基本公共服務(wù)優(yōu)先發(fā)展順序的影響因素研究
——基于CGSS數(shù)據(jù)的政府觀念實證分析

(武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 430000)

作為公共權(quán)力的擁有者，政府是具有強制性和權(quán)威性的政治組織，在政治、經(jīng)濟和社會等方面履行管理職能、提供公共服務(wù)，從而為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。改革開放以后，中國政府經(jīng)歷了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，到全面推進(jìn)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”職能的轉(zhuǎn)變。相較于過去簡單追求經(jīng)濟增長，提供公共服務(wù)、保障社會民生已成為我國政府工作的重要方面。

一、研究背景與意義

基本公共服務(wù)，是指與國家經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、與保障民生密切相關(guān)的最低層次的公共服務(wù)，具體包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共文化教育及勞動就業(yè)等。黨的十六屆六中全會明確了“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，各級政府也在積極探索實現(xiàn)其均等化的路徑。這說明政府不僅是單向“自上而下”地發(fā)布政策，增進(jìn)公民福利也是政府的基本責(zé)任和最終目標(biāo)，政府同樣需要把握公眾的評價和需求，對于自身的績效進(jìn)行管理和評估。這不僅關(guān)系到政府的執(zhí)政理念和改革政策具體實施的有效性，而且會影響到經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。因此，公眾如何看待政府并且希望政府，也成為政府管理的重要問題。

本文研究具有理論意義與現(xiàn)實意義，國內(nèi)外從公眾主觀觀念出發(fā)對于政府的研究較少，在對政府進(jìn)行質(zhì)量評價以及制定未來發(fā)展方向時，以客觀單一的發(fā)展指標(biāo)作為參考，已經(jīng)不能滿足發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，整合社會資源、獲得社會認(rèn)同，政府就必須服務(wù)于公民和社會，這也是本文研究政府觀念下基本公共服務(wù)優(yōu)先發(fā)展的理論基礎(chǔ)。

基本公共服務(wù)作為連接政府和公眾的媒介起著重要的作用，在經(jīng)濟水平已經(jīng)發(fā)展到一定階段的情況下，政府需要兼顧文化教育、維護(hù)社會公平，調(diào)整與公民和企業(yè)的關(guān)系，從而實現(xiàn)良性互動。在邁向現(xiàn)代化治理的過程中，政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管制思維。這要求政府承認(rèn)和維護(hù)公眾的各項權(quán)利，滿足公眾的各項需求，為公眾的生存和發(fā)展提供其所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，研究公眾對與政府提供基本公共服務(wù)的觀念是當(dāng)前政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要，也是建立長期提升公眾福利水平機制的重要保障。

二、模型設(shè)定與分析框架

(一)實證模型

本文采用MNL模型(Multinominal Logit Model)來分析政府觀念下基本公共服務(wù)優(yōu)先發(fā)展順序的影響因素，將研究對象公眾關(guān)于公共服務(wù)優(yōu)先發(fā)展的政府觀念分為以下三種狀態(tài)：優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。實證模型設(shè)定如下：

i=1,…,N；j=1,…,J

(1)

其中，i是樣本，j是政府觀念的分類，Pij是第i個樣本為第j種政府觀念時的概率，xi為一組影響受訪者擁有何種觀念的變量，β′為對應(yīng)的系數(shù)向量。

本文實證分析使用的數(shù)據(jù)來自中國人民大學(xué)2015年中國綜合社會調(diào)查項目(CGSS)，該調(diào)查覆蓋全國28個省份的478個村居，樣本數(shù)量為10968份。

(二)政府職能分析框架

政府職能是政府依法對公共事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)具有的功能。學(xué)者依據(jù)定性研究方法，一般認(rèn)為中國政府具有“五位一體”職能，包括“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”。其中經(jīng)濟建設(shè)是政府對經(jīng)濟生活進(jìn)行調(diào)控、管理的職能；政治建設(shè)是政府為了對內(nèi)維護(hù)社會穩(wěn)定和對外保衛(wèi)國家安全以維護(hù)祖國完整統(tǒng)一的職能；文化建設(shè)主要包括教育、精神文明建設(shè)、文化體制改革等內(nèi)容；社會建設(shè)包含勞動就業(yè)、社會保障和福利、住房保障以及中國特色計劃生育等；生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)在諸如節(jié)能減排、新能源開發(fā)利用、植樹造林等方面。

CGSS(2015)中的B16問題以及B18問題是本文研究的基礎(chǔ)，其基于政府提供公共服務(wù)的九個方面，分別向受訪者詢問其滿意程度以及哪一方面最應(yīng)加強發(fā)展的態(tài)度。由于問卷設(shè)置的局限性，九個方面只涉及政府的經(jīng)濟、文化與社會職能的劃分，其中將“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施”劃為經(jīng)濟職能，將“公共教育”“公共文化與體育”劃為文化職能，將“醫(yī)療衛(wèi)生”“住房保障”“社會管理”“勞動就業(yè)”“社會保障”“低保，災(zāi)害、流浪乞討、殘疾、孤兒救助，基本養(yǎng)老，婚姻登記、殯葬等基本社會服務(wù)”劃為社會職能。

