保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的法律制度研究

■ 鹿愛莉

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“要依法保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)”。2004年，我國修改憲法增加的“國家尊重和保障人權(quán)”“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”等內(nèi)容，對(duì)依法保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)具有里程碑式的重大意義。我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定：“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其它合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”。2007年，我國出臺(tái)的《物權(quán)法》主要規(guī)定了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的全面保護(hù)。目前，以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以各類法律為具體財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度，我國已經(jīng)形成了比較完整的財(cái)產(chǎn)保護(hù)法律制度體系。2016年11月，我國出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，公布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，其中提出了堅(jiān)持依法保護(hù)的原則，即運(yùn)用法律手段對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，是法治國家、法治政府的應(yīng)有之義，并要求完善平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律制度、嚴(yán)格規(guī)范涉案財(cái)產(chǎn)處置的法律程序、完善政府守信踐諾機(jī)制、完善財(cái)產(chǎn)征收征用制度等。

目前，由于礦產(chǎn)資源法律制度不健全，致使對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及由此派生的礦業(yè)權(quán)保護(hù)不力，各類主體保護(hù)不平等，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生?！兜V產(chǎn)資源法》的立法宗旨主要是保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)，應(yīng)盡快修改《礦產(chǎn)資源法》，健全和完善以保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)為主線的法律制度，依法有效保護(hù)各類主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障礦產(chǎn)資源所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，保障良好礦業(yè)秩序，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。

1 礦產(chǎn)資源所有權(quán)的法律制度與特征

礦產(chǎn)資源所有權(quán)法律制度是調(diào)整礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)關(guān)系的法律規(guī)范的總和，它是一切礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的核心，并決定著這些關(guān)系的基本性質(zhì)和內(nèi)容。

礦產(chǎn)資源所有權(quán)的法律特征是通過礦產(chǎn)資源所有權(quán)的主體即國家，客體即礦產(chǎn)資源，內(nèi)容即礦產(chǎn)資源的占用、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)利以及四項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來體現(xiàn)的（圖1）。

圖1 礦產(chǎn)資源所有權(quán)法律關(guān)系及實(shí)現(xiàn)形式

1.1 國家既是所有者又是主權(quán)者

國家作為礦產(chǎn)資源所有者，在行使和實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)中是一個(gè)民事主體；國家作為礦產(chǎn)資源主權(quán)者，在行使對(duì)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理職能時(shí)是一個(gè)公權(quán)力主體。因此，國家既具有實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的職能，又具有保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用與保護(hù)，以及所有權(quán)保護(hù)的職能。

1.2 礦產(chǎn)資源是礦產(chǎn)資源所有權(quán)法律意義上的客體

從法律意義上講，在我國境內(nèi)，不論礦產(chǎn)資源是否被發(fā)現(xiàn)都是所有權(quán)的客體，均屬于國家所有。對(duì)于國家擁有客觀上存在但沒有被發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，是一種法律上擬制的所有權(quán)，當(dāng)它被發(fā)現(xiàn)時(shí)才具有實(shí)際意義。這種虛擬的所有權(quán)在另一層意義上決定了作為所有人的國家有權(quán)決定是否允許他人勘探尚未發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源。而且這些礦產(chǎn)資源無論何人、何時(shí)發(fā)現(xiàn)，國家都對(duì)其擁有所有權(quán)。

1.3 國家對(duì)礦產(chǎn)資源享有四項(xiàng)權(quán)利

國家對(duì)其所有的礦產(chǎn)資源占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)利是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的內(nèi)容。

在法律規(guī)定的名義上國家占有礦產(chǎn)資源，實(shí)際上是由探礦權(quán)人和采礦權(quán)人合法占有，法律保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受任何人的侵犯。沒有法律依據(jù)的非法占有是一種侵犯國家所有權(quán)的行為，要受到法律的制裁。

在法律規(guī)定的名義上國家使用礦產(chǎn)資源，實(shí)際上是由礦業(yè)權(quán)人合法使用。礦業(yè)權(quán)是取得礦產(chǎn)資源使用權(quán)的法律基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)人不得濫用用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法合理利用礦產(chǎn)資源，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任。

國家通過授權(quán)礦業(yè)權(quán)人對(duì)國家所有的礦產(chǎn)資源的占有、使用和處分，以稅費(fèi)的形式征收權(quán)益金，以實(shí)現(xiàn)其收益。

國家授予他人采礦權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的處分。采礦權(quán)人占有、開采礦產(chǎn)資源，并取得礦產(chǎn)品，國家在法律上間接地實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的處分權(quán)。

1.4 所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)

