農(nóng)村“三變”改革的探索與實(shí)踐

摘 要：農(nóng)村"三變"改革是我國農(nóng)村歷次改革的升華，體現(xiàn)了改革與制度建設(shè)同進(jìn)，確保農(nóng)民享受改革成果的目標(biāo)。下一步還需進(jìn)一步突破難點(diǎn)，把控風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持依法推進(jìn)，注重契約精神和制度建設(shè)。一方面，在制定實(shí)施方案、資產(chǎn)確權(quán)、股權(quán)評(píng)估、交易、流通等過程中做到有法有據(jù);另一方面，明確"三變"改革中政策制度建設(shè)的法制路徑。通過制度建設(shè)體現(xiàn)農(nóng)民集體組織共同利益基礎(chǔ)上的民主協(xié)商精神，克服村級(jí)議事會(huì)存在的有形無實(shí)、代表性不夠、機(jī)制不健全、群眾反映不佳等問題，形成有效傳達(dá)最基層群眾意愿的通道，保障村集體成員的話語權(quán)和收益權(quán)。

關(guān)鍵詞：“三變”改革;財(cái)產(chǎn)權(quán)利

黨的十九大報(bào)告明確指出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如何做好“三農(nóng)”工程，是當(dāng)前面臨的根本性問題，必須始終把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重。同時(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)指出：“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。我縣位于陜西省東南部，秦巴山區(qū)東段，全縣總面積3554平方公里，轄21個(gè)鎮(zhèn)，是陜西省政府批準(zhǔn)的革命老區(qū)縣，國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。為此，我縣立足現(xiàn)狀在堅(jiān)持土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，開展了“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”（以下簡稱“三變”）改革探索，通過將農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)作價(jià)入股，將財(cái)政投入到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展類、扶持類資金，在不改變使用性質(zhì)和用途的前提下量化為村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民的股金，將農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)以及資金、實(shí)物、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，拓寬了農(nóng)民增收致富渠道，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。

一、經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)：以農(nóng)村“三變”改革給農(nóng)民“還權(quán)賦能”

1.建立確權(quán)頒證機(jī)制。大力推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，在此基礎(chǔ)上，按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進(jìn)集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋所有權(quán)、集體林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步厘清和明晰農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)屬，做到四至清楚、面積準(zhǔn)確、產(chǎn)權(quán)清晰。土地承包經(jīng)營權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地。實(shí)行最嚴(yán)格的土地用途管制制度，禁止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)。分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作。引導(dǎo)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)將農(nóng)村集體各類資產(chǎn)進(jìn)行清理核實(shí)，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員同意，確定權(quán)屬關(guān)系，折價(jià)入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并按比例獲得收益。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。明確集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位。

2.建立產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。建立符合實(shí)際需要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易。制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法等相關(guān)配套文件，完善交易規(guī)則和流程。建立交易監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管，確保產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范透明運(yùn)行。創(chuàng)新農(nóng)村內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。分級(jí)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)，形成市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、縣級(jí)交易所、鄉(xiāng)級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)站三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。鼓勵(lì)和支持以市場(chǎng)化方式組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)益類資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，滿足農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益評(píng)估需求。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估市場(chǎng)的培育階段，通過采取扶持補(bǔ)貼政策和適當(dāng)降低民營評(píng)估機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入條件等措施，鼓勵(lì)和支持社會(huì)評(píng)估、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估市場(chǎng)，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)以及資金、勞動(dòng)力等入股投資平臺(tái)。村集體和農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，需要評(píng)估作價(jià)的，可以協(xié)商確定，也可以委托法定評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。加強(qiáng)評(píng)估人才隊(duì)伍建設(shè)，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、講座培訓(xùn)、考核頒證的方式，培養(yǎng)一批專職從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估業(yè)務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍。

3.建立權(quán)益保障機(jī)制。政府部門把保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益列為重大事項(xiàng)進(jìn)行督查，確保土地流轉(zhuǎn)的合法性，維護(hù)好農(nóng)民群眾的切身利益。加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。允許試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村集體經(jīng)營公司，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的統(tǒng)籌經(jīng)營和統(tǒng)一管理，提高集體資產(chǎn)的使用效率，放大收益;實(shí)現(xiàn)村民到股東的轉(zhuǎn)變，保障入股村民獲得長期穩(wěn)定收益。建立股份聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和承接經(jīng)營主體依法訂立合同或協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的股份聯(lián)結(jié)機(jī)制。建立股權(quán)分紅機(jī)制，入股主體和承接經(jīng)營主體按照合同確定的收益分配方式進(jìn)行分配，在集體資產(chǎn)評(píng)估量化、資金量化、合理劃分股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，入股主體和承接經(jīng)營主體合理確定入股主體股金所占股比及收益分配辦法，通過簽訂股權(quán)分紅協(xié)議約定相關(guān)事宜。探索建立靈活多樣的股權(quán)收益分配機(jī)制和兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按照合作制原則完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理方式，確保村集體和農(nóng)民履行股東的職責(zé)、行使股東的權(quán)力、參與重大的決策。

