人民調(diào)解與矛盾糾紛多元化解銜接機(jī)制的實(shí)踐與思考

韓學(xué)書(shū)/河北省人民調(diào)解員協(xié)會(huì)

黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”，與黨的十八屆三中、四中全會(huì)的提法一以貫之，一脈相承，這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度支撐。實(shí)踐證明，健全調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”的必然要求，有利于預(yù)防化解矛盾糾紛，有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。結(jié)合推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，從實(shí)踐看，矛盾糾紛多元化解機(jī)制的運(yùn)行還存在一些需要研究解決的問(wèn)題，本文結(jié)合這些問(wèn)題進(jìn)行了思考。

一、完善人民調(diào)解與多元化解機(jī)制的時(shí)代意義

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”，把“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”作為“完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制”的重要內(nèi)容，對(duì)完善人民調(diào)解與多元化解機(jī)制有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和實(shí)踐指導(dǎo)性。

（一）從歷史和現(xiàn)實(shí)的發(fā)展來(lái)看。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，我國(guó)建立了調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等糾紛解決制度。調(diào)解是中國(guó)特色的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，廣為基層群眾所接受，具有強(qiáng)大的生命力。黨的十八大，十八屆三中、四中全會(huì)和十九屆四中全會(huì)多次提出完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，我國(guó)《憲法》《民事訴訟法》《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》等多部法律都對(duì)調(diào)解特別是人民調(diào)解制度作出規(guī)定；《人民調(diào)解法》對(duì)人民調(diào)解的性質(zhì)原則、組織隊(duì)伍、工作制度、調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議等作出了具體規(guī)定。

（三）從人民調(diào)解與多元化解的現(xiàn)狀來(lái)看。當(dāng)前人民調(diào)解委員會(huì)的組織形式已呈現(xiàn)多樣性、網(wǎng)絡(luò)化，主要有村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)，行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)等，受理的糾紛范圍已延伸到了各領(lǐng)域、各行業(yè)的各類(lèi)矛盾糾紛，也就是說(shuō)只要法律不禁止的都可以受理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)全國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)每年調(diào)解糾紛數(shù)量都在800 萬(wàn)件以上，人民調(diào)解在基層社會(huì)治理中的作用越來(lái)越明顯。

二、當(dāng)前人民調(diào)解與多元化解機(jī)制工作中存在的問(wèn)題

人民調(diào)解受理的糾紛范圍并非是無(wú)所不能、包打天下，面對(duì)自身無(wú)力解決的矛盾糾紛，急需與其他解決方式對(duì)接。由于一些地方銜接渠道不暢，使一些當(dāng)事人感到絕望時(shí)會(huì)鋌而走險(xiǎn)，引發(fā)“民轉(zhuǎn)刑”案件或糾紛類(lèi)信訪案件，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧與穩(wěn)定。

（一）基層調(diào)解員業(yè)務(wù)不精，不懂銜接。當(dāng)前糾紛形成的原因復(fù)雜，法律政策性強(qiáng)，解決難度加大，而人民調(diào)解員受自身文化水平、法律水平等因素的影響，對(duì)疑難復(fù)雜糾紛不敢主動(dòng)介入，只能被動(dòng)受理。如果調(diào)解不成，不知向誰(shuí)求助，向誰(shuí)報(bào)告，也不會(huì)引導(dǎo)當(dāng)事人選擇其他方式解決，導(dǎo)致小事拖大，大事拖難，難事拖亂，結(jié)果導(dǎo)致激化或上訪。

（二）行政調(diào)解工作銜接被動(dòng)，不愿銜接。當(dāng)前，人民調(diào)解與其他機(jī)關(guān)的行政調(diào)解銜接機(jī)制步履艱難，亟待健全完善。表現(xiàn)為：法律規(guī)定不明確，行政機(jī)關(guān)不積極，調(diào)解機(jī)構(gòu)沒(méi)建立、調(diào)解工作沒(méi)開(kāi)展，銜接聯(lián)動(dòng)有困難。

