湄公河水安全問題初探

邢鴻飛 王志堅

摘?要

湄公河的航運、水電、灌溉、環(huán)保等問題涉及流域六國，國家間政治、經(jīng)濟、文化差異明顯、利益交叉重合。要維持地區(qū)水資源可持續(xù)和合理發(fā)展，湄公河水問題應(yīng)去安全化。當前一些環(huán)保組織、域外大國以及下游國家將流域旱澇問題、水電問題政治化甚至安全化，而又將中國虛構(gòu)成安全威脅來源，這給地區(qū)發(fā)展造成重大阻礙。筆者認為，健全全流域重大事項決策機制是實現(xiàn)湄公河水問題去安全化，解決流域主要矛盾的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞?湄公河?水安全問題?去安全化

一、問題的提出

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2002年統(tǒng)計，我國有18條國際河流，國際河流數(shù)量僅次于俄羅斯、美國、智利，與阿根廷并列第4位。王志堅.權(quán)利義務(wù)對等原則在國際河流利用中的適用[M].南京：河海大學出版社，2017：234.]這些流域涉及東北亞、中亞、南亞、東南亞等19個國家，影響約30億人口。我國境內(nèi)國際河流流域面積約280萬平方千米，約占整個陸地國土面積的三分之一，[鄧宏兵.我國國際河流的特征及合作開發(fā)利用研究[J].世界地理研究，2000（2）：93.]境內(nèi)產(chǎn)生的水資源量約為?7278?億立方米，占全國水資源總量的?27%。[劉恒等.關(guān)于加快我國國際河流水資源開發(fā)利用的思考[J].人民長江，2006（7）：32.]同時，我國也是世界上人均水資源較貧乏的國家，人均水資源量約為世界人均的四分之一，對國際河流的開發(fā)將有助于緩解水資源供需矛盾。但由于我國國際河流開發(fā)時間晚，面臨著國際輿論、水資源發(fā)展理論等許多因素的制約與挑戰(zhàn)。湄公河（我國境內(nèi)河段又被稱為瀾滄江）是我國西南最重要的國際河流，共有中國、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南等6個流域國。根據(jù)美國俄勒岡州立大學跨界淡水爭端數(shù)據(jù)庫（TFDD）統(tǒng)計，湄公河流域的總面積與各國所占面積、流域內(nèi)總?cè)丝凇⒏鲊丝谝约叭丝诿芏?、流域年均水量與各國水貢獻量的基本參數(shù)如表1所示。[表中國家年均水量以及國家水量/總水量數(shù)據(jù)來源：Transboundary?Freshwater?Dispute?Database?（TFDD）?（2007）[EB/OL].?Oregon?State?University，http：//www.transboundarywaters.orst.edu.其他數(shù)據(jù)為TFDD網(wǎng)站2018年數(shù)據(jù)。]

湄公河的航運、水能開發(fā)、水資源灌溉、水環(huán)境保護問題涉及多個國家，多種利益交叉重合;且各流域國均為發(fā)展中國家，流域人口密集，政治、經(jīng)濟、文化差異明顯;加上歷史上的矛盾沖突，現(xiàn)實中該地區(qū)域外勢力的摻雜，使流域合作成為地區(qū)安全合作的重點和難點。因此，以湄公河流域為分析單位，以湄公河洪澇治理、水電、環(huán)境保護等不同領(lǐng)域帶來的安全問題為主要內(nèi)容，結(jié)合TFDD和湄公河委員會等機構(gòu)的流域水資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對湄公河流域的安全現(xiàn)狀與未來發(fā)展進行分析，特別是對湄公河水問題的安全化開展研究很有必要。[雖然近年來很多學者和政策分析家廣泛使用“環(huán)境安全”或“生態(tài)安全”概念，但這些術(shù)語往往在地理/生態(tài)學中得到應(yīng)用，而不是政治意義。本文所謂湄公河水問題的安全化是因湄公河水資源的開發(fā)、利用、保護引發(fā)國家利益層面甚至國防外交層面的矛盾與沖突的有很強政治意蘊的命題。]

