淺析機場保障業(yè)務(wù)外包及風(fēng)險控制

□ 廣東省機場集團揭陽潮汕機場公司 郭大杰/文

改革開放40周年來，我國民航業(yè)取得了高速發(fā)展。進入新時代，社會對民航業(yè)的發(fā)展質(zhì)量提出了更高要求，如何實現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是每位從業(yè)者必須深入思考的問題。近些年，一些發(fā)展較快的機場，特別是大型機場不斷探索管理轉(zhuǎn)型，主動對標世界優(yōu)秀管理機場，如新加坡樟宜機場、香港機場、日本成田等，推動運行保障業(yè)務(wù)外包，以期吸引優(yōu)秀的市場資源參與機場運行保障業(yè)務(wù)，促進機場的健康發(fā)展。在此期間，一些中小機場也先行先試，在發(fā)展階段主動謀劃運營管理轉(zhuǎn)型，積極推動一些非機場核心業(yè)務(wù)外包，既吸引市場資源參與運營保障，也減輕機場發(fā)展帶來人員增長消耗發(fā)展質(zhì)量的問題。

揭陽潮汕機場從2011年起就主動謀劃運營管理模式轉(zhuǎn)型，提出了從直接經(jīng)營型向經(jīng)營管理型轉(zhuǎn)變，向市場釋放一些保障業(yè)務(wù)，吸引市場優(yōu)秀資源參與到機場的運營保障，取得了顯著成效。

機場運行保障業(yè)務(wù)外包的可行性分析

民航發(fā)展前提是確保安全，安全是改革和發(fā)展考慮的第一要素。長期以來，機場保障業(yè)務(wù)相對封閉由行業(yè)體內(nèi)循環(huán)完成，外界鮮有參與，即使參與也主要在外圍，以衛(wèi)生綠化為主。造成民航保障業(yè)務(wù)外界參與度低主要系業(yè)內(nèi)擔(dān)心外界的安全作業(yè)標準跟不上民航的要求，專業(yè)能力難以勝任，出現(xiàn)問題難以追責(zé)。從行業(yè)監(jiān)管角度看，對各民航主體實施保障業(yè)務(wù)外包缺乏信心、制度設(shè)計缺乏清晰指引、擔(dān)心出問題后承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。而從實際上看，機場保障業(yè)務(wù)與航空公司和空管存在較大的不同，機場作業(yè)主要在地面，風(fēng)險相對可控，特殊專業(yè)屬性只體現(xiàn)在少數(shù)幾個部門，大部分業(yè)務(wù)都屬操作性業(yè)務(wù)，部分業(yè)務(wù)如動力能源等社會資源豐富。從機場業(yè)態(tài)替代性看，大部分崗位業(yè)務(wù)都能在社會找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)形態(tài)，社會資源豐富，推行機場保障業(yè)務(wù)外包市場不存在業(yè)務(wù)選擇障礙。

（一）機場運行保障業(yè)務(wù)外包的法理支撐

2009年7月1日實施的《民用機場管理條例》（以下簡稱《條例》）為機場運營走經(jīng)營管理型或管理型道路提供了法理支撐。相關(guān)條款如下：

《條例》規(guī)定了“民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施。各級人民政府應(yīng)當采取必要的措施，鼓勵、支持民用機場發(fā)展，提高民用機場的管理水平。”作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，機場管理當局為提高機場管理水平可以引進優(yōu)秀資源和保障力量參與機場運營管理。

《條例》第29條明確了“機場管理機構(gòu)、航空運輸企業(yè)以及其他駐場單位應(yīng)當定期對從業(yè)人員進行必要的安全運營培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備相關(guān)的知識和技能?！弊鳛闄C場管理機構(gòu)對運營保障業(yè)務(wù)不是同意外部資源進入與否的問題，應(yīng)該是把管理重點放在對從業(yè)人員的安全運營培訓(xùn)，保證從業(yè)人員的專業(yè)性培訓(xùn)把關(guān)。

《條例》第38條規(guī)定“機場范圍內(nèi)的零售、餐飲、航空地面服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式經(jīng)營的，機場管理機構(gòu)應(yīng)當按照國務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標準、收費水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項?！睓C場管理機構(gòu)對機場內(nèi)的經(jīng)營業(yè)務(wù)可采取轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)方式經(jīng)營，特別是對航空地面服務(wù)也進行了明確。機場保障業(yè)務(wù)實行外包，大部分業(yè)務(wù)集中在地勤服務(wù)。《條例》對機場運營保障業(yè)務(wù)外包法理支持是充分的。