二、難點(diǎn)和問題：農(nóng)村“三變”改革中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)與難題

1.虧損把控風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)屬于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，是“靠天吃飯”的高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力?！叭儭备母锖?，村集體、農(nóng)民的有關(guān)資產(chǎn)權(quán)利權(quán)益入股進(jìn)入了相關(guān)自負(fù)盈虧人的公司、合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，因受冰凍、旱災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)等不可抗拒的自然因素和不可預(yù)見的市場(chǎng)因素雙重影響，生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)體不可能只盈不虧，由于入股后有關(guān)資產(chǎn)權(quán)利權(quán)益介入市場(chǎng)程度加深，虧損的風(fēng)險(xiǎn)將更加增大。

2.權(quán)益保障風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民自身維權(quán)能力普遍較低，村集體和農(nóng)民的有關(guān)資產(chǎn)權(quán)利權(quán)益在折價(jià)入股過程中可能存在被低估的現(xiàn)象。農(nóng)民變股民后，自身力量較弱，維權(quán)能力不強(qiáng)。實(shí)際運(yùn)行中，生產(chǎn)經(jīng)營知情權(quán)、參與決策權(quán)難以保障，是盈是虧、收多收少只能老板說了算，容易出現(xiàn)股市中“大戶”套“散戶”的現(xiàn)象。

3.資源破壞風(fēng)險(xiǎn)。由于入股的經(jīng)營實(shí)體都是規(guī)?；a(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)或入股后必然會(huì)導(dǎo)致邊界不清，有的可能被改變用途將耕地“非農(nóng)化”。一些山塘屬于部分村民共有，由于沒有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，農(nóng)戶要退出，幾乎不可能。企業(yè)為追求最大利潤，不可避免地存在過度使用、不當(dāng)使用生產(chǎn)資源等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源被破壞，將來即使退股，也難以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、對(duì)策和思路：如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革

1.把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)和效益好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，強(qiáng)化企業(yè)章程建設(shè)，建立完善企業(yè)收入分配農(nóng)民“優(yōu)先股”、信息公開和決策等系列監(jiān)督機(jī)制，提升群眾自身素質(zhì)和適應(yīng)市場(chǎng)的能力建設(shè)，確保群眾利益不受損。抓好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。合理設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)年限，期限5年為宜，最高不要超過10年。開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作。因土地被征用等集體經(jīng)濟(jì)組織所得的土地補(bǔ)償費(fèi)和集體資產(chǎn)置換增值等增加的收益，應(yīng)及時(shí)足額追加到集體資產(chǎn)總收益中，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體收益分配權(quán)。現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，切實(shí)防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。建立“三變”管理監(jiān)督制度、收益分配制度、退出機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制，探索設(shè)立政府性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償保障金、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體風(fēng)險(xiǎn)保證金，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。實(shí)行最嚴(yán)格的土地用途管制制度，禁止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)。

2.建設(shè)好交易平臺(tái)。建立符合實(shí)際需要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易。分級(jí)建立試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)，形成市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、縣級(jí)交易所、鄉(xiāng)級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)站三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法（試行）等相關(guān)配套文件，完善交易規(guī)則和流程。建立交易監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管，確保產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范透明運(yùn)行。通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)行情因時(shí)因地確定資產(chǎn)評(píng)估、價(jià)格確定、交易規(guī)則等，培育承接載體，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)民土地、林地承包經(jīng)營權(quán)以及資金、勞動(dòng)力等入股投資平臺(tái)。村集體和農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，需要評(píng)估作價(jià)的，可以協(xié)商確定，也可以委托法定評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。

3.掌控好融資風(fēng)險(xiǎn)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，探索“三四五”改革框架，為改革試驗(yàn)提供指導(dǎo)。即“三個(gè)基金”，設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)收儲(chǔ)基金、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保基金、農(nóng)民宅基地和房屋使用權(quán)退出收儲(chǔ)基金。“四項(xiàng)機(jī)制”，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制、土地承包經(jīng)營權(quán)退出保障機(jī)制、農(nóng)民宅基地使用權(quán)自愿退出機(jī)制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。“五項(xiàng)制度”，深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村集體荒地使用制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度、農(nóng)民宅基地制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度。創(chuàng)新農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)貸款，建立土地信托公司，形成土地信托服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)戶可將土地經(jīng)營權(quán)交給信托公司，由公司進(jìn)行流轉(zhuǎn)。創(chuàng)新金融服務(wù)，把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶信用評(píng)定范圍，對(duì)信用等級(jí)較高的在同等條件下實(shí)行貸款優(yōu)先等激勵(lì)措施。

作者簡介：肖華（1976-）女，2002年7月畢業(yè)于西北農(nóng)林科技大學(xué)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)，大專學(xué)歷，現(xiàn)就業(yè)于旬陽縣農(nóng)村經(jīng)營工作站，中級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師職稱，單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、主要從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)組建、村級(jí)集體資產(chǎn)清理、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定等工作。