔發(fā)展機(jī)制在內(nèi)的“京都三機(jī)制”。它規(guī)定，附件1中的國(guó)家，主要是發(fā)達(dá)國(guó)家，可根據(jù)相關(guān)方法，適用相關(guān)規(guī)則和準(zhǔn)則，以1990年以來(lái)因?yàn)橥恋乩?，土地利用變化和林業(yè)（LULUCF）所吸收的碳匯，包括直接造林，重新造林和減少毀林所帶來(lái)的吸收匯的凈變化抵消附件1國(guó)家在“京都議定書”中承諾的溫室氣體減排目標(biāo)?！蹲h定書》為實(shí)現(xiàn)森林碳抵消機(jī)制設(shè)立了制度框架，為森林碳匯的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。在此之后，全球性、區(qū)域性的碳交易市場(chǎng)紛紛興起，帶動(dòng)了林業(yè)碳匯市場(chǎng)的發(fā)展。

中國(guó)積極開展碳交易市場(chǎng)建設(shè)，并在強(qiáng)制性減排市場(chǎng)之外建設(shè)了自愿減排市場(chǎng)。2009年國(guó)家發(fā)改委通過(guò)并頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。根據(jù)該辦法，參與自愿減排的減排量需經(jīng)國(guó)家主管部門在國(guó)家自愿減排交易登記簿進(jìn)行登記備案，經(jīng)備案的減排量稱為“核證自愿減排量（CCER）”。國(guó)家發(fā)改委對(duì)包括林業(yè)碳匯在內(nèi)的自愿減排項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目審定與核證指南、對(duì)審定與核證機(jī)構(gòu)以及交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案，并對(duì)適用于國(guó)內(nèi)自愿減排項(xiàng)目的方法學(xué)進(jìn)行評(píng)估備案，并對(duì)自愿減排項(xiàng)目程序進(jìn)行規(guī)范和備案。2014年11月份首批項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)核證的溫室氣體自愿減排量（以下簡(jiǎn)稱"CCER"）獲得國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)備案。2015年1月份國(guó)家自愿減排交易注冊(cè)登記系統(tǒng)正式上線運(yùn)行，林業(yè)碳匯項(xiàng)目開始在國(guó)內(nèi)自愿減排交易市場(chǎng)體系中進(jìn)行交易。

林業(yè)碳稅制度將森林的固碳功能商品化，能成為可以交易的對(duì)象，從而使森林固碳功能獲得更多的資金和投資者的支持。

3.2 林業(yè)碳匯項(xiàng)目的使用現(xiàn)狀

實(shí)踐中林業(yè)碳匯項(xiàng)目并不活躍。根據(jù)日本研究機(jī)構(gòu)IGES研究報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截止到2017年12月31日，全球已發(fā)行的CER項(xiàng)目總數(shù)為9519項(xiàng)，其中拒絕20項(xiàng)，召回27項(xiàng)，待定項(xiàng)目920項(xiàng)，總計(jì)為10486項(xiàng)，其中造林和再造林項(xiàng)目?jī)H為25項(xiàng)。而沼氣項(xiàng)目達(dá)到751項(xiàng)，生物質(zhì)能源項(xiàng)目高達(dá)798項(xiàng)，廢氣廢熱利用項(xiàng)目553項(xiàng)，風(fēng)能項(xiàng)目2326項(xiàng)，遠(yuǎn)高于林業(yè)碳匯項(xiàng)目。

從國(guó)內(nèi)的情況來(lái)看，根據(jù)中國(guó)碳論壇U018年中國(guó)碳價(jià)調(diào)查》統(tǒng)計(jì)，截至2018年4月30日，國(guó)家發(fā)改委公示CCER審定項(xiàng)目累計(jì)達(dá)到2871個(gè)，備案項(xiàng)目1047個(gè)，項(xiàng)目類型主要是風(fēng)電、水電、光伏、農(nóng)村戶用沼氣，林業(yè)碳匯也僅占較小的部分。

2010年，為加快推進(jìn)碳匯造林，廣東省林業(yè)廳嘗試開展了林業(yè)碳匯項(xiàng)目。經(jīng)多方研究，最終確定開發(fā)廣東長(zhǎng)隆碳匯項(xiàng)目，這是我國(guó)第一個(gè)且是目前唯一進(jìn)入碳市場(chǎng)交易的中國(guó)林業(yè)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目。碳匯造林協(xié)議主體包括廣東翠峰園林綠化有限公司（甲方）、廣東省梅州興寧市林業(yè)局（乙方）、葉塘鎮(zhèn)上徑村委會(huì)（丙方）。甲方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金投入和建設(shè)，并享有碳匯處置權(quán)力;乙方負(fù)責(zé)碳匯造林的組織工作，保證項(xiàng)目期（20年內(nèi)）不得辦理采伐審批手續(xù)，確保林木和碳匯資源安全;丙方負(fù)責(zé)提供符合碳匯造林的林地（原為無(wú)林地）1.3萬(wàn)畝，并做好林木管護(hù)工作，享有林木所有權(quán)。經(jīng)過(guò)近五年的開發(fā)養(yǎng)護(hù)，2014年4月廣東長(zhǎng)隆碳匯造林項(xiàng)目向國(guó)家發(fā)改委遞交了備案申請(qǐng)，并于2015年5月正式獲得審核成功備案，當(dāng)年完成首次碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)，共減排二氧化碳5200t，并以20元八的價(jià)格協(xié)議轉(zhuǎn)讓給廣東粵電集團(tuán)有限公司[4，5]。