二、湄公河水問題的安全化與去安全化

“安全化”研究是哥本哈根學派在國際安全領(lǐng)域的主要貢獻之一?！鞍踩备拍顚踩珕栴}由靜止的概念發(fā)展成動態(tài)概念，成為描述、追蹤、判斷以及轉(zhuǎn)化安全問題與普通社會問題的重要工具。布贊等認為“安全化”是一個過程，當某公共問題被政府部門、社會精英、大眾媒體等利益相關(guān)方作為“存在性威脅”提出，甚至即使超出一般政治程序而不失為正當，則這個問題就成為安全問題了。[[英]巴?·布贊，奧?·維夫，迪?·懷爾德.新安全論[M].朱寧，譯.杭州：浙江出版社，2003：32-33.]因此安全化就是使某一公共問題（指涉對象）經(jīng)過特定演變而成為需要國家高層介入的過程。國家在不同時期有不同的安全重點，在現(xiàn)實中，當任何問題被認可為“安全化”指涉對象時，就會形成新的安全領(lǐng)域。[[新]拉貝若-安東尼，等.安全化困境：亞洲的視角[M].段青，譯.杭州：浙江大學出版社，2010：3.]在很多存在跨國河流的地區(qū)，由于共同沿岸國對河流邊界劃定、航行、水資源分配、水污染、生態(tài)保護等方面存在利益沖突，各相關(guān)國家相繼采取保密、上升談判級別、聯(lián)盟、借助域外勢力等手段提高問題級別，水安全化現(xiàn)象普遍存在。

20世紀90年代以前，湄公河水問題還不是地區(qū)政治和安全問題。1955年以前，美國較多參與湄公河的調(diào)查與開發(fā)，隨著越南戰(zhàn)爭的爆發(fā)，其對湄公河事務(wù)的直接參與才逐漸減少。60年代到90年代中期，聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)、歐洲一些國家通過官方開發(fā)援助或直接投資、捐助等方式，逐漸取代美國參與到湄公河下游國家調(diào)查、開發(fā)湄公河水資源的合作中。但受制于地區(qū)局勢，湄公河水資源開發(fā)進展緩慢。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，對湄公河利用程度加大，包括美國在內(nèi)的一些西方國家、國際組織以及環(huán)境保護團體出于不同的目的，利用湄公河沿岸國某些正常的利益沖突，聯(lián)合下游受影響的國家、社區(qū)，提高對湄公河水資源的關(guān)注度?！爸袊鴮︿毓铀Y源利用的增加會損害下游”的論調(diào)，經(jīng)過各種媒體渲染而被當?shù)孛癖娊邮?，因其“具有危險性”而逐漸被不適當?shù)陌踩蔀榘踩珕栴}。

雖然“安全化理論并沒有告訴我們安全化是‘好的還是‘壞的”，[Johns?Nyman.?Securitization?Theory[A]//?Laura?J?Shepherd，?ed.?Critical?Approaches?to?Security：?An?Introduction?to?Theories?and?Methods[C].London：?Routledge，?2013：60.]但如果水資源長期處于安全化背景，流域國雖然能獲取短期利益，但也有可能意味著對其他流域國資源的掠奪，因而會造成不公平的結(jié)果，甚至陷入安全困境之中。因此，水資源問題的“安全化”讓湄公河水合作更加困難，要想湄公河水資源健康發(fā)展，下游國家必須使水資源問題?“去安全化”，使其回歸到一般社會性問題。[王慶忠.大湄公河水資源“安全化”的形成及影響[J].東南亞縱橫，?2016（5）：11.]