（三）處理矛盾層層下壓，不會(huì)銜接。首先，基層政府機(jī)關(guān)缺少法律專(zhuān)業(yè)人才，只能按照“屬地管理”的原則，把糾紛壓到村（社區(qū)）去解決。村（社區(qū)）解決不了，當(dāng)事人只能上訪，相互推的結(jié)果，不是越級(jí)訪就是激化。其次，片面理解“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，只強(qiáng)調(diào)“矛盾不上交就地化解”，不談“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”，致使村（社區(qū)）有糾紛不能報(bào)、不敢報(bào)，村（社區(qū)）自身又解決不了，當(dāng)事人只好上訪，加大解決難度。再次，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、土地承包糾紛仲裁雖已立法，也有仲裁機(jī)構(gòu)，但由于宣傳不夠，導(dǎo)致仲裁案件少，作用發(fā)揮不明顯。

（四）訴訟立案責(zé)任前置，不善銜接。人民調(diào)解與訴訟活動(dòng)銜接聯(lián)動(dòng)已有歷史，而且各地總結(jié)過(guò)很多很好的經(jīng)驗(yàn)，特別是《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》出臺(tái)后，各地創(chuàng)新了不少人民調(diào)解與訴訟活動(dòng)銜接聯(lián)動(dòng)的方式，但一些基層法院在推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制過(guò)程中，規(guī)定未經(jīng)調(diào)解的民事糾紛案件或者未經(jīng)仲裁的土地承包糾紛案件不予立案，形成了新的立案難、銜接難。

三、破解人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接難題

行政調(diào)解是我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。在目前我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范行政機(jī)關(guān)調(diào)解行政爭(zhēng)議和民事糾紛的專(zhuān)門(mén)法律、行政法規(guī)的情況下，要解決人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接機(jī)制運(yùn)行中的難題，應(yīng)從三個(gè)方面入手：

（一）解決有機(jī)構(gòu)干事、有人干事的問(wèn)題。行政調(diào)解雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，但相關(guān)法律法規(guī)和政策已經(jīng)規(guī)定了不同類(lèi)型糾紛有不同的責(zé)任部門(mén)，由不同的部門(mén)解決。機(jī)構(gòu)和人員是基礎(chǔ)，健全矛盾糾紛多元化解決體系，需要建立行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，充實(shí)行政調(diào)解力量。全國(guó)調(diào)解工作會(huì)議后，安徽等省已經(jīng)開(kāi)始抓行政調(diào)解機(jī)構(gòu)建設(shè)。建立行政調(diào)解機(jī)構(gòu)需要結(jié)合本地實(shí)際，先在自然資源管理、住宅與城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等矛盾糾紛多發(fā)領(lǐng)域、多發(fā)部門(mén)建立，要多措并舉，不搞一刀切?？梢詥为?dú)建立，也可依托內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)建立；可以建立行政調(diào)解委員會(huì)，也可以設(shè)立行政調(diào)解室，或者明確行政調(diào)解員。在調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)上，應(yīng)盡量把公道正派、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、會(huì)做群眾工作的干部充實(shí)進(jìn)來(lái)。

(3)以你底見(jiàn)識(shí),此刻想一定不為他們無(wú)端所惱?你千萬(wàn)不可有他念,你底真誠(chéng)與坦白,終有籠罩吾全芙蓉鎮(zhèn)之一日!

（二）創(chuàng)新“書(shū)面邀請(qǐng)+聯(lián)合處置”的新機(jī)制。從實(shí)踐看，許多糾紛的解決需要人民調(diào)解與行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能取得最佳效果。與行政調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)的糾紛，多是與行政管理活動(dòng)相關(guān)的糾紛，如宅基地權(quán)屬、物業(yè)管理、土地承包、勞動(dòng)爭(zhēng)議、工傷賠償、有激化傾向的糾紛等。銜接的方式，是調(diào)委會(huì)需要形成書(shū)面邀請(qǐng)函，邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合調(diào)解。聯(lián)合調(diào)解不成的，再及時(shí)引導(dǎo)申請(qǐng)行政裁決、仲裁或訴訟。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，通過(guò)書(shū)面邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)參與調(diào)解，有關(guān)部門(mén)都會(huì)積極配合、積極參與，而且效果較好。此外，對(duì)當(dāng)事人情緒激動(dòng)，場(chǎng)面難以控制，有可能激化引發(fā)治安案件或刑事案件的糾紛，人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)撥打110，或向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報(bào)告，邀請(qǐng)公安人員到場(chǎng)控制事態(tài)，聯(lián)合調(diào)解，防止糾紛激化。這些已成常態(tài)。

