公海保護區(qū)法律概念界定

邢望望

隨著科技進步、社會發(fā)展，人類活動的影響不斷深入，公海生態(tài)環(huán)境開始不斷退化，傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護方法已難以有效應對，在公海設立管理海洋保護區(qū)的實踐開始引起國際社會的關注。在2002年約翰內斯堡可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議上，各國商定要在2012年底①此處《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議的執(zhí)行計劃》中文版翻譯為“2010年底”。前建立起連貫的海洋保護區(qū)網絡，其中就包括國家管轄范圍外的海域。②參見《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議的執(zhí)行計劃》第32（c）條?！渡锒鄻有怨s》第七次成員國大會指出：國家管轄范圍外海域的生物多樣性正不斷受到威脅，而現有海洋保護區(qū)卻無法有效地應對這一威脅，③UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004， para.29.大會進一步呼吁通過國際合作建立“公海保護區(qū)”。④UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004， para.30.

海洋保護區(qū)法律實踐在不斷推進，關于公海保護區(qū)的倡議和國際法實踐也開始得到國際社會的重視，但在現行國際法框架內，除2004年《生物多樣性公約》特設技術專家組海洋保護區(qū)定義外，①See Kristina M.Gjerde， High Seas Marine Protected Areas and Deep-Sea Fishing， 838 FAO Fisherie Report 141-180 (2007).目前缺少權威淵源對“公海保護區(qū)”這一專業(yè)術語進行法律界定。②參見邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護區(qū)在國際法上的耦合關系》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第1期，第11-25頁。無論是國際法還是國內法，有關海洋保護和生物多樣性的法律規(guī)范卷帙浩繁，但大多只涉及海洋保護區(qū)的某一方面或某一項管理活動，沒有對公海保護區(qū)作出全面且專門的定義。③See FAO & Japan Government， Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management： Review of Issues and Considerations， 825 FAO Fisheries Report 53(2006).Kirsten Martin et al.，Experiences in the Use of Marine Protected Areas with Fisheries Management Objectives—A Review of Case Studies， FAO Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management： Review of Issues and Considerations，825 FAO Fisheries Report 21-108 (2007).有關公海保護區(qū)法律概念的問題在聯(lián)合國相關會議上多次被提及，在依據《聯(lián)合國海洋法公約》就國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律拘束力國際文書④An International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Diversity of Areas beyond National Jurisdiction.籌備委員會第二次會議上，各國代表就劃區(qū)管理工具與公海保護區(qū)的法律概念問題表達了諸多觀點，爭論主要集中在公海保護區(qū)法律概念要素、地理區(qū)間、保護客體目標、與既有國際法的關系等。⑤IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction， USA， 26 August - 9 September 2016， p.6.在學術界，關于公海保護區(qū)一直沒有一致觀點，存在著不同的保護內容和分類形式。在諸多研究中，劃區(qū)管理工具、公海保護區(qū)等詞匯常被混雜在一起使用，缺少必要的分析和梳理，不利于有關公海保護區(qū)法律制度研究的推進。

關于海洋保護區(qū)概念的爭論已影響到國際法實踐的推進。在“南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會”（以下簡稱“委員會”）2008年會議上，日本代表提醒委員會須依據養(yǎng)護南極海洋生物資源的目的來謹慎清晰地定義海洋保護區(qū)之概念，以平衡保護和合理利用之間的關系。⑥See CCAMLR， Report of the Twenty Seventh Meeting of the Commission，CCAMLR-XXVII， Australia， 2008， para.7.13.在2013年南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會的第二次特別會議上，俄羅斯代表就提出海洋保護區(qū)的概念存在爭議，至今并沒有一個清晰的海洋保護區(qū)概念，從而引出南極海洋生物資源養(yǎng)護委員是否有權建立海洋保護區(qū)，建立怎樣的海洋保護區(qū)，以及依何種程序建立南極海洋保護區(qū)的疑問。①See CCAMLR， Report of the Second Special Meeting of the Commission，Bremerhaven， Germany， 15 and 16 July 2013， para.3.18.俄羅斯認為這個問題至關重要，甚至還指出如果這個問題不解決，其將拒絕繼續(xù)進行談判。②參見唐建業(yè)：《南極海洋保護區(qū)建設及法律政治爭論》，《極地研究》2016年第3 期，第370-380頁。在2014年會議上，法國代表也認為現有國際法體系并未就海洋保護區(qū)提供一個廣泛接受的定義，而《生物多樣性公約》也只具有參考意義。③CCAMLR， Report of Thirty-Third Meeting of the Commission， CCAMLR-XXXIII，Australia， 2014， para.7.57.

事實上，《生物多樣性公約》的“海洋保護區(qū)”定義亦非原創(chuàng)，而是并入了國際自然保護聯(lián)盟（IUCN）所界定的海洋保護區(qū)概念。無論如何，將《生物多樣性公約》與國際自然保護聯(lián)盟所界定的“海洋保護區(qū)”法律概念適用于公海可以作為國際社會的選項之一。通過分析海洋保護區(qū)概念的必備要素，如地理空間、保護方式、保護客體、保護目標等，可以發(fā)現國際自然保護聯(lián)盟界定的“海洋保護區(qū)”概念十分詳細嚴謹且具有操作性，但有關表述和內容在適用到公海上時需要進一步修正。中國在參與公海保護區(qū)國際實踐時，應該在中國海洋權益和公海生態(tài)環(huán)境保護的基礎上，結合公海的特殊法律和治理體系，檢視海洋保護區(qū)法律概念具體要素，從而提出符合中國海洋訴求的公海保護區(qū)法律概念。雖然近年來，國內多家單位均在關注和研究公海保護區(qū)法律問題，但是對公海保護區(qū)法律概念這一基礎問題卻著墨不多。筆者希望從海洋保護區(qū)到公海保護區(qū)之法律概念爭辯這一角度出發(fā)，基于中國的公海權益，深入探究公海保護區(qū)法律制度中的具體要素，為中國參與有關國際實踐提供參考。

一、海洋保護區(qū)概念延伸適用于公海保護區(qū)

早在2006年，聯(lián)合國糧農組織就曾在羅馬召開會議討論將海洋保護區(qū)適用于公海漁業(yè)管理的問題，但有學者提出以下疑問：考慮到公海的特殊性，是否需要確定專門的公海保護區(qū)概念？既有海洋保護區(qū)概念能否適用到公海？④FAO & Japan Government， Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management： Review of Issues and Considerations， 825 FAO Fisheries Report 314 (2006).Anthony Charles & Jessica Sanders， Issues Arising on the Interface of MPAs and Fisheries Management， 825 FAO Fisheries Report 301-332 (2007).