（二）機場運行保障業(yè)務(wù)外包的市場環(huán)境

從機場的業(yè)務(wù)分類和社會資源供給看，機場業(yè)務(wù)大概分四大類：地勤服務(wù)、運行保障、商業(yè)運營、后勤支撐。從這些業(yè)務(wù)分類所需的專業(yè)性支撐看，目前市場都基本具備力量參與，不同的是一些區(qū)域業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)質(zhì)量的差別。筆者曾經(jīng)到香港機場學(xué)習(xí)，由于第三方市場非常活躍、主體多、選擇空間大、契約精神好，香港機場在保障業(yè)務(wù)外包規(guī)劃上走得早、也走得快，保障質(zhì)量相當高。對比國內(nèi)市場，由于大部分市場主體的規(guī)章意識不強、契約精神弱，傳導(dǎo)到工作質(zhì)量波動較大，也造成機場在推行保障業(yè)務(wù)外包過程出現(xiàn)猶豫，擔(dān)心外包帶來的安全問題，影響機場發(fā)展。

未來，中國將在謀求更高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)力，這將帶動市場參與主體提高發(fā)展質(zhì)量，中國面臨的法規(guī)意識不強、工匠精神不足的問題將在未來發(fā)展中得到提升，這為契約化合作、按規(guī)運營的業(yè)務(wù)模式發(fā)展提供了強大的市場環(huán)境，行業(yè)擔(dān)心的焦點問題有望得到更好的解決。

（三）機場運行保障業(yè)務(wù)外包的法人受益

一個機場要成為一個優(yōu)秀的機場，取決于三個要素：友善的基礎(chǔ)設(shè)施條件、良好的空域條件、優(yōu)秀的運營隊伍。優(yōu)秀的運營隊伍既可以來自內(nèi)部、也可以來自市場。從機場發(fā)展歷史經(jīng)驗看，在目前民航體制下，除涉及機場核心安全的運行指揮中心（機坪塔臺）、空防和應(yīng)急救援外，其他業(yè)務(wù)要想鍛造一支高素質(zhì)、高效率的運營隊伍確實相當挑戰(zhàn)。日常管理牽涉用工、管理、薪酬、紀律、專業(yè)性等一系列問題一直在挑戰(zhàn)管理者的智慧。如果能引進市場優(yōu)秀資源參與保障，則這些問題相應(yīng)都能得到解決，從隊伍管理過渡到契約管理，將極大釋放機場管理機構(gòu)的管理效率。

從另一個角度看，實施業(yè)務(wù)外包將極大減少機場本部員工，降低人工成本壓力，避免人工增長消耗發(fā)展成果，也讓管理團隊能更專注專業(yè)化運作研究。

如何推動運行保障業(yè)務(wù)外包

推行保障業(yè)務(wù)外包應(yīng)在運營戰(zhàn)略上進行定位。機場管理機構(gòu)是致力自我隊伍提升，還是引入市場優(yōu)秀資源帶入的保障隊伍，用契約來進行管理，這必須提前做好戰(zhàn)略部署。如果管理機構(gòu)致力引入市場資源參與運營保障，則重心必須圍繞建設(shè)一支專業(yè)監(jiān)管隊伍，提前做好業(yè)務(wù)規(guī)劃，分類分步推進。

（一）合理做好外包業(yè)務(wù)分類

從機場運營流程分析，業(yè)務(wù)分類可從三方面進行，一是按空間維度陸側(cè)、空側(cè)、飛行區(qū)三個領(lǐng)域業(yè)務(wù)內(nèi)容進行分類；二是按旅客流程和航空器進離場流程進行分類；三是按業(yè)務(wù)類別地勤服務(wù)、動力能源、樓宇管理、信息網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急救援、運行保障等進行分類。從日常實踐中，考慮安全對民航的極端重要性，可根據(jù)各類別與安全的緊密程度進行篩選，越接近核心安全業(yè)務(wù)的外包推行愈要慎重，有些業(yè)務(wù)則需要自己牢牢抓在手上，以確保其投入、提升的需要。

如飛機的平衡配載和監(jiān)裝業(yè)務(wù)涉及飛行安全，就不太適合推行業(yè)務(wù)外包；又如消防應(yīng)急救援是檢驗機場的運營能力，需要大投入，確保設(shè)備足夠先進、人員絕對專業(yè)，如果實行外包，對隊伍專業(yè)性和裝備能力可能會帶來較大影響，這類業(yè)務(wù)就不太適合推行外包。但如果能推動消防業(yè)務(wù)社會功能復(fù)位由政府專業(yè)隊伍負責(zé)，則應(yīng)該大力倡導(dǎo)。應(yīng)急救援的醫(yī)療急救業(yè)務(wù)則應(yīng)該大力推動與地方醫(yī)療機構(gòu)合作，因為機場的應(yīng)急醫(yī)療案件太少，成立專門的醫(yī)療急救隊伍會造成醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療資源的嚴重浪費，但行業(yè)規(guī)章又明確要求資源條件和人員數(shù)量。對于動力能源業(yè)務(wù)雖然涉及供電安全，但從專業(yè)能力來講，地方力量資源豐富，可大膽將該項業(yè)務(wù)交由社會資源去做。