作為一項(xiàng)法律制度，礦產(chǎn)資源所有權(quán)有產(chǎn)生、發(fā)展、變化和消滅的過程，其作為一種民事權(quán)利，基于一定的法律事實(shí)而取得、行使或消滅。

礦產(chǎn)資源所有權(quán)的行使是指國家依照法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的行為，是通過基于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)建立的一系列法律制度來實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)實(shí)中，國家主要是依照法定方式將其礦產(chǎn)資源所有權(quán)的占有、使用的權(quán)能授予他人，并通過探礦權(quán)和采礦權(quán)的出讓來間接實(shí)現(xiàn)收益和處分權(quán)能。探礦權(quán)人和采礦權(quán)人實(shí)際占有、使用礦產(chǎn)資源，并按國家法律規(guī)定從事地質(zhì)勘查和開采活動(dòng)。國家根據(jù)法律規(guī)定向探礦權(quán)人或采礦權(quán)人征收所有者權(quán)益金。

由于礦產(chǎn)資源所有權(quán)客體礦產(chǎn)資源的滅失，國家會(huì)喪失其礦產(chǎn)資源所有權(quán)，致使礦產(chǎn)資源所有權(quán)消滅。礦產(chǎn)資源滅失的原因主要有生產(chǎn)消耗和自然消耗。其中，生產(chǎn)消耗是人們從事采掘活動(dòng)所消滅的礦產(chǎn)資源，自然消耗是由于自然災(zāi)害致使礦產(chǎn)資源不復(fù)存在。

2 保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)

2.1 保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)既含保護(hù)國家所有權(quán)，又含保護(hù)礦業(yè)權(quán)

保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)是指依法保證國家能夠?qū)崿F(xiàn)礦產(chǎn)資源的各項(xiàng)權(quán)能。其含義既包括保護(hù)國家所有權(quán)，也包括保護(hù)采礦權(quán)和探礦權(quán)，因?yàn)樘降V權(quán)和采礦權(quán)是派生于礦產(chǎn)資源所有權(quán)，其能否正常行使直接影響到所有權(quán)的權(quán)能能否實(shí)現(xiàn)。只有保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)，才能保障礦產(chǎn)資源使用的穩(wěn)定性和有效性，才有可能使礦產(chǎn)資源得到合理利用和保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)利。保護(hù)探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利不受侵害的同時(shí)，也就保護(hù)了已經(jīng)形成或正在建立的以礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ)的制度體系，從而實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的權(quán)能。從另一角度看，所有權(quán)權(quán)能的分離也是保護(hù)所有權(quán)客體礦產(chǎn)資源的一種最為有效的方式。

2.2 對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的侵權(quán)行為

2.2.1 因?qū)λ袡?quán)歸屬的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)發(fā)生的侵權(quán)

盡管法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變，但一些土地使用人或所有人誤認(rèn)為土地之下的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)也歸他們所有，因而發(fā)生將礦產(chǎn)資源買賣和出租的違法現(xiàn)象。

2.2.2 進(jìn)入未設(shè)定礦業(yè)權(quán)的區(qū)域侵害國家所有權(quán)

主要表現(xiàn)在未取得勘查許可證和采礦許可證，擅自進(jìn)入國家未出讓礦業(yè)權(quán)的區(qū)域采礦、探礦；超越批準(zhǔn)的勘查區(qū)范圍勘查或超越批準(zhǔn)的采礦區(qū)范圍采礦，對(duì)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)造成侵害。

2.2.3 對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的侵犯

主要是對(duì)已取得探礦權(quán)和采礦權(quán)的權(quán)利人的各項(xiàng)權(quán)利的侵犯以及對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)取得程序的破壞。主要有三種表現(xiàn)：一是違反法律規(guī)定，未取得勘查許可證和采礦許可證，擅自進(jìn)入他人勘查區(qū)和采礦區(qū)進(jìn)行探礦和采礦，侵犯他人探礦權(quán)或采礦權(quán)的行為；二是超越批準(zhǔn)的勘查區(qū)或采礦區(qū)的勘查或采礦，侵犯了他人探礦權(quán)或采礦權(quán)的行為；三是無權(quán)或超越批準(zhǔn)權(quán)限發(fā)放勘查許可證或采礦許可證，此種行為是對(duì)國家作為所有者行使所有權(quán)的破壞。

2.2.4 對(duì)所有權(quán)客體的侵害

對(duì)客體的侵害是指對(duì)礦產(chǎn)資源的破壞和浪費(fèi)，主要表現(xiàn)為：一是因未綜合勘查和綜合利用礦產(chǎn)資源、采礦方法不當(dāng)或違反開采程序，造成的礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和破壞；二是采富棄貧、采厚棄薄、采易棄難和亂采濫挖；三是選冶工藝技術(shù)落后，礦產(chǎn)資源利用率低等造成的資源損失、浪費(fèi)和破壞。