（一）海洋保護區(qū)法律概念的產生與發(fā)展

海洋保護區(qū)理念根植于漁業(yè)養(yǎng)護理念：長久以來，南太平洋島國漁民就有著“禁漁區(qū)”的概念；①See Robert E.Johannes， Traditional Marine Conservation Methods in Oceania and Their Demise， 9 Annual Review of Ecology and Systematics 349-364 (1978).馬達加斯加漁民在9世紀就開始嘗試管理海洋資源。②See Lalaina R.Rakotoson & Kathryn Tanner， Community-Based Governance of Coastal Zone and Marine Resources in Madagascar， 49 Ocean & Coastal Management 855-872 (2006).禁止涸澤而漁③出自《淮南子·難一》：“先王之法，不涸澤而漁，不焚林而獵?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展理念，早在中國2000多年前的“數罟不入洿池，魚鱉不可勝食也”④《孟子·梁惠王上》。中即得到體現。近代以來，國際社會開始選取海洋區(qū)域以加強對特定海洋生物資源的保護，1913年美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜通過總統(tǒng)宣言⑤根據1906年《美國聯(lián)邦古物法》（The Antiquities Act），美國總統(tǒng)有權在聯(lián)邦土地上通過總統(tǒng)宣言形式（presidential proclamation）設立國家紀念碑來保護重要的自然、文化、科學地物。在加利福尼亞州設立了美國第一個海洋保護區(qū)國家公園（Cabrillo National Monument）。⑥See Matthew T.Craig & Daniel J.Pondella， A Survey of the Fishes of the Cabrillo National Monument， 92 California Fish and Game 172-183 (2006).

隨著早期實踐的推進，保護區(qū)的概念開始逐漸被引入國際法。通過設立特定區(qū)域來保護自然的國際法義務迅速被國際社會認可。⑦See Alexander Gillespie， Conservation， Biodiversity and International Law 171(Edward Elgar Publishing 2013).1933年《關于保全自然狀態(tài)下的動植物的公約》（適用于非洲）則是第一次為國際社會設置了國際法上的義務，即設立保護區(qū)來保護瀕危野生動物。⑧See IUCN， An Introduction to the African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources， Switzerland & UK & Germany， 2004， p.3.

20世紀50年代后，隨著科學技術的進步，人類活動對海洋的破壞越來越強，國際社會開始關注海岸和海洋養(yǎng)護管理，并逐漸意識到海洋保護區(qū)的作用。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》開始強調海洋環(huán)境保護，雖然該公約并沒有使用“海洋保護區(qū)”這一概念，但卻為締約國設置了明確的保護和保全海洋環(huán)境義務。⑨參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第192條。1988年國際自然保護聯(lián)盟第17 屆成員國大會文件對“海洋保護區(qū)”作出了定義：“通過法律或其他有效方式予以保護的、任何潮間或低潮帶內的部分或全部封閉之環(huán)境，包括該區(qū)域內的上覆水域以及相關動植物群、歷史文化要素。”⑩IUCN， 17th Session of the General Assembly of IUCN and 17 IUCN Technical Meeting， San José， Costa Rica， 1-10 February 1988， p.105.英文原文為：Any area of intertidal or subtidal terrain together with its overlying water and associated flora， fauna， historical and cultural features， which has been reserved by law or other effective means to protect part or all of the enclosed environment.

2008年，國際自然保護聯(lián)盟對“保護區(qū)”概念進行了修訂：“保護區(qū)必須是一個明確界定的地理空間，并通過法律或其他方式來認定、專設、管理，從而實現與生態(tài)服務和文化價值相關的自然環(huán)境之長期保護。”①IUCN， Guidelines for Applying Protected Area Management Categories， Switzerland， 2008， p.8.

1992年《生物多樣性公約》是現行國際法體系內唯一界定海洋保護區(qū)法律定義的國際公約。在《生物多樣性公約》中，“保護區(qū)”是指一個劃定地理界限、為達到特定保護目標而指定或實行管制和管理的地區(qū)。②1992年《生物多樣性公約》第2條英文表述為“a geographically defined area which is designated or regulated and managed to achieve specific conservation objectives”。2004年《生物多樣性公約》特設技術專家組對“海洋保護區(qū)”的定義進行了闡述，并得到了第七次成員國大會的認可，其定義如下：海洋和沿海保護區(qū)是指海洋環(huán)境內或與其毗鄰的任何確定區(qū)域，以及其覆蓋水域及相關動植物和歷史文化地物，已經受到立法或其他有效手段（包括習慣）的保護，使得海洋和/或沿海周邊生物多樣性得到更高水平的環(huán)境保護。③See UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004.Note 11.英文原文為：Marine and coastal protected area’ means any defined area within or adjacent to the marine environment， together with its overlying waters and associated flora， fauna and historical and cultural features， which has been reserved by legislation or other effective means， including custom， with the effect that its marine and/or coastal biodiversity enjoys a higher level of protection that is surroundings。

在公海保護區(qū)設立管理的問題上，《生物多樣性公約》雖然表現積極，但更強調《聯(lián)合國海洋法公約》和聯(lián)合國大會的作用?！渡锒鄻有怨s》本身不能成為公海保護區(qū)設立管理的依據，其給定的海洋保護區(qū)概念很難通過國際法來直接適用于公海保護區(qū)，只能為公海保護區(qū)法律概念確定提供參考。

（二）海洋保護區(qū)概念適用到公海保區(qū)的法律障礙

從“保護區(qū)”到“海洋保護區(qū)”再到“公海保護區(qū)”，既是概念遞進細化的邏輯過程，也是公海特殊地理生態(tài)環(huán)境對“保護區(qū)”概念的特定適用。可是公海保護區(qū)法律問題，在地理空間上受公海治理的國際法體系所約束，在實體上又屬于國家管轄范圍外海域生物多樣性與可持續(xù)利用的重要內容，在法律適用上與位于國家管轄范圍內的海洋保護區(qū)具有很大的差異，因此，海洋保護區(qū)的法律概念并不當然能直接適用于公海保護區(qū)，這一過程可能還存在一定法律障礙。

1.國家管轄范圍外海域適用獨特的國際法治理體系

國家管轄范圍外海域包括公海和國際海底區(qū)域。公海在國際法上指各國內水、領海、群島水域和專屬經濟區(qū)以外不受任何國家主權管轄和支配的海洋部分。①參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第86條。國際海底區(qū)域是指國家管轄范圍外的海床和洋底及其底土。②參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第1條第1款。

公海，作為一個法律概念，一般認為起源于17世紀荷蘭著名國際法學者格勞秀斯的“海洋自由論”，即被陸地環(huán)繞的邊緣海域屬于“內海”，而之外的海域是“外海或海洋”“外?；蚝Ｑ蟆笔恰熬薮蟮?、無限的、屬于天堂”且不能被“扣押或封閉”。③See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction ： Strengthening the International Law Framework 28 (Brill 2009).格勞秀斯還進一步闡述了在“外海或海洋”的航行自由與捕魚自由，這一思想最終在《聯(lián)合國海洋法公約》第89條與第86條中得到體現，即對公海主權主張的無效與公海自由原則。