從業(yè)務(wù)安全重要性排序看，機場除了機坪塔臺或運行指揮中心、消防應(yīng)急救援、航空配載、安檢等，其他業(yè)務(wù)基本都能實行外包。

（二）項目儲備，有序推進

對于外包業(yè)務(wù)，在做好篩選的同時要做適當?shù)膬?，不是大躍進式的全面推進，應(yīng)該由安全緊密度低的業(yè)務(wù)逐漸向安全緊密度高的業(yè)務(wù)推進。同時要考慮行業(yè)和城市所在地的資源條件。目前國內(nèi)第三方市場雖處在高速發(fā)展期，但一些二三線城市的業(yè)務(wù)資源條件還比較薄弱，有些業(yè)務(wù)難以找到合適的合作伙伴，類似這些業(yè)務(wù)可根據(jù)市場條件再行考慮。有序推進也有利于控制風(fēng)險，外包業(yè)務(wù)的管理是需要不斷總結(jié)和提升的過程，項目分批推進有利于管理掌控，為后續(xù)業(yè)務(wù)積累經(jīng)驗，優(yōu)化契約條款，更好提升外包業(yè)務(wù)的運作品質(zhì)。

（三）如何選擇合適的合作伙伴

合作伙伴選擇一般有三種方式：直接談判、競爭性談判和公開招標。這三種方式各有優(yōu)缺點，從業(yè)務(wù)推進的可控性和穩(wěn)健考慮，宜采用前兩種方式。談判有利于對合作伙伴有一個全面了解，選合作伙伴首先要選團隊，一個項目經(jīng)過幾輪談判，對方的實力、理念、價值觀基本都能了解清楚，對項目的把控能力也增強。在潮汕機場實踐中，前期基本采用競爭性談判，一是有利于項目掌控；二是確保項目推進的安全穩(wěn)??；三是競爭談判的前提是公開、有利于項目運作的規(guī)范，經(jīng)得起審計檢查；四是有利于擴大篩選范圍。

隨著項目推進的深入，現(xiàn)在對一些標的較大，市場資源充足的業(yè)務(wù)基本采用公開招標的方式選取。采取何種方式選取合作伙伴，各機場可根據(jù)自身條件和政策空間考慮。

（四）外包業(yè)務(wù)的日常管理重點

外包業(yè)務(wù)管理質(zhì)量考驗機場管理水平，如何做到管得住，確保合作方能落實好行業(yè)規(guī)章手冊規(guī)范運作，確保日常運作質(zhì)量，必須考慮以下六方面的工作：

一是要有完善的制度體系作支撐，機場推行保障業(yè)務(wù)外包，首先要著手制訂一套較為完善的管理制度，讓業(yè)務(wù)運作有嚴謹?shù)闹贫然A(chǔ)，讓業(yè)務(wù)規(guī)范有嚴肅的標準。

二是要著力培養(yǎng)一支專業(yè)、廉潔的監(jiān)管隊伍，業(yè)務(wù)外包了，工作質(zhì)量就靠監(jiān)管人員的監(jiān)督，監(jiān)管人員自身的專業(yè)素質(zhì)特別重要。要想外包業(yè)務(wù)能與發(fā)包方同向、同標、同頻，必須著力監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)提升。

三是要著手防范合作單位人力投放不足，導(dǎo)致日常保障人員緊張造成疲勞過度帶來安全隱患問題。

四是要及時發(fā)放業(yè)務(wù)承包款，避免合作單位拖延發(fā)放薪金帶來的員工情緒問題。

五是建立合作單位與機場的安全關(guān)聯(lián)紐帶，從經(jīng)濟掛鉤上采取一些措施。

六是要注重合作單位的文化融入和素質(zhì)提升，要讓合作單位能全面了解踐行企業(yè)的安全文化，要注意為合作單位提供一些培訓(xùn)機會，對一些優(yōu)秀員工給予適當表彰，以增強合作單位員工對機場的認同感和榮譽感。

外包業(yè)務(wù)日常運行風(fēng)險防范

民航是高風(fēng)險行業(yè)，業(yè)務(wù)外包目的是提升機場運營品質(zhì)，進一步鞏固安全基礎(chǔ)，提升機場運營效率，更好服務(wù)旅客、貨主和航空公司。但業(yè)務(wù)運營必然伴隨著運營風(fēng)險出現(xiàn)，必須對主要風(fēng)險有識別并采取有效措施加以防范。

