檢環(huán)協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)與困局

文／本刊記者 唐姍姍

作為檢察公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)的一部分，聯(lián)合調(diào)研組就檢察公益監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作、與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接、“兩法”銜接等檢環(huán)協(xié)作情況開(kāi)展調(diào)研

6月11日至13日，最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合調(diào)研組到湖北調(diào)研。圖為調(diào)研組在秭歸縣了解長(zhǎng)江大保護(hù)工作情況（攝影／宋晗）

6 月3 日 至6 日、10 日 至13 日，生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局、法規(guī)司與最高檢第一檢察廳、第八檢察廳派員組成調(diào)研組，赴江蘇省與湖北省，作為檢察公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)的一部分，就檢察公益監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作、檢察公益監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接、“兩法”銜接等檢環(huán)協(xié)作情況開(kāi)展調(diào)研。

環(huán)境部門(mén)基層執(zhí)法人員“一部分已被問(wèn)責(zé)，一部分等待被問(wèn)責(zé)”如何化解？環(huán)境損害賠償制度兩家如何配合？行政司法與刑事司法的關(guān)系如何處理？這些問(wèn)題在近一年的司法實(shí)踐中浮出水面，亟待化解。

合作與問(wèn)責(zé)

江蘇省與湖北省檢環(huán)兩個(gè)機(jī)關(guān)在重大違法案件交辦機(jī)制方面是堅(jiān)定的合作方，江蘇省檢察院就中央環(huán)保督查“回頭看”涉及的環(huán)境問(wèn)題，主動(dòng)梳理了一批公益訴訟線索，征求省生態(tài)廳共同掛牌督辦意見(jiàn)，在兩家共同推進(jìn)下，揚(yáng)州廣進(jìn)船業(yè)有限公司超過(guò)4.8 萬(wàn)平方米違章建筑被依法拆除，公司違法占用的113 畝濕地重新與長(zhǎng)江連接。湖北省檢察院有重大行動(dòng)部署或辦理重大案件時(shí)，也會(huì)邀請(qǐng)環(huán)境部門(mén)參加，共同開(kāi)展環(huán)保督查。

“下一步，將建議在全國(guó)范圍內(nèi)建立重大違法案件共同交辦機(jī)制，對(duì)重大環(huán)境違法案例，共同開(kāi)展調(diào)查，督促地方政府依法履行職責(zé)。雙方開(kāi)展的涉及對(duì)方工作范圍的專項(xiàng)行動(dòng)，邀請(qǐng)對(duì)方參加，形成工作合力，共同促進(jìn)?！弊罡邫z第八廳負(fù)責(zé)人介紹，“檢察機(jī)關(guān)要以較小的司法資源取得較大的辦案效果。在實(shí)踐中，絕大部分案件只經(jīng)過(guò)訴前程序就得以解決，所以一些社會(huì)影響大、公益受損嚴(yán)重或者阻力困難大的案件，訴前檢察建議可以上發(fā)一級(jí)，上級(jí)生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)可通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與辦案檢察機(jī)關(guān)對(duì)整改情況訴與不訴進(jìn)行磋商”。

向生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議有多少？江蘇省檢察機(jī)關(guān)去年發(fā)了948 件，占辦理全部訴前程序案件的10.5%；湖北省發(fā)了474件，占全部訴前程序案件的11.17%。這些檢察建議中，讓環(huán)境部門(mén)比較撓頭的有兩類，一是“群發(fā)”、“簡(jiǎn)單化”檢察建議，二是大規(guī)模的“問(wèn)責(zé)”。

所謂“群發(fā)”，指對(duì)同類違法問(wèn)題，不加甄別@所有相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門(mén)；“簡(jiǎn)單化”則指無(wú)視生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)監(jiān)督整改中由于環(huán)境復(fù)雜性和多樣化導(dǎo)致其處置、恢復(fù)過(guò)程耗時(shí)較長(zhǎng)、顯效延遲的客觀情況，隨意制發(fā)檢察建議。這兩種情況不僅損害了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性，更增加了生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)的工作量。