在格勞秀斯的“海洋自由論”中，最早的海洋自由包括航行自由和捕魚自由，1958年《日內瓦公海公約》則進一步補充了鋪設海底管道自由與飛越自由。④參見1958年《日內瓦公海公約》第2條。國際法委員會的報告指出，公海自由權利的行使應基于國際社會的整體利益，⑤See Report of the International Law Commission on the Work of its Eighth Session， 23 April-4 July 1956 to the General Assembly， Eleventh Session， Supplement No.9，UN Doc.A/3159， Chapter II-III.公海自由也不應限于1958年《日內瓦公海公約》中規(guī)定的四種自由，還應包括其他公海行動自由，比如包括科學研究自由、勘探和開發(fā)公海底土自由等。⑥See Report of the International Law Commission on the Work of its Eighth Session， 23 April-4 July 1956 to the General Assembly， Eleventh Session， Supplement No.9，UN Doc.A/3159， Chapter II-III； Commentary to the Articles concerning the Law of the Sea， Part II， Section I， Article 27， para.2.在第三次聯(lián)合國海洋法會議上，對公海自由的限制被很多代表提及，對過度捕撈漁業(yè)的管理和限制成為討論焦點。⑦See Report of the Forty Seventh Meeting of Sub-Committee II of the Sea-Bed Committee， UN Doc.A/A.138/SC.II/SR.47， p.95.公海自由與公海環(huán)境保護之間的矛盾也被提及，但在《聯(lián)合國海洋法公約》的最終文本中并沒有規(guī)定對公海環(huán)境的特殊保護。⑧See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction： Strengthening the International Law Framework 34 (Brill 2009).《聯(lián)合國海洋法公約》第87條規(guī)定了公海六大自由，即在承認航行、捕魚、飛越、科學研究自由之外，還進一步有限制地認可了鋪設海底電纜和管道的自由，建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由。

若將海洋保護區(qū)制度直接適用于公海，必然會與公海自由原則產生沖突，沿海國單方面將其依據內水、領海和專屬經濟區(qū)制度而享有的管轄權，通過海洋保護區(qū)擴張到公海區(qū)域，必然會侵害其他國家的公海自由，也很難得到國際社會的廣泛接受。

2.公海生態(tài)環(huán)境保護法律體系

《聯(lián)合國海洋法公約》并未在第七部分“公海”中規(guī)定公海環(huán)境保護，第十二部分“海洋環(huán)境的保護與保全”中的權利義務將拓展到國家管轄范圍外的海域?！堵?lián)合國海洋法公約》締約國和相關國際組織都被要求通過信息和數據搜集，基于科學研究的標準，合作制定出更多詳細的具體規(guī)則來防治公海污染。①See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction： Strengthening the International Law Framework 51 (Brill 2009).由于沒有超越國家層面的國際組織全權管轄公海，船旗國管轄就成為了最主要的公海管轄方式，即將船舶和船旗國相關聯(lián)，自動設立起一套權利義務分配體系。②See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction ： Strengthening the International Law Framework 35 (Brill 2009).雖然國際海事組織在控制船源污染上作出很多貢獻，但并不能保證每一個國家都能對其所屬船舶進行有效控制和管轄，尤其是在公海上。③See David Freestone， Problems of High Seas Governance， 43 The Berkeley Electronic Press 1-29 (2009).

對于公海生物資源保護，《聯(lián)合國海洋法公約》第七部分第二節(jié)特別規(guī)范了公海生物資源的養(yǎng)護和管理，以對公海捕魚自由進行限制?！堵?lián)合國海洋法公約》為國家管轄范圍外海域的生物資源和國際海底非生物資源設置了不同的法律制度：針對公海生物資源基本處于自由獲取的狀態(tài)，并通過區(qū)域和國際漁業(yè)組織加以規(guī)制；針對國際海底區(qū)域的非生物資源，規(guī)定國際海底區(qū)域及其資源是人類共同繼承的財產，④參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第136條。一切權利屬于全人類并由國際海底管理局代為行使。⑤參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第137條第2款。公海生物資源與國際海底區(qū)域非生物資源所對應的兩種不同的開發(fā)養(yǎng)護制度，使公海生態(tài)環(huán)境保護制度變得更加復雜，⑥See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction ： Strengthening the International Law Framework 27 (Brill 2009).也給公海保護區(qū)國際實踐帶來了影響。

由于國家管轄范圍外海域的特殊國際法屬性與獨特的海洋生態(tài)環(huán)境與生物資源保護法律機制，海洋保護區(qū)這一原本適用于國家管轄范圍內的法律概念并不能直接適用于國家管轄范圍外海域。

二、公海保護區(qū)法律概念的要素分析

無論是《生物多樣性公約》中的海洋保護區(qū)法律概念還是國際自然保護聯(lián)盟所建議的海洋保護區(qū)概念，大致都包涵了四個具體要素，即海洋保護區(qū)的空間界限、保護方式、保護客體和保護目標。不過，在對公海保護區(qū)作出概念界定時，還須重點關注公海保護區(qū)的特殊法律要素問題。

（一）公海保護區(qū)的空間界限

海洋保護區(qū)必須是一個有著明確商定或界定邊界的空間區(qū)域。空間（space）有多個延伸維度，比如某一海洋保護區(qū)上方禁止低空飛行器，或延伸至某一水深。對于遠離海岸的海洋保護區(qū)之界限劃定比較困難，實踐中越來越多借助高精度經緯坐標來標識。根據美國聯(lián)邦《海洋保護區(qū)法》（The National Marine Sanctuaries Act）的要求，在劃定美國海洋保護區(qū)界限時，須借助一系列相關地圖。①See The National Marine Sanctuaries Act， SEC.304.(a) (2) (D).海洋保護區(qū)需要對所保護之空間區(qū)域有著清晰的描述和界定，澳大利亞大堡礁海洋公園在《2003年規(guī)劃計劃》中就公布了非常詳細的空間規(guī)劃方案，②Australian Government， Great Barrier Reef Marine Park ZONING PLAN 2003，p.3.包括了海床以下1000米至海面以上915米空域。③The Commonwealth of Australia， Great Barrier Reef (Declaration of Amalgamated Marine Park Area) 2004， p.3.該宣言是澳大利亞總督根據1975年《大堡礁海洋公園法》第31條簽署并公告的。

1.水平維度

在平面上，公海保護區(qū)須部分或全部位于國家管轄范圍外海域。地球表面超過70%的面積是海洋，全球海洋中約62%的面積是公海，由于很多國家間專屬經濟區(qū)和大陸架劃界并未完成，公海的具體區(qū)間和界線仍難以界定。④Ronán Long & Mariamalia Rodriguez Chaves， Anatomy of a New International Instrument for Marine Biodiversity beyond National Jurisdiction： First Impressions of the Preparatory Process， 23 Environmental Liability Law， Policy and Practice 213-229 (2015).2006年，葡萄牙就曾正式提名彩虹熱液噴口區(qū)（Rainbow Hydrothermal Vent Field）作為1992年《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》下的海洋保護區(qū)，然而該區(qū)域位于葡萄牙的專屬經濟區(qū)之外，葡萄牙所主張的外大陸架之上，屬于亞速爾群島陸地的自然延伸。⑤OSPAR Commission， 2016 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas， 2017， p.14.葡萄牙認為，依據《聯(lián)合國海洋法公約》第192條有關保護和維護海洋環(huán)境以及預防原則的內容，在聯(lián)合國大陸架界限委員會作出關于外大陸架劃界的最終決定之前，葡萄牙也應承擔保護海床和底土的責任。⑥OSPAR Commission， 2016 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas， 2017， p.14.有些國家在特定海域并沒有采用專屬經濟區(qū)制度，使得領海之外即是公海，那么相應公海保護區(qū)便位于沿海國潛在專屬經濟區(qū)上，如地中海派拉格斯海洋哺乳動物保護區(qū)，若地中海沿岸國家都主張并劃定專屬經濟區(qū)，那么地中海海域就不大可能存在公海區(qū)域。①See Yoshifumi Tanaka， Reflections on High Seas Marine Protected Areas： A Comparative Analysis of the Mediterranean and the North-East Atlantic Models， 81 Nordic Journal of International Law 295-326 (2012).公海界線未定，會影響公海保護區(qū)確定地理空間，在現實中，還需要通過技術和法律手段予以規(guī)避，或者通過與沿海國合作來解決。