3 完善礦產(chǎn)資源法律制度建議

根據(jù)以上分析，建議基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)來構(gòu)筑《礦產(chǎn)資源法》的修法思路，從保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的角度完善現(xiàn)行法律制度，針對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的不同侵權(quán)行為，分別設(shè)計(jì)不同的法律制度。

3.1 保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)要積極方法和消極方法并用

礦產(chǎn)資源所有權(quán)的積極保護(hù)方法是指對(duì)國家法律制度鼓勵(lì)和支持的有利于礦產(chǎn)資源所有權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的行為予以行政上的獎(jiǎng)勵(lì)措施。此方法能從正面引導(dǎo)人們按照國家意志，主動(dòng)維護(hù)所有權(quán)而不去侵犯所有權(quán)。如現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法中的第九條對(duì)在勘查、開采、保護(hù)礦產(chǎn)資源和進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研究等方面成績顯著的單位和個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定；第十條第二款對(duì)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以優(yōu)先合理開發(fā)利用適合本地方開發(fā)的礦產(chǎn)資源的規(guī)定。《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)增加鼓勵(lì)綜合勘查評(píng)價(jià)、綜合利用、新能源和新材料的勘查開發(fā)利用、金屬廢棄物的利用、替代資源的利用、資源二次利用、國外資源的利用、礦業(yè)公司規(guī)模經(jīng)營和跨國經(jīng)營等法律條款。

礦產(chǎn)資源所有權(quán)的消極保護(hù)方法是指對(duì)侵害國家法律所保護(hù)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)及設(shè)定的探礦權(quán)和采礦權(quán)的行為予以制裁措施。此種方法主要表現(xiàn)為民事、行政和刑事三種法律責(zé)任形式。如民事責(zé)任中的賠償損失規(guī)定：如果無證勘查和開采、越界勘查和開采或采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源造成浪費(fèi)，對(duì)所有權(quán)侵害，應(yīng)向國家賠償；對(duì)采礦權(quán)的侵害，應(yīng)向采礦權(quán)人賠償。當(dāng)這兩種情況同時(shí)發(fā)生時(shí)，根據(jù)一般所有權(quán)優(yōu)于他物權(quán)原則，應(yīng)優(yōu)先賠償國家。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)界定人的行政責(zé)任，而忽略對(duì)于主要的民事和行政責(zé)任的限定，如對(duì)行政權(quán)力的行使造成探礦權(quán)和采礦權(quán)等私有財(cái)產(chǎn)的損失，并沒有對(duì)民事賠償責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

此外，保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)，需要采取刑法、行政法、民法等各法律部門的不同法律手段，使這些手段相輔相成。我國現(xiàn)行礦法多采用行政法和刑法手段，建議補(bǔ)充民法手段。

3.2 礦產(chǎn)資源監(jiān)管制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)注重事前和事后監(jiān)管

目前對(duì)礦產(chǎn)資源的配置采用行政許可，國家以礦產(chǎn)資源所有者的身份，向礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人頒發(fā)許可，既是以行政權(quán)力準(zhǔn)許申請(qǐng)人從事開發(fā)利用的活動(dòng)，又是以特定的民事主體身份，轉(zhuǎn)讓民事權(quán)利，即礦業(yè)權(quán)授予過程中，行政許可和民事合同發(fā)生競合。這種礦產(chǎn)資源的配置方式能夠起到保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的作用。礦產(chǎn)資源管理不同于土地管理，土地是用途管制，只要用途合法，沒有過多的監(jiān)管，而礦產(chǎn)資源監(jiān)管從礦業(yè)權(quán)授予開始直到礦山閉坑甚至閉坑后很長一段時(shí)間，都需要監(jiān)督管理，以保證國家礦產(chǎn)資源權(quán)益金從礦業(yè)權(quán)授予開始一直到礦山閉坑能夠順利取得。從礦業(yè)權(quán)授予開始就通過對(duì)開發(fā)利用方案、礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾方案等進(jìn)行審查，開展事前監(jiān)管和對(duì)礦山閉坑等事后監(jiān)管，防患于未然。通過對(duì)礦業(yè)權(quán)的全程管理，來保障國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。然而，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》著重的是政府對(duì)礦山企業(yè)生產(chǎn)階段利用資源的情況進(jìn)行監(jiān)督管理，礦業(yè)的實(shí)踐已顯示上述法律制度并不妥當(dāng)。

