解析新版《上合組織成員國多邊經(jīng)貿合作綱要》

肖斌

上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會第十八次會議于11月1～2日在烏茲別克斯坦塔什干舉行。本次會議批準了新版《上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿合作綱要》（以下簡稱新版《綱要》），成為上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作的新綱領性文件，這對于新時代上合組織的發(fā)展意義重大。

首部《綱要》落實緩慢

《上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿合作綱要》是上合組織發(fā)展的支柱之一，目的是促進成員國在平等互利基礎上加強經(jīng)濟關系，從而增進成員國之間的互信，保持組織的平穩(wěn)發(fā)展。在上合組織成立之初，創(chuàng)始成員國就啟動了區(qū)域經(jīng)濟合作進程。2003年9月，首部《上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿合作綱要》（以下簡稱：首部《綱要》）在第二次上合組織成員國政府首腦（總理）理事會會議上被批準，主要包括基本目標和任務、合作的優(yōu)先方向、實施機制三大部分，有效期為2003年至2020年。首部《綱要》旨在支持和鼓勵上合組織成員國間的經(jīng)貿合作，發(fā)展互利經(jīng)濟聯(lián)系，使各國經(jīng)濟重點領域生產和投資合作取得進展，并在此基礎上提高彼此之間貿易額，提高區(qū)域居民生活水平。

在過去的16年里，首部《綱要》推動了上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟合作，至2018年底上合組織成員國間累計貿易額已達到6.3萬億美元。中國在首部《綱要》的落實中發(fā)揮了十分突出的作用。在貿易方面，2018年中國與上合組織成員國間的貿易總額達到了2550億美元，其增速高于中國整體外貿增速。同期，在投資方面，截至2019年4月底，中國對上合組織成員國各類投資總額超過870億美元。在互聯(lián)互通建設方面，中吉烏公路為上合組織成員國注入了新的發(fā)展動力，中國—中亞天然氣管道、中哈原油管道、中俄原油管道、中俄“西伯利亞力量”天然氣管道等能源合作項目提升了區(qū)域內經(jīng)貿合作水平。在地方合作方面，上合組織農業(yè)技術交流培訓示范基地、中國—上合組織地方經(jīng)貿合作示范區(qū)等推動了多邊地方合作。跨境人民幣業(yè)務促進了中哈兩國金融合作。中國新疆與周邊上合組織成員國新開通了17條跨境光纜，加強了中國與鄰國的數(shù)字互聯(lián)互通。

在肯定成績的同時，也要看到首部《綱要》的不足之處。根據(jù)11月2日發(fā)布的《上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會第十八次會議聯(lián)合公報》，上合組織還在逐步落實首部《綱要》中設定的任務。造成上述問題的原因可以分為兩個方面。一是上海合作組織擴員后，受新老成員國融合進程影響，落實各項經(jīng)濟合作的措施被延緩;作為政府間國際組織，上合組織秉承“上海精神”，要求所有多邊合作行動保持高度的一致性，而且要求每一個成員國都認同規(guī)則、接受規(guī)范和共同決策。二是隨著上合組織成員國自身的發(fā)展，相關成員國對區(qū)域經(jīng)濟合作的期望值也發(fā)生了變化。例如，《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協(xié)定》簽署生效已經(jīng)過了五年時間，但上合組織成員國在簽證、邊防、海關、交通、動植物檢驗檢疫等領域便利化方面還沒有取得共識。

新時代上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作優(yōu)先發(fā)展的領域

盡管首部《綱要》存在落實緩慢的問題，但是也正是通過首部《綱要》積累了大量的合作經(jīng)驗，新版《綱要》很快就在上合組織成員國經(jīng)貿部長會議上通過，并在上合組織政府首腦（總理）會議上順利獲得批準。新版《綱要》有效期15年，確定以每五年為一個階段，分近期、中期和遠期實施“三步走”策略。根據(jù)新版《綱要》的內容，未來15年上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作將優(yōu)先發(fā)展以下幾個方面：

第一，加強成員國間互聯(lián)互通。自首部《綱要》通過以來，互聯(lián)互通合作始終是上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作的重點。隨著上合組織成員國經(jīng)濟合作規(guī)模的不斷擴大和“一帶一路”互利合作早期收獲溢出效應的影響，區(qū)域內互聯(lián)互通的發(fā)展速度已不能適應新時代上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作的需要。在充分意識到提高互聯(lián)互通水平重要性的前提下，上合組織成員國互聯(lián)互通建設將聚焦于政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通。可以預見的是，在新版《綱要》落實過程中，上海合作組織成員國將更加關注在國家發(fā)展戰(zhàn)略上的相互協(xié)調和對接;積極促進形成“陸?？諗?shù)”四位一體的設施聯(lián)通格局;推動貿易便利化水平大幅提高;搭建高效務實的融資機制;提升民心相通收獲友好合作交流的“紅利”。