2.垂直維度

與陸地保護區(qū)需要考慮的空間維度不同，海洋保護區(qū)通常需要考慮的空間維度是立體垂直性的，包括海面以上空間、海面、水體、海床、海床以下底土，是其中一種或兩種以上空間維度的結合。有些海洋保護區(qū)只需要保護底土和海底生物，而非水體區(qū)間，比如澳大利亞東南部的胡恩海洋保護區(qū)，該空間以深度劃分，涵蓋了所有的海床底土和相鄰水域，而在水面向下的500 米深度范圍內，卻允許商業(yè)捕魚活動。②Huon Commonwealth Marine Reserve， http：//www.environment.gov.au/topics/marine/marine-reserves/south-east/huon，visited on 6 March 2019.至于公海的垂直維度空間，由于公海處于國家管轄范圍外區(qū)域，國際海底尤其是海底底土礦產資源由國際海底管理局管理，③參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第137條第2款。而聯(lián)合國糧農組織等漁業(yè)組織對公海漁業(yè)資源的管理起著重要作用，④參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第118條。國際海事組織涉及公海航運，⑤參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第197條。同時沿海國有可能將其外大陸架延伸至公海區(qū)域以下，⑥參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第76條第5款。因此一個基于生態(tài)系統(tǒng)保護的公海保護區(qū)若跨越多個垂直維度則必然會給設立、管理、評估等實踐帶來相當的復雜性。

（二）公海保護區(qū)的保護方式

對于海洋保護區(qū)的保護方式，《生物多樣性公約》的表述是“已經受到立法或其他有效手段（包括習慣）的保護”，⑦See UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004， Note 11.國際自然保護聯(lián)盟的表述為“通過法律或其他方式來認定、專設、管理”。⑧See IUCN， Guidelines for Applying Protected Area Management Categories， 2008， p.8.由此可見，公海保護區(qū)的保護方式包含了三個要素：一是設立管理海洋保護區(qū)的具體方式；二是設立管理海洋保護區(qū)的依據；三是管理海洋保護區(qū)的主體。

1.設立管理公海保護區(qū)的具體方式

設立管理的具體方式包括“認定”“專設”“管理”等。“認定”是指可以被多種形式的政治體制所認可，既可以是特定群體所擁護的政權團體，也可以是國家指向的政府，相關保護區(qū)的選址應該在某種程度上被認可，尤其應該被世界保護區(qū)數據庫（WDPA）所收錄。①See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.“專設”是指依據專門有約束力的協(xié)定以維護長期之保護，此處的專門協(xié)定包括：國際公約和協(xié)議，國家、省級和地方法律，習慣法，非政府組織的盟約，私人信托和公司政策，各種認證計劃等。②See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.某一海洋保護區(qū)的設立依據可以是相關有約束力協(xié)定之一項，亦可以是多項，像加拉帕戈斯海洋保護區(qū)，依據厄瓜多爾的國內法而設立，而該群島本身也是世界遺產。③See UNESCO， Report of the World Heritage Committee， WHC-01/CONF.208/24，December 2001， p.28.“管理”是指采取積極措施來維護自然或其他價值，管理也可以是決定保持某一區(qū)域的最原始狀態(tài)（排除人類活動干擾）以作為最優(yōu)保護手段。和陸地保護區(qū)一樣，海洋保護區(qū)的管理手段也有很多可能，荷屬加勒比地區(qū)的克拉倫代克國家海洋公園在《2006年管理計劃》中就列舉了一系列詳細的管理手段。④See STINAPA， Bonaire National Marine Park Management Plan 2006， 2006，pp.90-107.這些具體保護管理方式運用于公海保護區(qū)上并不存在法律障礙，但問題更多的是，依據哪些有拘束力之文件，或者是由哪些有權能之主體來實施。

2.設立管理公海保護區(qū)的依據

國際自然保護聯(lián)盟的海洋保護區(qū)定義強調了保護方式，即“通過法律或其他方式”，這是指保護區(qū)必須被國內立法、國際公約或其他方式所認可，比如土著區(qū)域的傳統(tǒng)習慣或非政府組織的政策。土著人的土著習慣也可以作為海洋保護區(qū)設立的依據，斐濟的Vueti Navakavu 海洋保護區(qū)就是一例，該保護區(qū)由當地土著人依據土著人文化協(xié)議主張建立，由當地土著人管理。⑤See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.澳大利亞北部的Dhimurru 土著保護區(qū)，位于卡彭蒂亞海灣，由Dhimurru 土地管理機構與原住民合作管理。⑥Dhimurru Indigenous Protected Area，http：//www.environment.gov.au/indigenous/ipa/declared/dhimurru.html，visited on 6 March 2019.海洋保護區(qū)定義在保護方式上應充分尊重多樣性，從而為環(huán)境保護留下空間。從國際公約到國內立法、地方法規(guī)，以及各式各樣的規(guī)范、文件、習慣等都可以成為海洋保護區(qū)的設立依據，甚至包括土著群體的習慣規(guī)范。對于公海保護區(qū)的保護方式，保護區(qū)的認定、專設和管理不能完全依據沿海國的法律法規(guī)，也不大可能依據除國際協(xié)定、區(qū)域協(xié)定、國際組織規(guī)章以外的其他方式，比如土著人的習慣和文化就不太可能適用于公海范圍內。問題是，現有國際法框架內并不存在專門針對公海保護區(qū)的全球性國際條約，只有個別條約①與公海保護區(qū)問題關聯(lián)最緊密的兩部國際公約，分別是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》與1992年《生物多樣性公約》。中散見的關于生物多樣性保護的條款可以被視為規(guī)范公海保護區(qū)的直接或間接的法律依據，可是這些條款對公海保護區(qū)的概念并沒有進行清晰界定。②參見范曉婷主編：《公海保護區(qū)的法律與實踐》，海洋出版社2015年版，第65頁。在公海上設立管理海洋保護區(qū)的現有兩類國際法實踐中：區(qū)域海洋組織設立公海保護區(qū)依據的是地區(qū)性區(qū)域海洋組織條約；國際組織采用的劃區(qū)管理工具則基于國際公約的授權，諸多國際組織也通過劃區(qū)管理工具來履行保護海洋生態(tài)環(huán)境的職能。③參見邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護區(qū)在國際法上的耦合關系》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第1期，第11-25頁。