由于生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)眾多，修訂頻率快，部分條款籠統(tǒng)或可操作性不強(qiáng)，基層執(zhí)法人員數(shù)量不足，一線執(zhí)法人員被問(wèn)責(zé)情況突出，嚴(yán)重挫傷了其工作積極性，有些地方的執(zhí)法人員戲稱已出現(xiàn)“輪流問(wèn)責(zé)、攤派問(wèn)責(zé)”的現(xiàn)象。

“首先，必須要提升檢察人員履職能力，防范履職風(fēng)險(xiǎn)?！弊罡邫z第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，生態(tài)環(huán)境部與最高法已定期輪流舉辦聯(lián)合培訓(xùn)班，“另外一方面，雙方信息共享也將納上日程，檢察機(jī)關(guān)會(huì)特別將生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)違法情況予以分析，梳理常見(jiàn)違法點(diǎn)，提出系列工作建議，并發(fā)布典型案例”。

對(duì)于從“環(huán)保追責(zé)”變相為“追責(zé)環(huán)?！钡纳鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法人員，清理不具有可操作性的法律法規(guī)將是行之有效的一個(gè)做法。“另外，要進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法職責(zé)范圍邊界，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員照單履職、照單免責(zé)，避免無(wú)限責(zé)任。這需要聯(lián)合生態(tài)環(huán)境紀(jì)檢監(jiān)察組做一個(gè)全面的問(wèn)責(zé)情況調(diào)研，推動(dòng)建立健全正向激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)、盡職免責(zé)機(jī)制?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

損害與賠償

2017 年12 月，全國(guó)試行開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，湖北、江蘇兩地積極開(kāi)展案例實(shí)踐，地方政府結(jié)合實(shí)際，對(duì)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣膭?lì)檢察院在人民法院審理環(huán)節(jié)支持起訴，并確定了一系列磋商、訴訟規(guī)則、評(píng)估、資金管理等配套制度。

2018 年，江蘇省共審理賠償案例55 起，其中，江蘇省人民政府訴安徽海德化工生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一案，經(jīng)泰州市中級(jí)法院一審，和江蘇省高級(jí)法院二審，判令海德公司賠償環(huán)境修復(fù)等各項(xiàng)費(fèi)用超過(guò)5400萬(wàn)元，該案被評(píng)為“2018 年推動(dòng)法治進(jìn)程十大案件”。

某染料油墨公司非法處置危險(xiǎn)廢物一案在江蘇省無(wú)錫市檢察院通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證程序和解結(jié)案，該公司自愿承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用35 萬(wàn)余元和專家論證意見(jiàn)費(fèi)用2.7 萬(wàn)元，這是江蘇省首例民事公益訴訟通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證訴前和解的案例。

在案件審查過(guò)程中，該公司多次向檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提出愿意就生態(tài)損害賠償進(jìn)行和解。承辦檢察官向檢察長(zhǎng)作了匯報(bào)并獲得批準(zhǔn)后，決定在全省率先啟動(dòng)公益訴訟訴前和解程序。為科學(xué)準(zhǔn)確認(rèn)定該公司非法處置危險(xiǎn)廢物給生態(tài)環(huán)境造成的損害后果，無(wú)錫市檢察院委托江南大學(xué)等單位的5 位專家進(jìn)行論證并出具專家意見(jiàn)。根據(jù)專家意見(jiàn)，某染料油墨公司非法處置危險(xiǎn)廢物給生態(tài)環(huán)境造成損害，應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額為35.18 萬(wàn)余元。

為保證聽(tīng)證過(guò)程的公開(kāi)公正，該院還專門(mén)邀請(qǐng)相關(guān)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、江南大學(xué)專家和本院檢務(wù)督察部門(mén)的人員參與聽(tīng)證。在聽(tīng)證過(guò)程中，某染料油墨公司對(duì)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)專家意見(jiàn)提出的生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求全部接受，并當(dāng)場(chǎng)簽訂和解協(xié)議。

在環(huán)境損害鑒定評(píng)估方面，湖北省提出環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，培育環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，2017 年遴選124 位專家組建省級(jí)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專家?guī)欤?018 年聯(lián)合司法廳增補(bǔ)遴選了專家，進(jìn)一步完善專家?guī)臁?/p>