（一）外包業(yè)務(wù)存在的主要風(fēng)險

有合作就必然存在履約風(fēng)險。從日常運營看，業(yè)務(wù)外包存在的主要風(fēng)險有五大類：

一是合作方克扣承包金導(dǎo)致員工收入降低影響工作質(zhì)量，這是勞務(wù)型業(yè)務(wù)普遍存在的詬病，承包單位往往通過壓榨個人收入來提升項目獲利能力，這對員工的忠誠履職帶來較大的不穩(wěn)定性。

二是通過非正常減人導(dǎo)致員工疲勞度加大增大安全風(fēng)險，員工正常休息時間得不到保證則轉(zhuǎn)化為疲勞作業(yè)，規(guī)章執(zhí)行不到位，工作標準下降等系列問題帶來的安全隱患。

三是不遵守契約標準降低運營質(zhì)量影響機場形象，比如衛(wèi)生保潔沒有按時補充紙巾，以減少物料消耗增加項目利潤問題。

四是行賄監(jiān)管人員導(dǎo)致監(jiān)管弱化的風(fēng)險，有些合作單位會想方設(shè)法以獲得監(jiān)督人員照顧，導(dǎo)致管理人員執(zhí)行監(jiān)督標準不嚴問題。

五是合作單位非正常性退出導(dǎo)致業(yè)務(wù)運營被動問題，日常中會出現(xiàn)合作單位因違章或觸及合作底線解除合約，但接替單位未能及時補充給保障帶來被動的情況。

（二）機場管理機構(gòu)應(yīng)如何防范外包業(yè)務(wù)的風(fēng)險

風(fēng)險防控是業(yè)務(wù)外包必須完善的防護性問題。對于日常存在的五方面風(fēng)險，機場管理機構(gòu)應(yīng)該采取有效的措施防控。一是建立平臺，實時監(jiān)控合作項目的運作情況，及時發(fā)現(xiàn)違約行為、及時糾正。二是可建立安全風(fēng)險金制度，風(fēng)險金可關(guān)聯(lián)到個人，機場管理機構(gòu)對安全記錄好的單位和個人應(yīng)該給予獎勵。三是建立合作單位資源庫，對沒能選擇成為合作伙伴的其余前三名可直接進入到合作單位資源庫，如果出現(xiàn)合作單位非正常性退出，可依排名談判選取接替單位，避免業(yè)務(wù)保障出現(xiàn)被動。四是定期評價項目運作情況，及時發(fā)現(xiàn)存在風(fēng)險，及時化解。

（三）行業(yè)管理機關(guān)如何支持外包業(yè)務(wù)開展和化解風(fēng)險

業(yè)務(wù)外包將極大的促進機場運營質(zhì)量的提升，有利于釋放機場運營的市場活力，也有利于市場要素資源的能力提升，行業(yè)管理機關(guān)應(yīng)該大力支持，并提供有利的政策支持。

同時，機場管理機構(gòu)應(yīng)該認識到，不管業(yè)務(wù)如何外包，機場運營的安全責(zé)任沒辦法外包，如果出現(xiàn)合作單位不嚴格履行合約導(dǎo)致安全問題，機場管理機構(gòu)負首要安全責(zé)任。因此，防范好合作業(yè)務(wù)風(fēng)險既要靠機場自身，也需要行業(yè)機關(guān)支持。

一是解綁法規(guī)，為市場要素提供機會，對一些市場資源豐富的業(yè)務(wù)類別，行業(yè)機關(guān)應(yīng)該大力支持并給予政策支撐，如急救醫(yī)療業(yè)務(wù)，應(yīng)該讓法規(guī)更好支撐其與地方醫(yī)療機構(gòu)的合作。二是加強行業(yè)信息平臺建設(shè)，對在業(yè)務(wù)參與運營保障的市場單位如果出現(xiàn)因誠信或不落實規(guī)章導(dǎo)致的安全問題，應(yīng)該讓行業(yè)各單位都能分享到該信息，或建立誠信名單制度，有效約束市場參與者的不誠信行為。三是提升行業(yè)監(jiān)察能力。行業(yè)監(jiān)察是監(jiān)督各單位有效落實規(guī)章的主要手段，但監(jiān)察員的專業(yè)素養(yǎng)需要持續(xù)提升，真正做到有效監(jiān)察、精準監(jiān)察、專業(yè)輔導(dǎo)，為機場的高質(zhì)量運營提供更專業(yè)的幫助。

如何讓機場運營保障業(yè)務(wù)外包更有序、更有效、更能助推機場運營的質(zhì)量提升需要不斷探索。揭陽潮汕機場用七年的實踐證明，推動保障業(yè)務(wù)外包的管理道路是正確的，希望更多的機場參與探索實踐，更好的推動中國機場運營高質(zhì)量發(fā)展。