3.設立管理海洋保護區(qū)的主體

無論是政治實體，還是地方政權、社團、企業(yè)、土著群體，都可以成為保護海洋保護區(qū)的主體。由于公海處于國家管轄范圍以外區(qū)域，公海保護區(qū)的認定、專設和管理不能被置于某一國家的管轄權之下。有權實施公海保護區(qū)保護方式的主體也就只能是國際組織、區(qū)域組織或者是國際協(xié)議特別約定的其他組織機構。由于公海遠離陸地和人類生產生活區(qū)域，社區(qū)、土著團體等類似民間團體在公海管理上有作為的可能性亦不大，公海屬于全人類的公域要求以國家為主要參與方的國際合作來共同管理，諸如海達國委員會這樣的在國際法上沒有被認定為國家或類國家實體的政治團體，很難脫離于加拿大而直接參與公海保護區(qū)的設立管理。④History of the CHN，http：//www.haidanation.ca/index.php/history/，visited on 6 March 2019.現有國際法實踐中，設立管理公海保護區(qū)的有權機構主要為區(qū)域海洋組織和擔負公海治理職能的國際組織。問題在于，如何協(xié)調主權國家、區(qū)域海洋組織和國際組織三者在公海保護區(qū)設立管理問題上的國際合作，由誰設立、如何設立、如何管理、如何監(jiān)督、監(jiān)測審核與標準等問題都困擾著國際社會，這也使得海洋保護區(qū)法律概念不能自然地被適用于公海保護區(qū)之上。

（三）公海保護區(qū)的保護客體

根據《生物多樣性公約》和國際自然保護聯(lián)盟所給出的定義，海洋保護區(qū)的保護客體主要包括兩個方面：一是自然生態(tài)環(huán)境；二是具有歷史文化價值的地物。

1.自然生態(tài)環(huán)境

《生物多樣性公約》之保護區(qū)定義并沒有直接指明保護客體為自然生態(tài)環(huán)境，而是強調了基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)意義的生物多樣性，也經常指地質、地貌和更廣泛自然價值意義上的多樣性。公海保護區(qū)的客體涉及環(huán)境保護、生態(tài)系統(tǒng)和特定物種等，環(huán)境問題與生態(tài)問題本身具有一定的區(qū)分，廣義的環(huán)境保護包括污染防治和生態(tài)保護，而狹義的環(huán)境保護和保全主要強調污染防治。《聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分的海洋環(huán)境的保護與保全主要采用了狹義的環(huán)境保護定義，而有關的生態(tài)保護與生物資源養(yǎng)護則分別于其他部分闡述。現有公海保護區(qū)實踐所保護的客體具有明顯的區(qū)分：

第一，強調保護生態(tài)。地中海派拉格斯公海保護區(qū)是對特定海洋哺乳動物及其棲息地進行保護，進而保護脆弱的生態(tài)環(huán)境。雖然其保護手段涉及環(huán)境治理的部分內容，比如船舶擱淺、污染等，但都是通過治理這些問題以強調生態(tài)保護。即便是專門針對生態(tài)的保護，也可以分為兩類：一是對特定物種的專門保護；二是對瀕危物種以及對應的脆弱生態(tài)環(huán)境進行綜合保護。①See Yoshifumi Tanaka， Reflections on High Seas Marine Protected Areas： A Comparative Analysis of the Mediterranean and the North-East Atlantic Models， 81 Nordic Journal of International Law 295-326 (2012).對于第二種綜合保護，顯然海洋保護區(qū)還需要提供廣泛的生態(tài)系統(tǒng)服務，甚至包括旅游文化經濟服務，例如據估計，每年游客游覽伯利茲海洋保護區(qū)內的礁石就帶來超過1500 萬美元的收入。②World Resources Institute Coastal Capital： Belize-Economic Valuation of Belize’s Reefs and Mangroves， 2009， p.12.海洋保護區(qū)為生態(tài)系統(tǒng)提供修復的機會，例如保護海草草地、紅樹林和海岸帶森林的保護區(qū)，可以更好地促進這些物種吸收二氧化碳，應對全球氣候變暖。③See IUCN， The Management of Natural Coastal Carbon Sinks， 2009.

第二，分別保護生態(tài)和環(huán)境。在南大洋的海洋保護區(qū)設立管理實踐中，環(huán)境與生態(tài)是被分別予以保護的，即平行保護的機制，雖然兩者之間存在聯(lián)系與合作，但并未聯(lián)合。1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》強調了海洋生物資源養(yǎng)護，而1991年《南極條約環(huán)境保護議定書》則是強調了環(huán)境保護。在設立相應的海洋保護區(qū)時，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》更加關注南極海洋生物資源的養(yǎng)護，而不涉及有關污染防治和環(huán)境保護問題，更強調生物多樣性問題；《南極條約環(huán)境保護議定書》的附件五則強調通過建立南極特別保護區(qū)（ASPAs）和南極特殊管理區(qū)（ASMA），致力于保護對環(huán)境、審美、科學研究、歷史、野外生物等有著重要意義的區(qū)域。④See Josie Hawkey et al.， Marine Protected Areas in the Southern Ocean， 601 Syndicate Project ANTA 1-32 (2013).

第三，綜合保護生態(tài)和環(huán)境。東北大西洋海洋保護區(qū)網絡的首要目標和宗旨是保護自然，即保護和恢復物種、棲息地和生態(tài)過程免受人類活動不利影響。①See OSPAR Commission， 2012 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas， 2013.1992年《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》（OSPAR）本身就來源于1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的《奧斯陸公約》和1974年擴展到陸上源頭和海上開采業(yè)污染防治的《巴黎公約》，從而主要目標也包括采取一切可能步驟來預防和消除污染，采取必要的措施來保護海區(qū)免受人類活動的不利影響，以保護人類健康和保護海洋生態(tài)系統(tǒng)，并在切實可行的情況下恢復受到損害的海洋區(qū)域。②參見1992年《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》第2條。從這個角度來看，東北大西洋海洋保護區(qū)網絡所保護的客體不僅是生態(tài)系統(tǒng)，更是廣義的生態(tài)環(huán)境整體。

2.歷史文化價值

歷史文化價值（cultural values）包括那些不干預保護結果的文化價值（保護區(qū)內的所有文化價值都應符合這一標準），特別包括：（1）有助于保護結果的文化價值（例如關鍵物種已經依賴的管理實踐）；（2）本身受到威脅的文化價值。如果僅以保護自然作為主要目標，不考慮文化價值，海洋保護區(qū)將僅具有自然保護的屬性。不過，很多海洋保護區(qū)都包含具有文化意義的地物，或者保護區(qū)本身具有重要的文化價值，一些海洋保護區(qū)本身已經成為著名的文化遺產。例如，馬達加斯加南部名為NosyVe 的一個海島，在當地Dina 協(xié)議③Dina 協(xié)議或稱為“社會協(xié)議”，是馬達加斯加當地的一種習慣法，已被馬達加斯加政府所認可，并具有執(zhí)行力。Dina協(xié)議不能與正式立法沖突，但得到官方的承認和尊重。下受到保護，該島既具有人文價值，還是重要的珊瑚和熱帶鳥的棲息地。④See Oceanographic Research Institute， Offshore Fisheries of the Southwest Indian Ocean ： Their Status and the Impact on Vulnerable Species， Special Publication No.10，May， 2015， pp.415-416.