“環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)從總體上看尚屬新興事物，無(wú)論是生態(tài)環(huán)境部推薦的，還是相關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)都可能存在執(zhí)業(yè)能力和范圍上的不完備，也不可能所有的鑒定機(jī)關(guān)都可以承擔(dān)各種類別的鑒定評(píng)估業(yè)務(wù)?！弊罡邫z第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“另外，這兩省的改革進(jìn)度不一，改革推進(jìn)存在不平衡的狀況，實(shí)踐中檢環(huán)兩家協(xié)作配合的力度和頻次也不足，這些都需要時(shí)間去解決和磨合”。

該負(fù)責(zé)人透露，接下來(lái)兩家將加強(qiáng)研究論證，將好的做法及時(shí)上升為機(jī)制制度。6 月5日，最高法出臺(tái)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的訴訟順位。“也建議生態(tài)環(huán)境部就賠償磋商、資金管理、修復(fù)效果評(píng)估等關(guān)鍵問(wèn)題研究起草指導(dǎo)意見(jiàn)?！?/p>

刑事與行政

近幾年，隨著“兩法銜接”工作的開(kāi)展，兩省生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件逐步增多。江蘇省2015年移送案件為77件，2018 年增長(zhǎng)至4863 件；湖北省2015年為12 件，2018 年增長(zhǎng)至1016 件。

其中，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省檢察院、公安廳對(duì)江蘇輝豐公司等7起污染環(huán)境案件掛牌督辦，在恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也讓社會(huì)大眾的環(huán)保意識(shí)有了大的提升，有經(jīng)濟(jì)類媒體報(bào)道，污染環(huán)境削弱股民信任，讓江蘇輝豐公司股價(jià)大跳水，“董事長(zhǎng)資產(chǎn)縮水21億”。

湖北 省，2017 年5 月15 日，省市兩級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)黃岡市重點(diǎn)排污單位——湖北雄陶公司煙氣污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行了突擊檢查，發(fā)現(xiàn)該公司確實(shí)存在煙氣污染源在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假、污染物超標(biāo)排放等違法問(wèn)題，并聯(lián)合公安部門(mén)連夜進(jìn)行了調(diào)查取證。該公司被當(dāng)?shù)丨h(huán)保局下達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》，前后繳納640 萬(wàn)元元罰金，而且迎來(lái)多部門(mén)的聯(lián)合懲戒。湖北省市兩級(jí)環(huán)保、公安、檢察機(jī)關(guān)共同查辦了黃岡市兩家重點(diǎn)排污單位在線檢測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假案件，此案成為全國(guó)污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)造假入刑案中判決人數(shù)最多、量刑最重的案件。

在案件辦理中，移送案件之后是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)行政處罰存在認(rèn)識(shí)上的不一致，刑事罰金與行政罰款之間的關(guān)系也沒(méi)有完全理順。

“《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與司法銜接工作辦法》的相關(guān)規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法因刑事執(zhí)法而停止，影響行政執(zhí)法效率，可能會(huì)存在以刑代行、以刑代民的問(wèn)題，而實(shí)際上環(huán)境違法既要承擔(dān)民事、行政責(zé)任也必須承擔(dān)刑事責(zé)任，三者可以并行不悖?！弊罡邫z第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“從調(diào)研情況看，法院判處罰金是選擇性的，判罰數(shù)額沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而行政罰款有明文規(guī)定，特別是近年出臺(tái)的按日計(jì)罰規(guī)定。兩者是否可以互相替代關(guān)系不明，也會(huì)出現(xiàn)法院判處罰金以后，違法企業(yè)提起行政訴訟撤銷行政罰款的案例，這兩者也需要調(diào)和”。

調(diào)研組建議，參照食品藥品領(lǐng)域“兩法”銜接意見(jiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定適當(dāng)調(diào)整，在不影響刑事案件辦理的情況下，依法繼續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為作出行政處罰，及時(shí)有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)家和社會(huì)公共利益。同時(shí)，建議最高檢、生態(tài)環(huán)境部會(huì)同最高法研究行政罰款、刑事罰金抵扣生態(tài)環(huán)境損害賠償金額的機(jī)制，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)司法解釋，切實(shí)解決此類問(wèn)題?！?/p>