國際河流水資源去安全化是以“合作—共贏”的新安全話語來重構(gòu)安全的流域集體認同，使水問題從安全領(lǐng)域回到“普通的公共領(lǐng)域中”。[潘一寧.非傳統(tǒng)安全與中國-東南亞國家的安全關(guān)系——以瀾滄江-湄公河次區(qū)域水資源開發(fā)問題為例[M].東南亞研究，2011（4）：35.]通過去安全化過程，流域國之間存在的抗性思維得以消除，流域國互信增加，流域國用水關(guān)系趨于平等。中國在這方面的努力和貢獻有目共睹：從?2002年開始，中國無償向湄委會提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料;為了增信釋疑，2010年?6月，中國邀請湄委會官員參觀景洪和小灣大壩;?2011年開始，中國方面又向湄委會提供瀾滄江旱季水文數(shù)據(jù)。中國通過這種“去安全化”的行為，讓下游國和國際社會認識到中國的合作善意，從而增加合作機會，共同抵御水安全威脅。

但湄公河水問題的去安全化要求所有流域國家共同努力，把地區(qū)發(fā)展放在湄公河流域發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位。長期以來，湄公河發(fā)展戰(zhàn)略（尤其是湄公河委員會的戰(zhàn)略報告）的制定過程中，國際組織、發(fā)達國家一些專家、環(huán)保和學術(shù)團體甚至某些西方國家基本處于主導(dǎo)地位，反而當事國政府（尤其是下游國政府）倒被邊緣化了。由于湄公河地區(qū)甚至全球范圍的國際媒體，一度把中國看成是湄公河水資源的“存在性威脅”，這非常不利于形成該地區(qū)水資源開發(fā)問題的客觀認識，進而達成共同發(fā)展的目標。當事國政府參與度不足，必然導(dǎo)致信息失真，從而走向湄公河水問題的過度安全化：如下游很多民眾受到一些環(huán)保國際組織和團體的過分渲染，對流域生態(tài)保護極端敏感;過度重視當?shù)卮迓洹⒚褡逶鷳B(tài)文化，而輕視集體利益、國家發(fā)展和現(xiàn)代文明帶來的好處，導(dǎo)致下湄公河流域地區(qū)各國（包括泰國）長時間發(fā)展緩慢。

三、中國在湄公河水安全問題中的角色困境

（一）旱澇災(zāi)害問題

湄公河在流域六國的社會經(jīng)濟發(fā)展中具有非常重要的地位。農(nóng)業(yè)是湄公河水資源的主要消耗領(lǐng)域，湄公河下游四國常因灌溉發(fā)生矛盾。由于人口增加，極端氣候的增多，近年來湄公河流域經(jīng)常出現(xiàn)大旱。隨著中國在境內(nèi)瀾滄江水電大壩的陸續(xù)建成，越來越多的國際媒體將責任歸咎于中國。其實，湄公河流域并不缺水，造成缺水的原因主要是經(jīng)濟及政策原因，而不是地理原因。這些國家在水利基礎(chǔ)設(shè)施方面投入不足，致使灌溉不力，已經(jīng)引發(fā)一些國家的糧食安全問題。但四國很少積極面對，也很少在湄公河灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展官方的高層次的國際合作，給非官方力量的非正常介入以可乘之機。近20年來，越來越多的非政府組織以環(huán)境保護和爭取河流沿岸居民利益的名義對流域國合理的水利開發(fā)行為提出抗議，放大河流開發(fā)的負面影響，給流域國政府決策造成壓力。部分流域國甚至追隨西方所謂發(fā)達的環(huán)保主義理念，在防止氣候變化等問題上大做文章，遲滯了本國灌溉農(nóng)業(yè)和防治災(zāi)害方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

與灌溉問題相對應(yīng)的是，湄公河洪水也是威脅地區(qū)生命財產(chǎn)的大問題。根據(jù)湄委會2015年國家洪水報告，21世紀的前五年，湄公河洪水造成的人員和財產(chǎn)損失仍然相當巨大。