為了保護公海區(qū)域的歷史文化價值，2016年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了題為《公海世界遺產：一個時代的到來》的研究報告，認為1972年《保護世界文化和自然遺產公約》不應將具有突出普遍價值的公海自然與文化遺產排除在該公約的保護之外。⑤See UNSECO & IUCN， World Heritage Report 44，World Heritage in the High Seas： An Idea Whose Time Has Come， 2016， p.11.雖然《保護世界文化和自然遺產公約》曾意圖囊括國家管轄范圍外區(qū)域的世界遺產保護，但在隨后的國際法實踐和解釋中，《保護世界文化和自然遺產公約》并沒有被適用于國家管轄范圍外海域，因此，聯(lián)合國教科文組織暫時還無法依據這一公約，獲得對國家管轄范圍外海域具有歷史文化價值的世界遺產進行選取、認定、管理、保護的權力。能否將歷史文化價值作為公海保護區(qū)的保護客體還須進一步觀察。①See Jeff A.Ardron， et al.， The Sustainable Use and Conservation of Biodiversity in ABNJ： What Can be Achieved Using Existing International Agreements?，49 Marine Policy 98-108 (2014).

（四）公海保護區(qū)的保護目標

海洋保護區(qū)的保護目標是為了實現對海洋保護區(qū)保護客體的長期保護，是海洋保護區(qū)定義的目標價值，需要通過有效的管理手段、保護方式，對特定海洋區(qū)域內的動植物群、生態(tài)系統(tǒng)、文化價值等進行有效的保護。國際自然保護聯(lián)盟的海洋保護區(qū)定義在保護目標上設置了很高的標準，“長期性”和“有效性”都需要國際社會在公海保護區(qū)的設立、管理、評估實踐中付諸努力。將“保護”作為海洋保護區(qū)的主要目的和任務，給不愿放棄開發(fā)和利用公海的國家和私人實體帶來了利益沖突。

1.公海保護區(qū)保護目標的長期性

“長期”指應永久地管理保護區(qū)，而不是只適用短期或臨時的管理策略，海洋保護區(qū)的有效管理時限應該是跨越幾代人的。②See Garry R.Russ & Angel C.Alcala， Marine Reserves： Long-Term Protection Is Required for Full Recovery of Predatory Fish Populations， 138 Oecologia 622-627(2004).若沒有額外的生物多樣性目標或優(yōu)先保護的自然客體，季節(jié)性關閉的某一區(qū)域（如休漁）并不能被認定為海洋保護區(qū)，例如，新西蘭鳥蛤灣每年10月到4月禁止采集貝類，但其不能算是海洋保護區(qū)。當然對特定物種和棲息物的季節(jié)性保護也可以是有效的保護區(qū)管理手段，如澳大利亞的大澳洲海灣海洋公園（英聯(lián)邦水域）的哺乳動物保護區(qū)，每年5月1日至10月31日，為了保護南方鯨魚的產卵繁殖地，都會禁止船舶航經此區(qū)域。③Australian Government， Determination Prohibiting Use of Vessels - Part of the Great Australian Bight Commonwealth Marine Reserve-Marine Mammal Protection Zone of the Former Great Australian Bight Marine Park (Commonwealth Waters)， 2013.長期并不意味著無限期，而應該是一個較長的時間過程，可以是20年或更多，屆期之后的公海保護區(qū)需要進行審核評估，如果延期則需要進行新的評估和申請。對于公海保護區(qū)的具體管理時間周期和屆期后是否自動順延等問題，國際社會亦充滿爭議。77 國集團和中國在討論公海保護區(qū)時強調長期保護和可持續(xù)利用為總體目標，④See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.6.同時，中國和日本都建議包括海洋保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具在達到具體目標后應終止，①See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.12.這便導致了對“長期性”界定存在爭議。

2.公海保護區(qū)保護目標的有效性

實現海洋保護區(qū)的保護目標需要達到一定程度的有效性。國際自然保護聯(lián)盟1988年版保護區(qū)定義并不要求保護區(qū)的有效性，之所以在2008年版本中增加，是響應了許多保護區(qū)管理者的強烈要求。②See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.雖然管理措施有效性的標準很難客觀認定，但管理措施及其結果將被世界保護區(qū)數據庫（WDPA）逐步記錄，并隨著時間推移成為識別和認定保護區(qū)目標實現的重要標準。海洋保護區(qū)需要一定程度的有效性評估，即應該進行監(jiān)測、評估和報告。例如，根據聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）“加強我們的遺產”項目③“加強我們的遺產 - 監(jiān)測和管理世界自然遺產之成功”項目（Enhancing Our Heritage - Monitoring and Managing for Success in World Natural Heritage Sites）由 UNESCO和IUCN 共同主導，意在研究如何通過評估、監(jiān)測和報告等手段來促進世界遺產保護的有效性。的評估，依據客觀信息，認定塞舌爾的阿爾達布拉世界遺產海洋保護區(qū)的保護目標正在實現，但仍有許多需要改進之處。④See UNESCO & IUCN， Report of Initial Management Effectiveness Evaluation -Aldabra Atoll， September 2002， p.115.

現代環(huán)境治理原則和管理工具很難有效引入公海保護區(qū)。無論基于生態(tài)系統(tǒng)方法、風險防御原則、污染者治理原則、利益相關者磋商、使用最佳可用科學信息、應用最佳實踐和最佳可行技術、綜合適應性管理等現代環(huán)境保護原則，還是環(huán)境影響評價、環(huán)境戰(zhàn)略評價、累積影響評估、海洋空間規(guī)劃、代表性海洋保護區(qū)網絡等現代環(huán)境管理工具，在國家管轄范圍外海域的適用都存在障礙。⑤See IUCN， Regulatory and Governance Gaps in the International Regime for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction， IUCN Global Marine Program， 2008.

3.海洋保護區(qū)保護目標與可持續(xù)利用

人類活動對自然環(huán)境和人類社會有著深遠影響。保護自然環(huán)境是限制人類活動的不利影響，海洋保護區(qū)所要保護的客體既具有廣泛性也具有獨特性。廣泛性體現在海洋保護區(qū)保護內容的廣泛，其內容甚至包括了文化價值。獨特性是區(qū)別海洋保護區(qū)和其他海上功能區(qū)劃的主要要素，體現在并未強調人類對自然的開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展，而是強調保護和維護。有些海洋區(qū)劃，比如海上風能開發(fā)區(qū)、海上油氣開采區(qū)等，其首要目標不是保護生態(tài)系統(tǒng)，即便可能會給周邊生態(tài)系統(tǒng)帶來益處，但不必然是海洋保護區(qū)。①See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.16.