（三）推動(dòng)建立責(zé)任“雙追究”制度。實(shí)踐中，不少地方對(duì)糾紛類(lèi)信訪案件，往往按照“屬地管理”原則，分流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）解決，責(zé)任壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）再壓到村（社區(qū)），層層傳導(dǎo)壓力，忽略了“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，減輕了部門(mén)責(zé)任；對(duì)于糾紛激化案件，還是按照“屬地管理”原則追責(zé)，也忽略了部門(mén)責(zé)任。因此，一些行政機(jī)關(guān)往往囿于自身利益考慮，對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的矛盾糾紛化解和社會(huì)維穩(wěn)職能故意弱化，窮盡辦法推諉。由于行政機(jī)關(guān)責(zé)任弱化，行政調(diào)解優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮，導(dǎo)致許多矛盾因長(zhǎng)期堆積而更難解決。因此，在推進(jìn)矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)按照“屬地管理”和“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，落實(shí)糾紛化解責(zé)任。對(duì)發(fā)生矛盾激化案件或糾紛類(lèi)越級(jí)上訪的，在追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）責(zé)任的同時(shí)，不能忽略相關(guān)部門(mén)責(zé)任，應(yīng)加大行政機(jī)關(guān)糾紛調(diào)解意識(shí)。

四、創(chuàng)新人民調(diào)解與訴訟活動(dòng)銜接聯(lián)動(dòng)方式

人民調(diào)解與訴訟活動(dòng)銜接機(jī)制比較成熟，目前最常見(jiàn)、當(dāng)事人最認(rèn)可的方式是，司法行政機(jī)關(guān)在基層法院訴訟服務(wù)中心設(shè)立訴調(diào)對(duì)接中心或訴調(diào)對(duì)接人民調(diào)解工作室，即縣（市、區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)派人民調(diào)解員入駐中心，承接法院移交的糾紛，與訴訟活動(dòng)直接對(duì)接，收到“短、平、快”的效果（及時(shí)調(diào)解、公平公正、結(jié)案快）。采取這一方式與訴訟活動(dòng)對(duì)接，必須有足夠的經(jīng)費(fèi)保障，并非每個(gè)縣（市、區(qū)）都能做到、做好。實(shí)踐中，村 （社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）人民調(diào)解與訴訟銜接的糾紛多是婚姻家庭、鄰里關(guān)系、贍養(yǎng)、小額債權(quán)債務(wù)等傳統(tǒng)型糾紛。各地結(jié)合實(shí)際還創(chuàng)新了一系列行之有效的銜接方式，主要有：

（一）保障糾紛化解最優(yōu)路徑的“兩引導(dǎo)”。即人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解不成需要訴訟時(shí)，人民調(diào)解員及時(shí)引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)訴訟解決，防止激化；基層法院登記立案前，認(rèn)為適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛案件，引導(dǎo)當(dāng)事人申請(qǐng)人民調(diào)解，防止執(zhí)行難，待調(diào)解不成時(shí)再訴訟。

（二）保障訴訟和執(zhí)行效果的“兩委托”。兩次委托即法院受理后，認(rèn)為適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛案件，經(jīng)當(dāng)事人同意，委托人民調(diào)解組織調(diào)解；法院在執(zhí)行和解時(shí)再次委托人民調(diào)解組織調(diào)解。從涉法涉訴信訪案件看，有不少案件是案已結(jié)事未了。法院雖然已經(jīng)下達(dá)判決書(shū)，一方不履行時(shí)可以強(qiáng)制執(zhí)行，但不是每個(gè)案件通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行都能達(dá)到最佳效果。如某縣對(duì)一起鄰里糾紛案件強(qiáng)制執(zhí)行后，法律效果很好，但沒(méi)有讓被執(zhí)行方心服口服，半年后引發(fā)滅門(mén)慘案。因此，司法判決的強(qiáng)制性也要謹(jǐn)慎使用，在執(zhí)行難的情況下，可以再次與人民調(diào)解對(duì)接，力促執(zhí)行和解，可能會(huì)收到意想不到的效果。