湄公河下游四國每年都有幾十到上百的生命被洪水奪去，這種亟待解決的人權(quán)問題的重要性不言而喻。但因湄公河下游國家活躍著各種環(huán)境保護組織和私營媒體，環(huán)境保護勢力影響巨大，有的國際組織與NGO甚至主導(dǎo)了當?shù)孛襟w的話語權(quán)。它們無視各國每年的生命財產(chǎn)損失及其造成損失的真正原因，從不將洪災(zāi)視為需要六國聯(lián)合應(yīng)對的“安全問題”，而是罔顧事實，歪曲真相，將洪澇災(zāi)害歸咎于中國。當前，湄公河洪澇災(zāi)害問題的解決，迫切需要下游各國政府避免將矛頭指向中國，而將自然災(zāi)害上升到對地區(qū)人民構(gòu)成“存在性威脅”的高度，繼而在全流域進行信息共享、統(tǒng)籌規(guī)劃，合理建設(shè)堤壩等防洪設(shè)施，造福各國人民。

（二）水電開發(fā)問題

湄公河多年平均徑流總量約484?億立方千米，從河源到河口總落差達?5000多米，水能資源豐富，水電理論蘊藏?9006萬千瓦，可開發(fā)裝機容量?6437多萬千瓦（下游3700萬千瓦）?？墒聦嵣希嫌危ㄖ袊危┢骄Y源開發(fā)利用率僅為8.7%，[孫周亮等.瀾滄江—湄公河流域水資源利用現(xiàn)狀與需求分析[J].水資源與水工程學報，?2018（4）：70.]湄公河下游（中國以下）的水電開發(fā)過程更為復(fù)雜。雖然湄公河下游水電規(guī)劃較早（20世紀50年代），但因受制于歷史、技術(shù)、資金、地區(qū)局勢以及環(huán)保組織反對等因素，實際開發(fā)阻力很大。

本可以成為緩解各國能源危機，助力各國經(jīng)濟發(fā)展的水電能源，卻因為水電負面影響的解讀過度，導(dǎo)致湄公河水電能源綜合規(guī)劃困難，水電網(wǎng)絡(luò)不能建立，部分下游國經(jīng)常處在缺電與貧窮的惡劣生存環(huán)境中。泰國缺電嚴重，但民間聲音對水電多有戒惕，地方法規(guī)對此也限制頗多，現(xiàn)只能從老撾、馬來西亞、緬甸、中國購買不足部分的電力。老撾的水電修建計劃也并不順利，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行曾批準向老撾貸款援建南俄2號、南柳、南俄、欣本等水電站，但這些項目都曾遭到民間各種各樣的反對，他們還向貸款方施加各種壓力，阻礙水電開發(fā)進程。非政府組織在湄公河流域最關(guān)心的問題是環(huán)保，這些組織多發(fā)端于發(fā)達國家，代表發(fā)達國家或某些特定社會階層的利益與價值，往往過分強調(diào)保護環(huán)境而忽視流域內(nèi)國家的基本國情和發(fā)展經(jīng)濟的需要。國際自然保護聯(lián)盟?（IUCN）、世界自然基會?（WWF）、水、糧和環(huán)境對話（?DWFE?）?、國際河流組織（IRN）等非政府組織通過參與當?shù)貒覂?nèi)部決策或外部施壓等方式，滲透與發(fā)揮影響。

對水電負面影響的過度夸大，使得湄公河流域各國之間的水資源開發(fā)合作愈發(fā)困難，國民經(jīng)濟難以長足發(fā)展。老撾有83%?的國土位于湄公河流域內(nèi)，能源發(fā)展?jié)摿ψ畲?，本來水電可以成為出口?chuàng)匯的重要手段，但到2012年，老撾已投入運營的支流水電站只有12座，總裝機容量?187?萬千瓦，僅占全國水電技術(shù)可開發(fā)量的?8%。[呂星，王科.瀾滄江湄公河次區(qū)域資源合作開發(fā)的現(xiàn)狀、問題及對策[A].//李晨陽、盧光盛主編.?瀾滄江湄公河次區(qū)域合作發(fā)展報告?（2011-2012）?[R].北京：社會科學文獻出版社，2012?：110.]基于同樣原因，水電大壩對流域整體水資源的調(diào)控作用被忽視，甚至毫無科學根據(jù)地夸大水電大壩的負面功效，對其修建持徹底否定的態(tài)度。例如，早在2009年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《東南亞淡水危機評估》就明確指出，中國瀾滄江水壩全部建成之后，能夠減少湄公河洪水季節(jié)水量的17%，而在旱季可以增加40%的水流量。[瀾滄江水庫的蒸發(fā)不會加劇下游湄公河的干旱[EB/OL].http：//www.china.com.cn/economic/txt/2010-04/12/content_19793411.htm]但直到今天，仍有人居心叵測地指責中國建造瀾滄江水壩，妄稱中國的瀾滄江水壩是造成湄公河下游地區(qū)旱澇災(zāi)害加劇的主要原因。