3.3 減少對(duì)采礦權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營的行政干預(yù)

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》更多的是保護(hù)礦產(chǎn)資源的內(nèi)容，而對(duì)礦業(yè)權(quán)管理以及礦業(yè)諸多相關(guān)環(huán)節(jié)管理的分量不足。由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，礦業(yè)技術(shù)水平和礦業(yè)生產(chǎn)力水平不同，找礦、采礦經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制不同，對(duì)保護(hù)礦產(chǎn)資源的呼聲和法律制度規(guī)定都大不相同。一方面，如果礦業(yè)生產(chǎn)力水平相當(dāng)高，采礦過程中的損失已經(jīng)不成為問題，保護(hù)礦產(chǎn)資源在技術(shù)上也就不存在問題；另一方面，國家在礦業(yè)上不予投資，礦業(yè)權(quán)人有償取得礦業(yè)權(quán)，并自己投資找礦和采礦，會(huì)根據(jù)礦產(chǎn)品需求及價(jià)格變化，調(diào)整工業(yè)指標(biāo)，充分地利用礦產(chǎn)資源，國家在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)過程中不必有過多的行政干預(yù)。

針對(duì)我國國情，應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)礦業(yè)技術(shù)水平和生產(chǎn)水平的提高，強(qiáng)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，從更高層次考慮礦產(chǎn)資源保護(hù)問題，著眼于經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)，在需求上降低對(duì)礦產(chǎn)資源的壓力。此外，我國的礦產(chǎn)資源監(jiān)管能力也不足，在礦山企業(yè)的生產(chǎn)階段，國家監(jiān)管應(yīng)拋開細(xì)瑣的、即使是企業(yè)也難以妥善辦到的事情。例如“三率”已不適合作為對(duì)礦山監(jiān)督和考核的指標(biāo)。

這里要強(qiáng)調(diào)的是，礦產(chǎn)資源保護(hù)問題本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，采礦作為純粹的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它的資源指標(biāo)和技術(shù)指標(biāo)的實(shí)施也只是取決于純粹的經(jīng)濟(jì)因素，關(guān)乎礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益或者礦山企業(yè)的生存。政府的管理應(yīng)從認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)問題的運(yùn)行規(guī)則著手，從機(jī)制上引導(dǎo)，如果只是對(duì)資源損失浪費(fèi)的結(jié)果采用行政上“堵”的辦法，不可能達(dá)到目的，行政干預(yù)是有局限性的。國家對(duì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)只能起到相對(duì)宏觀的、指導(dǎo)性的約束作用。政府應(yīng)把有限的精力施加在采礦權(quán)授讓管理程序中，而不要在礦山企業(yè)生產(chǎn)過程中管得過細(xì)，否則必然要與礦山企業(yè)產(chǎn)生諸多矛盾，難免造成過度的行政干預(yù)。

3.4 在各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)中要考慮保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)

合理規(guī)定礦產(chǎn)資源開采范圍、開采年限、開采方法、礦種、標(biāo)準(zhǔn)、用途、銷售等，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利不受侵害。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)人權(quán)利由行政權(quán)力造成損失和侵害，應(yīng)建立國家行政賠償制度和補(bǔ)償制度，并明確補(bǔ)償程序和法律責(zé)任，保證礦業(yè)權(quán)撤消和收回的合法化；此外，應(yīng)建立相應(yīng)的救濟(jì)和監(jiān)測制度，對(duì)于政府職權(quán)的范圍進(jìn)行界定，避免權(quán)力濫用，保障礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利免受侵犯。

3.5 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)

環(huán)境保護(hù)的成本包含在礦山企業(yè)的生產(chǎn)成本中，涉及到礦產(chǎn)資源所有權(quán)的收益權(quán)利，因此，應(yīng)重視對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)。發(fā)達(dá)國家的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)水平相當(dāng)高，在保護(hù)礦產(chǎn)資源方面已不成問題，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平到了較高的階段，在礦業(yè)立法中更加強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)和對(duì)環(huán)境生態(tài)的保護(hù)。國家在礦業(yè)中要處理的問題，主要是安全生產(chǎn)以及對(duì)礦業(yè)用地和周邊環(huán)境的保護(hù)，顯示了重視生命和生活質(zhì)量甚于重視物質(zhì)生產(chǎn)的事實(shí)。目前，我國的《礦產(chǎn)資源法》對(duì)環(huán)境問題只是簡略一提，在修法中應(yīng)對(duì)采礦環(huán)節(jié)制定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，迫使采礦權(quán)人開展污染防治、土地復(fù)墾和礦區(qū)修復(fù)。