（三）保障疑難糾紛化解效果的“兩邀請(qǐng)”。即人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解疑難糾紛時(shí)，邀請(qǐng)基層法庭的法官現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、協(xié)助調(diào)解；人民法院除邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與執(zhí)行和解的調(diào)解工作外，還可根據(jù)案情需要，邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，發(fā)揮人民調(diào)解員人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢(shì)，促使糾紛得到有效解決。

（四）保障調(diào)解協(xié)議履行效果的“兩銜接”。為保障調(diào)解協(xié)議的履行，人民調(diào)解需要與訴訟活動(dòng)相銜接，主要銜接方式有：對(duì)有給付內(nèi)容又不能及時(shí)履行的調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解員引導(dǎo)雙方當(dāng)事人向人民法院依法申請(qǐng)確認(rèn)其效力，一方當(dāng)事人拒不履行調(diào)解協(xié)議的，人民調(diào)解員可引導(dǎo)另一方當(dāng)事人向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判令對(duì)方履行調(diào)解協(xié)議；對(duì)支付勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金事項(xiàng)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，用人單位在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行的，人民調(diào)解員應(yīng)幫助引導(dǎo)勞動(dòng)者持調(diào)解協(xié)議依法向人民法院申請(qǐng)支付令，督促用人單位限期履行義務(wù)。

五、暢通人民調(diào)解與公共法律服務(wù)的銜接渠道

調(diào)解糾紛的過(guò)程，也是為雙方當(dāng)事人提供法律服務(wù)的過(guò)程，讓其在法律的框架內(nèi)相互協(xié)商、相互諒解、相互讓步，逐步找到解決問(wèn)題、化解矛盾的辦法。人民調(diào)解與公共法律服務(wù)銜接的途徑主要有：

（一）與社區(qū)矯正的銜接做到“先行調(diào)解，取得諒解”。目前，輕傷害案件的賠償糾紛、交通肇事刑事案件民事賠償糾紛已成為調(diào)解工作的難點(diǎn)，在涉法涉訴信訪積案中又有一定的占比。據(jù)調(diào)查，某縣2015年涉法涉訴信訪積案49 件，其中25 件與輕傷害案件、交通肇事案件處理不當(dāng)有關(guān)。為此，對(duì)這兩類(lèi)刑事案件中的民事賠償，人民調(diào)解員應(yīng)結(jié)合社區(qū)矯正工作做好先行調(diào)解。通過(guò)宣傳社區(qū)矯正的法律政策，分析監(jiān)獄服刑與社區(qū)服刑的利與弊，加害方一般都能積極認(rèn)罪悔罪，在刑事判決前對(duì)民事賠償達(dá)成調(diào)解協(xié)議，賠償?shù)轿?，取得被害方諒解。如果又符合其他條件，可以依法從輕處罰，實(shí)行社區(qū)矯正。人民調(diào)解與社區(qū)矯正的有機(jī)銜接，有利于糾紛的依法及時(shí)解決，有利于對(duì)信訪案件的源頭治理，有利于寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的貫徹執(zhí)行。

（二）與刑事和解的銜接做到“促使認(rèn)罪，自覺(jué)履行”。刑事和解，即根據(jù)具體案件對(duì)犯罪嫌疑人、被告人不再追究刑事責(zé)任或從輕減輕處罰?！缎淌略V訟法》和最高人民法院等五部門(mén)《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)民間糾紛引發(fā)的犯罪，犯罪嫌疑人、被告人真誠(chéng)悔罪，通過(guò)向被害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得被害人諒解的，雙方當(dāng)事人可以和解。人民檢察院可以向人民法院提出從寬處罰的建議；對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的，可以作出不起訴的決定。因此，人民調(diào)解員調(diào)解糾紛時(shí)，應(yīng)積極宣傳刑事和解法律政策，以促使犯罪嫌疑人認(rèn)罪悔罪認(rèn)罰，緩解對(duì)立情緒，自覺(jué)履行賠償義務(wù)，求得受害方諒解。