林業(yè)碳匯項(xiàng)目的實(shí)施，增加了碳排放權(quán)交易項(xiàng)目多樣性，又落實(shí)了“十三五”綠色發(fā)展理念。項(xiàng)目的開發(fā)，不僅維護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)安全，加快森林恢復(fù)進(jìn)程，而且涵養(yǎng)水源，減少水土流失，改善當(dāng)?shù)鼐坝^，保護(hù)生物多樣性，美化當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，提高當(dāng)?shù)厝罕娺m應(yīng)氣候變暖的能力。實(shí)際上，林業(yè)碳抵消項(xiàng)目有諸多優(yōu)勢(shì)。相比水電、風(fēng)電對(duì)生態(tài)的影響、太陽(yáng)能發(fā)電的上游污染問(wèn)題，林業(yè)碳匯項(xiàng)目在生態(tài)環(huán)保方面擁有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。但現(xiàn)實(shí)是在碳匯交易市場(chǎng)中林業(yè)項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)于工業(yè)類項(xiàng)目，仍然占比極少。碳匯項(xiàng)目不活躍，意味著無(wú)法從碳市場(chǎng)上籌集足夠的資金去發(fā)展和保護(hù)森林。

4 林業(yè)碳稅的補(bǔ)充功能

在這種情況下，有必要考慮在碳匯機(jī)制的基礎(chǔ)上，配套碳稅制度，來(lái)獲取足夠的保護(hù)和經(jīng)營(yíng)森林的資金。碳稅適用在林業(yè)領(lǐng)域，首先應(yīng)該確定碳匯林的法律地位，對(duì)于碳匯林建設(shè)給予政策支持，同時(shí)對(duì)于砍伐碳匯林的行為根據(jù)方法學(xué)計(jì)算將導(dǎo)致多少碳排放后進(jìn)行征稅。

碳稅和碳匯機(jī)制，均通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制發(fā)生作用，但作用方式和產(chǎn)生效果卻各有不同，碳匯是金融手段，碳稅是財(cái)政手段，相比較而言，通過(guò)碳稅方式確定的碳排放價(jià)格更加確定和可預(yù)見，為市場(chǎng)主體進(jìn)行投資，提供了比較直接和明確的信息，但以碳稅方式形成的價(jià)格缺乏靈活性，且一經(jīng)確定無(wú)法隨時(shí)調(diào)節(jié)，不能快速反映瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)變化;而通過(guò)碳匯交易形成的價(jià)格，會(huì)由于各種因素影響而出現(xiàn)較大波動(dòng)，市場(chǎng)信號(hào)不如碳稅政策明確，但這種波動(dòng)，能反映市場(chǎng)行情，及時(shí)提供價(jià)格信號(hào);另外，碳匯運(yùn)行方式較碳稅方式難度大，要建立碳市場(chǎng)，操作成本的高，但碳匯政策在減排效果以及運(yùn)行成本方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，而且在國(guó)際減排治理上也具有較大的作用因此二者進(jìn)行聯(lián)合運(yùn)用，能產(chǎn)生較強(qiáng)的政策效果。

總體而言，碳稅有三大明顯優(yōu)勢(shì)：首先成本較低同時(shí)能很好地掌控風(fēng)險(xiǎn)，其次稅率透明性更高，成本預(yù)算更精確，另外碳稅政策無(wú)須建立交易體系[6]，減少尋租機(jī)會(huì)。相對(duì)而言，我國(guó)在碳匯政策領(lǐng)域積累的經(jīng)驗(yàn)較為豐富，建設(shè)了以北京、上海、天津、廣州、深圳等碳交易所，形成了一定的碳市場(chǎng)和市場(chǎng)規(guī)則。而對(duì)碳稅手段的運(yùn)用尚處于熱議探討中，雖然各方對(duì)此都持積極態(tài)度，目前尚未付諸實(shí)施。由于在未來(lái)的20年內(nèi)“發(fā)展”仍然是中國(guó)第一要?jiǎng)?wù)，能源需求和二氧化碳排放仍會(huì)處于“雙高“增長(zhǎng)時(shí)期。因此，無(wú)論從應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，還是從增加林業(yè)碳匯、保護(hù)綠水青山等角度出發(fā)，都有必要為森林保護(hù)實(shí)施更多政策設(shè)計(jì)。

5 結(jié)語(yǔ)

碳匯政策在林業(yè)領(lǐng)域的適用尚需要進(jìn)一步激勵(lì)，配套進(jìn)行碳稅的設(shè)計(jì)和運(yùn)用有著較大的政策空間和調(diào)控余地，因此，有必要從各自角度形成總體構(gòu)想，并重視做好相關(guān)基礎(chǔ)工作，加快完善市場(chǎng)要素條件，同時(shí)應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)探索聯(lián)合運(yùn)用兩種手段的方法和途徑，國(guó)際氣候立法確認(rèn)了森林在氣候變化應(yīng)對(duì)中的重要作用，肯定了林業(yè)碳匯制度設(shè)計(jì)，并通過(guò)金融機(jī)制的設(shè)計(jì)，使資金可以順利進(jìn)入到林業(yè)領(lǐng)域，充分肯定了林業(yè)在氣候變化應(yīng)對(duì)中的重要地位，目前森林碳匯項(xiàng)目正在得到國(guó)際社會(huì)越來(lái)越多的資金承諾。但是，相關(guān)項(xiàng)目仍不夠活躍。因此，在國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好的情況下，配套碳稅政策，確定適度的稅負(fù)水平，對(duì)砍伐碳匯林的行為根據(jù)其導(dǎo)致碳排放增加量的多少來(lái)進(jìn)行征稅，將有利于對(duì)森林的保護(hù)。

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收稿日期：2019-09-29

基金項(xiàng)目：湖南省社科西部項(xiàng)目（編號(hào)：14YBX067）

作者簡(jiǎn)介：陳熹（1975-），女，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士后，研究方向?yàn)槟茉喘h(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。