“民告官”入法30年，律師有話說

“飛躍起訴”確保了公正，但政府首長仍“出庭難”

三十年前，1989年4月4日，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，并于1990年10月1日起施行，這標(biāo)志著“民告官”的訴訟制度在中國變成一項(xiàng)普遍性的公民權(quán)利救濟(jì)制度。

1988年的包鄭照訴浙江省蒼南縣人民政府強(qiáng)拆房屋一案，成為了新中國“農(nóng)民告政府第一案”。當(dāng)年，最高法院成立了行政審判庭。1989年4月《行政訴訟法》通過，經(jīng)過多年司法實(shí)踐，十二屆全國人大在2015年對行政訴訟法進(jìn)行了一次系統(tǒng)、全面的修訂，在2017年增加了行政公益訴訟有關(guān)的內(nèi)容。

2015年《行政訴訟法》全面修訂后，作為一名行政法領(lǐng)域的專業(yè)律師，我辦理了不少首例或者影響重大的行政案件。其中就包括新法施行后的第一例訴江蘇省政府的收回國有土地案件、新法施行后浙江高院第一例指定管轄的重大安全生產(chǎn)事故案件、上海第一例的環(huán)保管制性征收補(bǔ)償案件，當(dāng)然還有就是2017年以來，被媒體譽(yù)為“世紀(jì)鹽改第一案”的鹽業(yè)體制改革系列案件。辦理過程中，我對該法有了更深刻的感受和認(rèn)識。

比如，曾辦理的寧波某重大生產(chǎn)事故案件，整個(gè)案件已經(jīng)啟動(dòng)了刑事追訴程序，此時(shí)，我們代表事故責(zé)任方提起行政訴訟，期望就報(bào)告的調(diào)查結(jié)論進(jìn)行重新處理。但依照安全生產(chǎn)法的規(guī)定，安全生產(chǎn)事故的調(diào)查組中有寧波市地方檢察官共同參與，寧波法院再來處理本案可能并不合適。為了使得案件能夠得到更為公平公正和超然的處理，我們作為原告的代理人，毅然采取了“飛躍起訴”的方式，請求浙江省高院提審或指定管轄。

當(dāng)時(shí)是2015年5月中旬，浙江省高院立案庭法官之前未曾遇到過直接向上級法院起訴的個(gè)案，我們在立案時(shí)提交了相關(guān)意見，最終法院也采信了，將該案指定杭州中院一審管轄，為該案的公平處理爭取了機(jī)會(huì)。我還記得在當(dāng)年的這份立案意見中，特別引用了這樣的表述：公平正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。嚴(yán)格依照法定程序推進(jìn)訴訟，充分保障相對人的訴訟權(quán)利，本身就是行政訴訟法的主旨之一。

當(dāng)然，新行政訴訟法的有些制度，也常讓我們在具體的案件代理過程中遭遇尷尬。比如行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度，在操作中效果的確有限。新法剛頒布不久，我們曾在一起訴某省政府的案件中，要求法官審查省政府省長為何不出庭應(yīng)訴。法官也只能表示，法院并無強(qiáng)制力要求機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，且法律也允許行政機(jī)關(guān)委派其工作人員出庭。這樣的話，立法很難得以落實(shí)。還有一些案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人雖出庭應(yīng)訴，但全程一言不發(fā)，完全由律師來發(fā)表意見。

與之類似的還有復(fù)議機(jī)關(guān)維持原決定情況下的共同被告問題。原來，復(fù)議機(jī)關(guān)一旦維持了原行為，整個(gè)案件就與其無關(guān)，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)大量維持原行為，復(fù)議程序空轉(zhuǎn)，法院缺少對復(fù)議行為的審查。新法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在維持原決定情況下，作為訴訟的共同被告，就原行政行為的合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任。但由于在訴訟中，法院只審查復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議程序是否合法，這就導(dǎo)致了復(fù)議機(jī)關(guān)只就復(fù)議程序進(jìn)行舉證，而不會(huì)就原行政行為進(jìn)行舉證。這實(shí)質(zhì)上也導(dǎo)致了新法在舉證責(zé)任分配上的某些規(guī)定難以徹底落實(shí)或可能被曲解。

應(yīng)將監(jiān)委等新機(jī)構(gòu)納入公權(quán)力訴訟的被告

行政訴訟法的根本目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，促進(jìn)行政法治建設(shè)。因此，作為一名法律實(shí)務(wù)工作者，我們在展望行政訴訟法發(fā)展的同時(shí)，也還是希望具體制度的發(fā)展和實(shí)踐能夠步子邁得再大一些，保障再充分一些。

繼續(xù)擴(kuò)大受案范圍。雖然2015年修法時(shí)，已經(jīng)擴(kuò)大了受案范圍，并且允許就一些抽象性規(guī)范進(jìn)行附帶審查，但受案范圍可以繼續(xù)再擴(kuò)大，對于一些內(nèi)部行為外化的、低級別的行政立法、特別權(quán)力關(guān)系下的權(quán)利侵害，可以嘗試納入受案范圍進(jìn)行司法審查。最高法院諸多法官多次在著作中表示受案的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是權(quán)利侵害可能性判斷，但各地在實(shí)務(wù)中仍然存在以不屬于受案范圍為由，駁回起訴或不予受理的“立案難”問題。受案范圍的不斷擴(kuò)大是不可阻擋的趨勢，也是對行政權(quán)力監(jiān)督、公民權(quán)利保護(hù)的一個(gè)有效途徑。

繼續(xù)拓展訴訟的被告范圍。過去30年，行政訴訟的被告資格通過一些案件有了充分的擴(kuò)展。比如高校、行業(yè)組織、基層群眾自治組織等等，在特定情況下都可以成為行政訴訟的被告。當(dāng)下，隨著機(jī)構(gòu)改革的又一輪開展，以及我國政治制度的發(fā)展變革，黨政合署機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，監(jiān)委權(quán)力的運(yùn)行，我們應(yīng)當(dāng)考慮在條件成熟時(shí)將這類機(jī)構(gòu)納入行政訴訟（編者注：應(yīng)為公權(quán)力訴訟）的被告，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

加快裁判方式改革。裁判方式類型化的問題，一直被各界詬病為不能徹底保護(hù)相對人權(quán)益。雖然新行政訴訟法增加了裁判方式，對各類裁判方式亦做了細(xì)化，但仍舊存在無法徹底解決行政爭議的窘境。比如，行政機(jī)關(guān)程序輕微瑕疵被判決確認(rèn)違法，行政機(jī)關(guān)多一個(gè)敗訴，當(dāng)事人又等于沒贏，爭議仍然存在。又比如在一些違法扣押的案件中，法院作出撤銷判決，但行政機(jī)關(guān)抗辯判決主文并未判令返還扣押物。裁判方式如果一定要類型化的話，那應(yīng)當(dāng)圍繞權(quán)利保護(hù)這個(gè)主題，再增加合適、適當(dāng)?shù)牟门蟹N類，以適應(yīng)相關(guān)情勢的發(fā)展。