（三）與司法鑒定的銜接做到“掌握時(shí)機(jī)，合理引導(dǎo)”。實(shí)踐中，不少當(dāng)事人不知什么情形下需要鑒定，如何啟動(dòng)鑒定程序，因分不清責(zé)任，無(wú)法得到賠償，錯(cuò)過(guò)最佳解決時(shí)機(jī)，進(jìn)而引起上訪。調(diào)解過(guò)程中，對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的糾紛案件，人民調(diào)解員應(yīng)及時(shí)引導(dǎo)當(dāng)事人申請(qǐng)司法鑒定，借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)查清事實(shí)，分清責(zé)任，化解糾紛。需要委托鑒定的情形主要有：勞動(dòng)能力鑒定、醫(yī)療損害鑒定、人身意外傷害鑒定、產(chǎn)品質(zhì)量鑒定等。人民調(diào)解員應(yīng)根據(jù)具體案件引導(dǎo)當(dāng)事人啟動(dòng)鑒定程序，告知其由誰(shuí)申請(qǐng)，向誰(shuí)委托。如根據(jù)《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》規(guī)定，醫(yī)療損害鑒定由醫(yī)患雙方共同委托，或者經(jīng)醫(yī)患雙方同意由醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)委托醫(yī)學(xué)會(huì)或司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。根據(jù)《司法鑒定程序通則》規(guī)定，進(jìn)入訴訟程序的案件，當(dāng)事人申請(qǐng)鑒定或重新鑒定的，一律由公、檢、法辦案機(jī)關(guān)決定和委托。訴訟外需要鑒定的，參照通則規(guī)定執(zhí)行。

（四）與法律援助的銜接做到“扶貧濟(jì)困，無(wú)縫對(duì)接”。實(shí)踐中，老百姓大都知道，法律援助是律師為經(jīng)濟(jì)困難的公民免費(fèi)打官司的，但卻不知道律師還代理非訴訟案件，提供其他法律服務(wù)，也不清楚法律援助的條件和程序。調(diào)解中，人民調(diào)解員對(duì)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的案件，需要通過(guò)其他方式解決的，一方當(dāng)事人又符合法律援助條件的，應(yīng)告知當(dāng)事人法律援助的條件、申請(qǐng)程序，幫助引導(dǎo)當(dāng)事人向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由法律援助律師代理一方當(dāng)事人參與調(diào)解，或通過(guò)仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等方式解決。

（五）與公證工作的銜接做到“合理運(yùn)用，預(yù)防糾紛”。公證的作用在于預(yù)防糾紛、減少訴訟。調(diào)解中，人民調(diào)解員需講明公證遺囑效力，幫助當(dāng)事人按照公證遺囑分割遺產(chǎn)，進(jìn)而化解糾紛。同時(shí)，對(duì)有給付內(nèi)容又不能及時(shí)履行的調(diào)解協(xié)議，要引導(dǎo)當(dāng)事人向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理公證事項(xiàng)，并載明不履行調(diào)解協(xié)議時(shí)愿意接受依法強(qiáng)制執(zhí)行的承諾，通過(guò)公證機(jī)構(gòu)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)建議并引導(dǎo)當(dāng)事人到公證機(jī)構(gòu)辦理公證，提高調(diào)解協(xié)議的證明力，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，預(yù)防糾紛，防止反悔。

六、多元化解機(jī)制對(duì)人民調(diào)解的新要求

（一）人民調(diào)解“第一道防線”作用不能動(dòng)搖。健全完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，人民調(diào)解只能加強(qiáng)不能削弱，在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的“基礎(chǔ)性”地位不能動(dòng)搖，“第一道防線”的作用必須不斷得到強(qiáng)化，尤其是村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人民調(diào)解。有關(guān)部門(mén)更應(yīng)一如既往、堅(jiān)持不懈、扎扎實(shí)實(shí)地抓好村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解組織和隊(duì)伍建設(shè)，至少做到有牌、有人、有章，解決老百姓有糾紛去哪兒調(diào)解的難題。同時(shí)，加強(qiáng)村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓他們會(huì)調(diào)解。否則，會(huì)失去多元化解機(jī)制的基礎(chǔ)，“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、就地化解”的目標(biāo)將難實(shí)現(xiàn)。