水資源事關(guān)國計民生，河流水庫蓄水能力和水電開發(fā)程度顯示了國家控制水資源時空分布不均的能力。發(fā)達國家的人均庫容和水電利用大多程度高，而不發(fā)達或落后國家利用程度大多較低。日本、法國、挪威等24個國家90%水電能力被開發(fā)，美國也開發(fā)了80%?的水電，[王亦楠.對水利水電工程的社會認知亟需走出“生態(tài)愚昧”[J].中國三峽，?2016（12）：81.]而湄公河流域6個國家水電的平均開發(fā)程度不到20%。近年來，湄公河流域外的一些大國為了遏制中國，聯(lián)合一些別有用心的媒體散布“水電妖魔論”、“中國威脅論”。這種基于大國間的利益博弈乃至權(quán)力角逐，使得湄公河上游、中游水電開發(fā)的負面影響被無限放大，上述水問題的過度安全化，嚴重干擾和影響了湄公河流域各國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

（三）“水霸權(quán)”問題

哥本哈根學派認為安全化是一種極端的政治化形式。[E?Goh.?China?in?the?Mekong?River?basin：?the?regional?security?implications?of?resource?development?on?the?Lancang?Jiang[A].//Ralf?Emmers，ed，?Non-Traditional?Security?in?Asia[C].?London：?Routledge，?2017：237.]安全化過程中包含四類行為體，即：安全化施動者;指涉對象（其安全需要得到保護的行為體）;威脅代理（threat?agent），也就是制造威脅的元兇;聽眾。在湄公河水問題的安全化進程中，安全化施動者多元，包括國際組織、下游國家、環(huán)保團體等各種非政府組織以及學者等社會精英。指涉對象多元，包括人權(quán)、環(huán)境、洪澇災(zāi)害、貧困、文化、社會發(fā)展、國家安全等。但由于一些安全化施動者將威脅元兇主要描述為中國，經(jīng)過國際和當?shù)孛襟w的渲染，在普通民眾中造成中國“水霸權(quán)”的錯誤印象。?例如，利勃曼（Liebman）將中國在湄公河上的舉止比作“滴水式霸權(quán)”，[Alex?Liebman.Trickle-down?hegemony？?Chinas?“peaceful?rise”?and?dam?building?on?the?Mekong[J].Contemporary?Southeast?Asia，?2005，?27（2）：281.]??Menniken稱中國為跨界河流的“好斗者（Rambo）”，而Nickum則稱中國為“上游超級大國”。[James?Nickum.?The?upstream?superpower：?Chinas?international?rivers[A].//?Olli?Varis，?Cecilia?Tortajada?and?Asit?Biswas，?eds，?Management?of?Transboundary?Rivers?and?Lakes[C].Berlin?and?Heidelberg：?Springer-Verlag，2008：227.?]中國成為湄公河安全化進程中的“安全化他者”。[??“安全化他者”其實就是制造敵人的過程。參見王凌.安全化他者——從安全化理論解讀“中國威脅論”[M].江南社會學院學報，?2012（1）：8;另參見潘亞玲.?安全化、國際合作與國際規(guī)范的動態(tài)發(fā)展[J].外交評論，2008（6）：56.?]