在現實中，在公海保護區(qū)的保護目標問題上，在“保護”的嚴格定義與“合理使用”之間一直存在爭議，這也體現在國際自然保護聯(lián)盟標準與《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》之間的不同。根據國際自然保護聯(lián)盟對“保護區(qū)”的定義，“保護”（conservation）是指對生態(tài)系統(tǒng)、自然和半自然棲息地、自然環(huán)境中的各類物種、處于其發(fā)展出獨特性質的環(huán)境中被馴養(yǎng)或被種植的物種的養(yǎng)護和維護。②See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.14.《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第2條表明了該公約的目的是養(yǎng)護生態(tài)環(huán)境從而防止因過度捕撈而導致的對南極海洋生物資源的種群和數量造成的長期不可逆之損害，其中“養(yǎng)護”一詞包括“合理利用”。③參見1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第2條。

雖然有國家主張將《生物多樣性公約》和國際自然保護聯(lián)盟的海洋保護區(qū)定義直接適用于公海，如歐盟就曾建議直接將《生物多樣性公約》體系下的海洋保護區(qū)概念直接引入到國家管轄范圍外生物多樣性和可持續(xù)利用問題中，④See IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 26 August - 9 September 2016， p.6.可是考慮到公海治理法律體系的特殊性，機械地將《生物多樣性公約》和國際自然保護聯(lián)盟的海洋保護區(qū)概念適用到公海保護區(qū)可能并不可行，但是，在經過一定調整和技術處理后，既有海洋保護區(qū)法律概念具有適用于公海區(qū)域之上的法律可操作性。

三、中國海洋權益考量下的公海保護區(qū)法律概念

在國際社會討論公海保護區(qū)法律概念的過程中，中國積極參與并提出了很多有益建議，基于維護中國在國家管轄范圍外海域的權益和訴求，中國應在平衡自身公海權益和保護公海生態(tài)環(huán)境的基礎上，提出既符合中國現實權益立場，又有利于保護公海生態(tài)環(huán)境之目標的公海保護區(qū)法律概念。

（一）中國參與的相關國際法實踐

從第三次聯(lián)合國海洋法外交會議以來，中國一直積極參與國際海洋法律制度的構建，自從聯(lián)合國就有關國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題展開討論以來，中國積極參與并建言獻策。考慮到國家管轄范圍外海域生物多樣性與可持續(xù)利用問題上存在的法律空缺，2004年聯(lián)合國大會第59/24號決議決定設立不限成員名額的非正式特設工作組（以下簡稱“聯(lián)合國特設工作組”）以研究相關問題。在聯(lián)合國特設工作組成果的基礎上，2015年聯(lián)大A/RES/69/292號決議，決定設立根據《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定就國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬定一份具有法律約束力的國際文書之籌備委員會（以下簡稱“聯(lián)合國籌備委員會”），將就包括劃區(qū)管理工具和公海保護區(qū)在內的諸多問題進行討論研究，為召開政府間會議做準備。無論是在聯(lián)合國特設工作組，還是聯(lián)合國籌備委員會的會議中，中國代表與各國代表一起就劃區(qū)管理工具和公海保護區(qū)的法律定義、管理措施、保護客體目標等問題進行了充分討論和意見交換。①See IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 26 August - 9 September 2016， p.6.

中國還積極參與公海保護區(qū)設立管理實踐，即在南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會框架下設立管理海洋保護區(qū)。國際社會就在《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》下建立南極羅斯海海洋保護區(qū)進行協(xié)商談判時，中國在闡述海洋保護區(qū)和公海保護區(qū)概念的同時強調了《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》中的“養(yǎng)護”包括“合理利用”以追求在保護與利用南極海洋生物資源之間達到適當平衡。②See CCAMLR，Report of Thirty-Third Meeting of the Commission，CCAMLR-XXXIII，2014， p.57.

（二）中國需要考量的公海保護區(qū)法律概念要素

中國在繼續(xù)參與公海保護區(qū)設立管理國際法實踐與國際協(xié)定協(xié)商進程時，需要在海洋保護區(qū)的基礎上進一步考量公海保護區(qū)法律概念的具體要素，結合維護中國合法公海權益，提出中國的關切點和中國方案，力求推動達成對中國和國際社會都有利的公海保護區(qū)法律概念，從而平衡可持續(xù)利用海洋資源與保護海洋生態(tài)環(huán)境的關系。

1.地理空間：在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎上加強國際合作

全球海域劃界并沒有完成且存在大量爭議。外大陸架延伸、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護、國際海底區(qū)域、船舶水面航行等各種因素的存在，使得界定公海保護區(qū)的明確地理空間變得更加困難。雖然為了便于海洋開發(fā)利用才將海洋進行空間劃分，但是海洋作為全球最大的單一生態(tài)系統(tǒng)，海洋生態(tài)環(huán)境保護卻是一個整體要求。我們認為，在擬定公海保護區(qū)法律概念時需要考慮以下幾個方面：首先，公海保護區(qū)必須是全部或部分位于國家管轄范圍外區(qū)域，對于基于生態(tài)系統(tǒng)方法而部分位于國家管轄范圍內、部分位于國家管轄外的公海保護區(qū)，應該通過國際合作予以協(xié)調，而不能由沿海國擴張管轄。其次，應督促相應沿海國盡快確定其海域界線主張，明確專屬經濟區(qū)和外大陸架范圍，減少因為潛在專屬經濟區(qū)和外大陸架界線問題而導致海洋保護區(qū)地理空間性質不明。再次，對于具體公海保護區(qū)地理空間的界定，需要在合理、必要、科學的基礎上，防止因為過大、過小或者過淺、過深而導致海洋生態(tài)環(huán)境保護效果不佳。

考慮到在地理上，中國大陸架無法完全延伸，無論是東海還是南海，都被多個國家環(huán)繞，形成了半封閉海形態(tài)，①參見國家海洋局戰(zhàn)略研究所：《中國海洋發(fā)展報告》，海洋出版社2015年版，第23頁。也不大可能會存在公海海域，②參見邢望望：《海洋地理不利國問題之中國視角再審視》，《太平洋學報》2016年第1期，第11-19頁。因此應該強調全球性的國際合作。③參見邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護區(qū)在國際法上的耦合關系》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第1期，第11-25頁。中國須和國際社會共同努力，強調在現有國際法體系下，尤其是在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下加強國際合作，從而保障中國作為利益攸關方參與公海保護區(qū)設立管理之實踐。

2.保護客體：綜合保護生態(tài)和環(huán)境以及歷史文化價值

公海保護區(qū)的直接保護客體應該包括海洋生態(tài)環(huán)境和文化價值，對此，需要在法律上將環(huán)境問題和生態(tài)問題進行綜合考量。雖然《聯(lián)合國海洋法公約》對海洋環(huán)境保護制度和海洋生物資源養(yǎng)護問題進行了分別規(guī)定，但是不可否認，二者緊密相連、息息相關。如果將公海保護區(qū)的保護客體僅限于海洋生物多樣性和可持續(xù)利用，則顯然不利于對海洋生態(tài)環(huán)境的綜合保護與保全?？紤]到傳統(tǒng)國際環(huán)境法和國際海洋法分別為海洋環(huán)境保護和海洋生物資源養(yǎng)護設置了不同的法律制度體系，在擬定公海保護區(qū)法律定義時，應該考慮采用廣義定義并對此予以特別考量，在保護客體上強調對海洋生態(tài)環(huán)境的綜合保護。