2019年5月24日，上海合作組織秘書長諾羅夫出席上合組織地方經(jīng)貿合作青島論壇并發(fā)表演講。

第二，大力構建互利共贏的歐亞地區(qū)合作空間。在上合組織區(qū)域內，促進經(jīng)濟增長，需要生成空間聚集效應。只有形成空間聚集，才能產生市場向心力，吸引更多的生產要素集聚歐亞大市場，形成上合組織成員國間互利合作的良性循環(huán)。在獲得發(fā)展動力的同時，構建互利共贏的歐亞地區(qū)合作空間還有助于提高上合組織抵御各種不確定性風險的能力，特別是對沖全球政治經(jīng)濟秩序失衡所產生的負面影響。除保障地區(qū)安全和可持續(xù)發(fā)展外，新版《綱要》還著眼于改善民生、提高區(qū)域民眾生活水平，力圖在地區(qū)和國家兩個層次同時發(fā)力，使上海合作組織能夠從容不迫地應對百年未有之大變局，成為維護歐亞地區(qū)穩(wěn)定與繁榮的中堅力量和維護全球政治經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定錨。

第三，創(chuàng)新合作是新動力。面對第四次工業(yè)革命浪潮，上海合作組織謀求高質量的發(fā)展，而高質量的發(fā)展離不開創(chuàng)新合作。在今年6月14日發(fā)表的上合組織成員國元首理事會《比什凱克宣言》中就指出，創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟是實現(xiàn)中長期經(jīng)濟增長和全球可持續(xù)發(fā)展的重要因素，愿協(xié)商成員國創(chuàng)新政策，促進創(chuàng)新系統(tǒng)元素形成合力。在新版《綱要》中，上合組織創(chuàng)新合作涵蓋了交通基礎設施、物流、能源、農業(yè)、科技、教育、數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、金融等領域。李克強總理在上合組織第十八次政府首腦（總理）會議就指出，要培育創(chuàng)新亮點，增強發(fā)展新動能。此外，在新版《綱要》的指導下，上合組織還將對現(xiàn)有組織制度和合作形式進行改革創(chuàng)新，謀求打造創(chuàng)新合作的制度動力。

新時代背景下上合組織需聚焦高效發(fā)展

新版《綱要》是新時代背景下上合組織各成員國集體努力的成果，各成員國主管部門很快將規(guī)劃并出臺在交通基礎設施、貿易、金融、人文、數(shù)字、能源、旅游等13個領域的合作清單。當前，全球和地區(qū)層面的變化都要求上合組織釋放出更多具體的合作成果，如此才能不斷提高組織的凝聚力，助力構建上合組織命運共同體，這就要求上合組織實現(xiàn)高效的發(fā)展。具體到落實新版《綱要》時，需優(yōu)先做好以下工作。

一是在規(guī)劃上既要超前，更要務實。新版《綱要》的合作內容非常豐富，并設定了較高的預期目標，這對規(guī)劃具體合作清單而言是較大的挑戰(zhàn)。因為區(qū)域經(jīng)濟合作是集體行動，需要各個成員國的共同參與，而上合組織各成員國間綜合國力差距巨大。所以在規(guī)劃上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作清單時，實力強的成員國需要考慮到實力弱成員國的利益，發(fā)展快的成員國需要考慮到發(fā)展慢成員國的利益。在規(guī)劃合作清單時既要超前，更要務實。因為只有規(guī)劃務實，才能實現(xiàn)務實合作。反之，上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作則可能無法落實，以致停滯不前。

二是在行動上要注重靈活性，更要注重落實。推動上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作是系統(tǒng)工程，從合作中獲得超過單邊行動的收益是成員國參與合作的核心動力。在不同的領域，不同的上合組織成員國有不同的預期合作收益。因此，在落實新版《綱要》時，要注重合作形式的靈活性，支持成員國之間自由選擇合作伙伴和合作方式開展區(qū)域經(jīng)濟合作。要改革現(xiàn)行合作機制，加大落實區(qū)域經(jīng)濟合作清單的力度。只有落實每一項合作，才能聚沙成塔，推動上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作向前發(fā)展。

目前，上海合作組織正處在深度融合期、組織結構調整期和早期合作成果消化期。落實新版《綱要》將加速上合組織的調整進程，從而有助于實現(xiàn)新時代上合組織凝聚合作共識、拓展合作空間、完善合作格局的戰(zhàn)略目標。