除了上文提到的將洪澇災(zāi)害等問題歸咎于中國外，一些西方學者還將中老緬泰四國湄公河航行與“中國水霸權(quán)”聯(lián)系起來，認為中國在2011年12月與泰國、緬甸和老撾組成聯(lián)合巡邏隊，這是中國意圖在湄公河下游建立軍事存在。[R?Cronin.?China?and?the?geopolitics?of?the?Mekong?river?basin?（Part?I?&?Part?II）?[J/OL].World?Politics?Review，?http：//www.worldpoliticsreview.com/articles/11761/china-and-the-geopolitics-of-the-mekong-river-basin-part-i?;?http：//www.worldpoliticsreview.com/articles/11766/china-and-the-geopolitics-of-the-mekong-river-basin-part-ii.]其實，中國與下游國家在主權(quán)平等基礎(chǔ)上的航行協(xié)定，旨在增加河流航運、促進貿(mào)易和旅游業(yè)。聯(lián)合巡航也是在2011?年“10·5”湄公河慘案發(fā)生后，四國遵照國際法、合作打擊危害航運的國際司法協(xié)助行為，與中國在本地區(qū)的優(yōu)勢地位沒有任何關(guān)系，更談不上霸權(quán)。

西方國際關(guān)系學者傾向于將霸權(quán)判斷標準局限在三個方面：主導(dǎo)國家具有提供某些商品和某種威脅的具體物質(zhì)手段（霸權(quán)能力）?，能被承認對某些功能負責（霸權(quán)表現(xiàn)），并且能使下屬國家服從（霸權(quán)遵守）。[Luis?L?Schenoni.?Hegemony[M/OL].Oxford?Research?Encyclopedia?of?International?Studies，?Subject：?International?Relations?Theory，?Political?Economy，?Security?Studies，?https：//oxfordre.com/internationalstudies/internationalstudies/view/10.1093/acrefore/9780190846626.001.0001/acrefore-9780190846626-e-509.]在湄公河水安全問題上，中國展示了“遏制”和“整合”戰(zhàn)略，前者被定義為整合或遏制不對稱競爭對手的雙邊或多邊戰(zhàn)略，后者被定義為通過激勵措施鼓勵服從。[M?Zeitoun，?and?J?Warner.?Hydro-hegemony-a?framework?for?analysis?of?trans-boundary?water?conflicts[J].Water?policy，2006，?8（5）：438.]?筆者認為在湄公河航行問題上，由于中國作為受害者國籍國采取積極主動的措施和下游國協(xié)商，共同制定保護航行安全的協(xié)議與規(guī)范，不存在誰對誰的“服從”問題，至多可以說，中國在建立促進湄公河地區(qū)發(fā)展的合作方面發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。至于在非航行水安全方面，由于沒有全流域的水合作條約，應(yīng)以是否侵犯了別國應(yīng)有的權(quán)利作為是否是水霸權(quán)的判斷標準。根據(jù)TFDD數(shù)據(jù)，我國對湄公河的水量貢獻率為18.6%，扣除湄公河生態(tài)需水比率后還有13.4%的水權(quán)份額，[王志堅?.國際河流法研究[M].北京：法律出版社，2012：210.]而我國對湄公河水資源利用率還遠遠沒有達到這個閾值，在湄公河流域不存在水霸權(quán)。[王志堅.水霸權(quán)、安全秩序與制度構(gòu)建[M].北京：社會科學文獻出版社，2015：58.]

在“水霸權(quán)”論中，除了中國因國家實力和上游國優(yōu)勢位置的原因被錯誤指責為對下游國家的安全構(gòu)成威脅外，所謂的環(huán)境保護專家也指責中國對湄公河生態(tài)造成威脅，國際河流組織是這方面的代表，該NGO成立的最初宗旨就是“讓河流自由流淌”。在其多份報告中，都出現(xiàn)，如下觀點：湄公河最重要的是什么？?是不可持續(xù)的瀾滄江水電大壩和湄公河航行，還是維持湄公河的魚類種群、生物多樣性和完整性？?瀾滄江水電大壩將摧毀湄公河，沉積將摧毀瀾滄江水電站大壩。[Tyson?Roberts.?Downstream?Ecological?Implications?of?Chinas?Lancang?Hydropower?and?Mekong?Navigation?Projects[R].International?Rivers?Network?paper，?January?1，?2001.]