考慮到中國在公海環(huán)境保護國際組織中的較優(yōu)勢地位（從2005年到2020年，中國已連續(xù)并將繼續(xù)擔任國際海底管理局理事會A 類理事成員國），推動公海保護區(qū)在保護客體上綜合保護公海生態(tài)環(huán)境以及相應歷史文化價值，有利于中國以利益攸關方身份通過國際組織平臺參與公海保護區(qū)國際實踐。

3.保護目標：可持續(xù)利用與長期有效保護的平衡

公海生態(tài)環(huán)境面臨危險和困境，情勢復雜且微妙，科學認知不足，海洋保護區(qū)被認為是行之有效的風險預防方式。在此情形下，公海保護區(qū)的保護目標應該強調長期性和有效性。所謂長期，并不是無限期的，而是應該有確定的期限，如20年或者30年，在保護期限屆期后，需要對公海保護區(qū)的保護時效進行綜合考察，如果需要延期則必須重新提出公海保護區(qū)設立提案。④See IISD， Summary of the Third Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， USA， 27 March - 7 April 2017， p.7.所謂有效，中國應該主張有拘束力的監(jiān)測標準和程序，從而在公海保護區(qū)的保護方式中體現并實現有效性。①See IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 26 August - 9 September 2016，p.8.為了達到公海保護區(qū)之長期有效的保護，限制公海自然資源開發(fā)，比如限制公海捕撈量似乎不可避免。

正如《南極海洋生物資源養(yǎng)護管理公約》中所提到的，養(yǎng)護包括合理利用，人類的繁衍生息離不開物質資源的供給，因此亦不能為了追求對自然環(huán)境的保護，而忽視人類自身的發(fā)展。對于此問題，在聯(lián)合國第四次籌備委員會會議上，77 國集團和中國就強調長期保護和可持續(xù)利用為總體目標。②See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.6.中國作為一個發(fā)展中人口大國，對公海生物資源和海洋礦產資源也有很大需求，③http：//www.china-cfa.org/news_1452.asp，visited on 6 March 2019.因此，中國應該繼續(xù)強調公海保護區(qū)保護目標并不應該排斥對海洋的合理開發(fā)和利用。公海保護區(qū)需要在合理使用海洋資源和保護海洋生態(tài)環(huán)境之間尋求平衡，杜絕過度環(huán)保和對海洋資源的無節(jié)制攫取這兩種極端主張，才能最終實現可持續(xù)發(fā)展目標。

4.保護方式：完善設立管理的依據與程序

公海保護區(qū)由于其特殊的地理空間，應以既存國際法體系為基礎。但是，在既存國際法體系中，如何處理與既存公約的關系，尤其是如何符合《聯(lián)合國海洋法公約》中有關國家管轄范圍外區(qū)域的法律框架和生態(tài)環(huán)境保護要求，都應該被國際社會所重視。經過多年加速海洋強國戰(zhàn)略的推進，中國的海洋權益已經拓展到海洋水體的許多方面，因此，中國應強調公海保護區(qū)的設立不得違反《聯(lián)合國海洋法公約》關于航行自由和研究自由的現行規(guī)定，從而切實維護中國的合法權益。④See IISD， Summary of the Fifth Meeting of the Working Group on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 7 - 11 May 2012， p.3.

雖然公海保護區(qū)的法律概念未必可以涵蓋設立、管理、監(jiān)督、評估公海保護區(qū)的機制，但是相應合理的程序對維護中國的權益和國際社會的共同關切至關重要。對公海保護區(qū)實施設立、管理、監(jiān)督、評估等具體保護措施是保證公海保護區(qū)能真正起到保護海洋生態(tài)環(huán)境的必要條件，因為現有實踐證明，只有管理良好的海洋保護區(qū)才能真正起到保護的作用。若再出現南極羅斯海海洋保護區(qū)提案之反復難產的情形，對國際社會而言無疑是不利的。對此，77 國集團和中國就明確支持：有關國家和其他組織提起的劃區(qū)管理工具提案應該根據預防方針/原則和最佳可用信息，并由科學技術機構對提案進行評估。①See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.11.具體到設立、管理、監(jiān)督、評估等保護措施，則需要進一步明晰程序和依據，明確主體權責，比如公海保護區(qū)提案的主體包括國家和國際組織，管理的手段和方式應該包括的內容，監(jiān)督和評估整改的主體與依據標準，設立科學委員會和管理委員會以及相應的具體職能和責任問題。對于這些具體的保護方式，在擬定的公海保護區(qū)法律概念中同樣應予以必要的體現。

結語

海洋保護區(qū)的概念根植于人類長期的生產生活中，通過國際自然保護聯(lián)盟的努力，保護區(qū)的法律概念才并入《生物多樣性公約》而在國際法上得以確立。2004年《生物多樣性公約》特設技術專家組對海洋保護區(qū)定義進行了闡述，這些實踐和文本構成了海洋保護區(qū)法律概念的基本內容。由于國家管轄范圍外區(qū)域（包括公海）的法律治理模式與國家管轄范圍內區(qū)域有著本質的不同，應對海洋生態(tài)環(huán)境退化的法律機制亦存在很大區(qū)別，海洋保護區(qū)的法律概念并不能被直接適用于公海之上。由于沒有統(tǒng)一且被廣泛接受的公海保護區(qū)法律概念，有關國際法實踐的進一步推進亦受到了影響，這將不利于對公海生態(tài)環(huán)境的保護，確立統(tǒng)一的公海保護區(qū)法律概念愈發(fā)重要。

既有《生物多樣性公約》和國際自然保護聯(lián)盟的海洋保護區(qū)法律概念具有廣泛影響力，尤其2008年版國際自然保護聯(lián)盟修訂后的海洋保護區(qū)概念在法律內涵上已經十分詳細且嚴謹，雖然有關表述和內容在適用到公海保護區(qū)時需要進一步修正，但是該概念體系有足夠的空間和潛力來被適用于公海之上。通過分析海洋保護區(qū)概念中的具體要素，可以看出由于公海治理法律體系的特殊性，機械地將《生物多樣性公約》和國際自然保護聯(lián)盟的海洋保護區(qū)概念適用到公海保護區(qū)并不可行，而是需要經過一定調整和技術處理。

在有所損益地將海洋保護區(qū)法律概念適用于公海時，中國應該關注到自身參與國際社會關于公海保護區(qū)的討論以及中國參與設立管理南極公海保護區(qū)的實踐，結合中國在國家管轄范圍外區(qū)域的海洋權益，提出既符合中國權益又能有效促進公海生態(tài)環(huán)境保護的公海保護區(qū)法律概念。對應該注意以下幾點：第一，在地理空間上，中國應該強調在《聯(lián)合國海洋法公約》基礎上加強國際合作，以彌補地理空間未定帶來的不確定性；第二，在保護客體上，中國宜主張公海保護區(qū)應保護海洋生態(tài)環(huán)境和歷史文化價值，從而在法律上綜合保護公海生態(tài)環(huán)境；第三，在保護目標上，中國須繼續(xù)強調公海保護區(qū)應實現對保護客體的長期保護，通過對海洋資源的合理使用，實現人類可持續(xù)發(fā)展；第四，在保護方式上，中國要繼續(xù)推動公海保護區(qū)設立、管理、監(jiān)督、監(jiān)測、評估的依據與程序之完善。