（二）人民調(diào)解員“幫助引導(dǎo)”能力需要提升。人民調(diào)解員，特別是農(nóng)村人民調(diào)解員生活在群眾之中，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾紛、調(diào)解糾紛，將大批矛盾糾紛解決在最基層，化解在萌芽狀態(tài)，防止糾紛激化。但通過(guò)人民調(diào)解方式不可能化解所有的糾紛。實(shí)踐中，有許多糾紛因受不同因素制約而難以調(diào)解成功，需要當(dāng)事人選擇其他方式解決。不少當(dāng)事人，特別是長(zhǎng)期生活在農(nóng)村的當(dāng)事人不知如何面對(duì)，急需提供幫助。因此，人民調(diào)解員不僅要會(huì)調(diào)解，還要能幫助、會(huì)引導(dǎo)，根據(jù)不同的糾紛引導(dǎo)當(dāng)事人選擇不同的解決方式、部門(mén)或機(jī)構(gòu)。這就需要加強(qiáng)人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其清楚解決糾紛的主要方式有調(diào)解（人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、律師調(diào)解）、仲裁（民商事仲裁、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、土地承包糾紛仲裁）、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等；清楚不同糾紛的不同解決部門(mén)或機(jī)構(gòu)，以及受理的條件和程序；清楚公共法律服務(wù)的不同服務(wù)方式、條件和程序，以便及早導(dǎo)入行業(yè)、專(zhuān)業(yè)調(diào)解組織，或者通過(guò)其他解決方式解決。

（三）司法所“平臺(tái)橋梁”作用需要發(fā)揮。傅政華部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，“要充分發(fā)揮司法所在全面依法治國(guó)中的基礎(chǔ)性作用，把司法所打造成為基層法治建設(shè)的基礎(chǔ)平臺(tái)、基層公共法律服務(wù)的一線平臺(tái)和基層司法行政工作的綜合平臺(tái)”。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村矛盾糾紛激化案件、糾紛類(lèi)信訪案件高于城市。主要原因是，農(nóng)村居民學(xué)歷層次低、處事簡(jiǎn)單、易沖動(dòng)；農(nóng)村法律資源匱乏，遇事無(wú)處咨詢(xún)，難以尋求合法解決途徑；農(nóng)村調(diào)解員或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員雖說(shuō)都可以調(diào)解糾紛，但不是人人都會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式解決糾紛。因此，對(duì)村（社區(qū)）上報(bào)的、或當(dāng)事人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上訪請(qǐng)求解決的疑難糾紛，急需通過(guò)一個(gè)“平臺(tái)”或“橋梁”幫助解決，或協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)解決，或致函縣級(jí)有關(guān)部門(mén)協(xié)助化解。實(shí)踐中，司法所是最好的“平臺(tái)”與“橋梁”。這個(gè)平臺(tái)的職責(zé)不應(yīng)是案件分流，而是幫助引導(dǎo)當(dāng)事人運(yùn)用法治思維和法治方式解決糾紛，實(shí)現(xiàn)該調(diào)解的調(diào)解，調(diào)解不成時(shí)該仲裁的仲裁，該行政裁決的行政裁決，該行政復(fù)議的行政復(fù)議，該訴訟的訴訟，該與法律服務(wù)對(duì)接的及時(shí)對(duì)接。實(shí)踐中，司法所有這個(gè)職責(zé)，具備這個(gè)條件，也有這個(gè)能力。指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，協(xié)助參與調(diào)解疑難糾紛是司法所的一項(xiàng)重要職責(zé)。由于法治社會(huì)建設(shè)的需要，各地加強(qiáng)了司法所隊(duì)伍建設(shè)，配備了法律專(zhuān)業(yè)干部，知道什么樣的糾紛按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)怎么解決、由哪個(gè)部門(mén)解決，便于與職能部門(mén)銜接，推動(dòng)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。司法所既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的職能部門(mén)，又是縣（市、區(qū)）司法局的派出機(jī)構(gòu)，與法律援助、律師、公證、基層法律服務(wù)等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)有著天然的聯(lián)系，便于及時(shí)提供法律幫助。