而一些下游流域國家的看法卻與之相反，他們認為和上游中國共同開發(fā)湄公河水電與灌溉資源可以極大地促進本國經(jīng)濟發(fā)展、消除貧困。所以也就有了相反的設(shè)問：當?shù)厝嗣褡罱K的問題可能是：最重要的是什么？?在世界上最貧窮的兩個國家——?老撾和柬埔寨，維持魚類種群和更大的生物多樣性，還是為現(xiàn)在和未來的人口提供更好的生活？[Chapman?&?He?Daming.?Downstream?Implications?of?Chinas?Dams?on?the?Lancang?Jiang?（Upper?Mekong）?and?their?Potential?Significance?for?Greater?Regional?Cooperation?Basin-wide?[EB/OL].?mimeo，?2000，?http：//www.anu.edu.au/asianstudies/mekong/dams.html，?p.5-7.]在湄公河流域，所有沿岸國家都是快速發(fā)展的發(fā)展中國家，其經(jīng)濟要求具有顯著的首要地位，流域資源的發(fā)展往往被政府主要用于資源開發(fā)以促進國民經(jīng)濟增長。[E?Goh.?China?in?the?Mekong?River?basin：?the?regional?security?implications?of?resource?development?on?the?Lancang?Jiang[A].//?Ralf?Emmers，?ed.?Non-Traditional?Security?in?Asia[C].?London：?Routledge，?2017：257.]正如柬埔寨交通部長Khy?Tainglim所說：“水是我們的石油，我們的黃金礦山，我們的主要自然資源，我們應(yīng)該用我們的水出口并獲得外匯來發(fā)展這個國家”。[“Water?is?our?gold”?—The?battle?of?words?begins[N].Phnom?Penh?Post，?8-21?March?1996.]

四、去安全化與湄公河六國決策機制構(gòu)建

去安全化就是“將威脅轉(zhuǎn)化為挑戰(zhàn)，將安全轉(zhuǎn)化為政治”，去安全化也被視為是安全化的反策略或轉(zhuǎn)向。[Juha?Vuori.?Religion?bites：?Falungong，?securitization/desecuritization?in?the?Peoples?Republic?of?China[A].//Thierry?Balzacq，?ed，?Securitization?Theory：?How?Security?Problems?Emerge?and?Dissolve?[C].London?and?New?York：?Routledge，?2010：191.]在湄公河流域，去安全化就是指將水電、洪澇、環(huán)境等問題從安全議程中移開并回到“正?！钡恼卧捳Z中。由于中國作為地區(qū)大國、又占據(jù)湄公河上游地理位置，正常的國家水利開發(fā)行為被安全化施動者認定為威脅來源，湄公河水問題被過度安全化了。對于他們來說，中國對湄公河各個下游國家構(gòu)成“生存威脅”，對地區(qū)生態(tài)環(huán)境也有重大負面影響。如何看待中國被無端指責為“安全化他者”？我們該如何應(yīng)對？筆者認為重要是應(yīng)將安全化視為一個過程，去安全化也應(yīng)該是安全化參與者宣稱一個特定問題、事件或行為者不再是“存在性威脅”的過程。

湄公河水資源開發(fā)與利用帶來的沖突與合作，是中國與東南亞部分國家間關(guān)系中的一個非傳統(tǒng)安全問題，盡管各種國際組織在價值層面和科學層面對湄公河開發(fā)進程發(fā)揮著重要影響，但對于全流域的水資源合理利用來說，流域內(nèi)國家的政治意志和決策仍然是湄公河水資源發(fā)展成功與否的關(guān)鍵。由于歷史恩怨、意識形態(tài)、發(fā)展階段、利益沖突、大國介入等復(fù)雜因素，湄公河流域六國在湄公河水安全問題上很難達成一致意見并形成合力。因此在湄公河流域，對洪澇、貧困、環(huán)境、發(fā)展的“威脅來源”認知非常重要，只有充分認識到這些問題的“威脅來源”是發(fā)展問題，才能進一步促進各國利益分配調(diào)整，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，同時考慮個體、社會和環(huán)境利益，完善政府的綜合安全觀。