可以認(rèn)為，政府向社會提供公共服務(wù)的過程中，通過履行其經(jīng)濟職能，諸如城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以保證居民的基本生活質(zhì)量、拉動地方經(jīng)濟生產(chǎn)效率；通過履行其文化職能，諸如促進(jìn)公共教育、文化與體育的發(fā)展，可以提高居民的綜合素質(zhì)，推動科技文化進(jìn)步，增強國家的人力資本水平；履行其社會職能，包括在衛(wèi)生、住房、就業(yè)等方面提供基本保障，通過完善收入的二次分配制度，可以減少貧富差異、強化社會穩(wěn)定，這些都是政府為維護(hù)國家長期均衡發(fā)展所必需的。

三、邊際影響分析

人口學(xué)變量對公眾的政府觀念有不同程度的邊際影響。其中家庭收入水平作為衡量經(jīng)濟能力的指標(biāo)之一，在本文變量處理中分成了五個區(qū)間。公眾收入越高對于政府文化職能的需求越優(yōu)先，這說明在自身具有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)時，對于優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟并不敏感，也有條件自行購買政府所提供的社會職能，而當(dāng)前中國文化教育資源主要還是由政府提供，因此公眾認(rèn)為文化職能的發(fā)展需求要優(yōu)先于經(jīng)濟職能和社會職能。

教育程度，在本文研究中分為小學(xué)及以下、初中學(xué)歷、高中及高中同等學(xué)歷、大專學(xué)歷、大學(xué)本科學(xué)歷以及以上五個區(qū)間。個體的經(jīng)濟和社會成就與教育相關(guān)，公眾的受教育程度越高，越能在勞動力市場上獲得高報酬，越能體會到教育回報的重要性，也越希望政府能夠加強文化職能建設(shè)。

受訪者家庭中18歲以下未成年子女個數(shù)，與文化優(yōu)先發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系，與經(jīng)濟、社會優(yōu)先發(fā)展呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。這可以理解為有更多尚未成年子女的家庭雖然可能面臨經(jīng)濟與社會保障的壓力，但是目前最亟須政府解決的是來自子女的接受教育問題。

互聯(lián)網(wǎng)使用頻率作為信息獲取渠道的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，其中關(guān)于政府參差不齊的信息會對公眾產(chǎn)生不同的影響，是重要的控制變量?？梢园l(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)使用頻率越高公眾越傾向于優(yōu)先發(fā)展社會職能。

年齡因素，受訪者年齡在21歲到97歲之間。隨著年齡的增長，公眾不可避免地要面對收入下降、老年養(yǎng)老健康的問題，對于經(jīng)濟與文化職能的優(yōu)先發(fā)展的需求降低，對于社會職能優(yōu)先發(fā)展需求提高，并且具有統(tǒng)計顯著性，這反映出其對于政府提供諸如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基本養(yǎng)老等社會職能的需要。此外，性別和政治面貌因素對政府觀念的影響不大。

四、結(jié)論

本文研究發(fā)現(xiàn)，對于基本公共服務(wù)優(yōu)先發(fā)展順序的影響，除去經(jīng)濟職能與文化職能之間的相互影響并不顯著，公眾各項職能滿意度的上升，普遍會提高對于其他職能的優(yōu)先程度，并降低對該職能的需求。不同的個人因素對于優(yōu)先發(fā)展的選擇有著不同的影響，隨著年齡的增長，公眾對于經(jīng)濟職能的優(yōu)先程度降低；隨著家庭收入水平的上升、受教育水平的提高、未成年子女?dāng)?shù)的增加，公眾對于文化職能的優(yōu)先程度顯著提高，年齡卻呈反向作用；同時，互聯(lián)網(wǎng)使用頻率的增加、年齡的增長使得公眾對于社會職能的需求更加強烈?？梢哉J(rèn)為，在我國經(jīng)濟水平已經(jīng)得到一定發(fā)展的前提下，公眾將關(guān)注更多地放在文化和社會需求上，而具體優(yōu)先程度則受到個體差異的影響。

據(jù)此，本文認(rèn)為在整體提升基本公共服務(wù)供給水平之外，對于政府基本公共服務(wù)改進(jìn)提出以下具體政策性建議。

一方面要推進(jìn)文化教育事業(yè)的發(fā)展。實現(xiàn)文化教育資源配置的公平有效始終是政府制定政策的理想目標(biāo)，但我國的文化教育資源分布不均、供給不足、不公平擇校行為等問題始終存在。政府提供的有限的公立資源已經(jīng)不能滿足人民日益增長的文化需求，可以將民辦文化教育引入市場，通過市場機制解決公共資源的供給不足問題，并通過加強立法建設(shè),規(guī)范并引導(dǎo)文化機構(gòu)、教育市場和民辦學(xué)校的正規(guī)發(fā)展。

另一方面要推進(jìn)社會保障體系的公平。面對我國日益嚴(yán)峻的老齡化、人口紅利流失問題，在鼓勵公眾建立養(yǎng)老防災(zāi)意識的同時，也要建立起覆蓋全社會的保障體系，重點關(guān)注還未納入保障體系的人群。我國長期城鄉(xiāng)二元體制下，外來務(wù)工人員在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中屬于被忽視的群體，因此需要推行全民參保登記計劃，在掌握其具體情況與需求之后，使其能夠享受到與城市居民同等水平的社會保障，同時實行城鄉(xiāng)勞動者的就業(yè)登記和資格準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力在城鄉(xiāng)間有效率地轉(zhuǎn)移。