當前，無論是湄公河的開發(fā)還是保護，流域國經(jīng)濟、技術(shù)和管理落后都是重要的制約因素，因此，流域國的首要任務(wù)是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步。客觀看待洪澇、水電開發(fā)、環(huán)境保護問題，無疑有利于本地區(qū)的發(fā)展和進步。雖然流域各國對湄公河的需求差異較大，如中國和緬甸集中于水電與航運、老撾集中于水電和農(nóng)（漁）業(yè)、泰國關(guān)注灌溉與水產(chǎn)、柬埔寨依賴洞里薩湖漁業(yè)、越南重視湄公河三角洲水稻農(nóng)業(yè)，但各國若能通力合作，上、中游國家間合理開發(fā)水能，下游國家專注農(nóng)業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，上下游國家保持經(jīng)常性的信息交流，澇季蓄水，旱季放水，就可以發(fā)揮水庫、水壩的防洪抗旱、水電收益、穩(wěn)定灌溉、日常用水和可持續(xù)農(nóng)業(yè)與漁業(yè)功能。

湄公河流域的發(fā)展方向是實現(xiàn)全流域的一體化管理，當前該地區(qū)有湄委會、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制（GMS）、瀾—湄合作等多個合作機制，如何在機制合作中嵌入主權(quán)國家為主體的相對獨立且有效的決策與執(zhí)行機制，是實現(xiàn)去安全化，改變錯誤威脅來源認知、促進流域未來穩(wěn)定繁榮的基礎(chǔ)。根據(jù)1995年《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議》成立的湄委會是目前湄公河流域唯一的政府間國際組織，其旨在為湄公河的航行與非航行利用及環(huán)境保護提供有法律約束力的規(guī)則。但湄委會的國際法主體資格并不完善，中國、緬甸不是協(xié)議締約國和湄委會成員國。顯然，沒有上游國中國、緬甸的參加，協(xié)議的關(guān)鍵條款便形同虛設(shè)。其次，湄委會并沒有充分的決策和裁決權(quán)。雖然湄委會有三個常設(shè)機構(gòu)（理事會、聯(lián)合委員會、秘書處），但一旦湄委會未能及時解決分歧與爭端時，上述問題應(yīng)移交各自政府，這就從機制上否定了湄委會最終的決策權(quán)和裁決權(quán)。再次，湄委會的資金主要來自發(fā)達國家和發(fā)展伙伴（包括國際組織），現(xiàn)階段湄委會約有?80%的資金來源于發(fā)達國家的援助，[盧光盛.中國加入湄公河委員會，利弊如何[J].世界知識，2012（8）：32.]而發(fā)達國家援助的主要興趣點往往集中在環(huán)境保護、生物多樣化、氣候變化、人權(quán)及文化保護等方面，因此，湄委會的政策導(dǎo)向不能完全反映經(jīng)濟發(fā)展落后的流域國家的意愿和需求。

因此，無論是擴充現(xiàn)有湄委會成員國還是建立新的流域機構(gòu)，如何健全流域國范圍內(nèi)的決策機制，是日后湄公河流域發(fā)展與保護的重大課題。借鑒國際上一些成功的加權(quán)表決機制（如國際貨幣基金組織表決機制），在湄公河全流域可以建立基于各國產(chǎn)水份額的重大事項決策否決機制。如根據(jù)湄公河基本參數(shù)中的六國水量貢獻的比例，中國產(chǎn)水量占總水量的18.60%，緬甸占2.07%，老撾占36.36%，泰國占16.12%，柬埔寨占20.04%，越南占6.82%，對于水利灌溉、水電建設(shè)、流域水利發(fā)展戰(zhàn)略等重大事項，對流域水量貢獻小的國家（如小于15%）或流域外國家及國際組織只有項目環(huán)境評估的建議權(quán)，?不具有實質(zhì)否決權(quán)或啟動預(yù)先協(xié)商程序（在湄委會機制中稱為PNPCA）的權(quán)利，這就能保證重要事項決議的民主性和科學性。

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