地方政府通過(guò)PPP模式融資存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉善軍

一、引言

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月31日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目7867個(gè)、投資額為11.8萬(wàn)億元；已簽約落地項(xiàng)目3812個(gè)、投資額為6.1萬(wàn)億元；已開(kāi)工項(xiàng)目1762個(gè)、投資額為2.5萬(wàn)億元；PPP模式如火如荼，將持續(xù)加速發(fā)展。然而值得注意的是，PPP模式已被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段，深受熱捧，大有一哄而上，盲目進(jìn)取之勢(shì)，進(jìn)而引發(fā)諸多問(wèn)題，如若放之任之，其后果難以估量。

二、地方政府通過(guò)PPP模式融資存在的問(wèn)題分析

（一）PPP項(xiàng)目管理粗放，操作流程不規(guī)范，導(dǎo)致PPP融資成本過(guò)高

現(xiàn)階段，地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目管理水平與PPP模式發(fā)展速度嚴(yán)重脫節(jié)，“重發(fā)展輕管理”已然延續(xù)存在于在PPP實(shí)踐中。由于尚未建立系統(tǒng)規(guī)范的規(guī)則體系，PPP項(xiàng)目管理相對(duì)粗放，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明，導(dǎo)致地方政府變相舉債，并未獲得實(shí)際利益。并且一些地方政府為了拓展融資規(guī)模，甚至忽視正規(guī)流程，通過(guò)私定協(xié)議等方式，“曲線”參與PPP項(xiàng)目，操作流程不規(guī)范，缺少秩序保障，地方政府獲得資金的背后，是高額的成本損耗和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

（二）PPP模式過(guò)度泛化應(yīng)用，擠壓正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

當(dāng)前PPP模式在全國(guó)掀起熱潮，地方政府面對(duì)沉重的財(cái)政壓力，視PPP融資為“救命稻草”，蜂擁而至，但并非所有項(xiàng)目都需要采用PPP模式。由于相關(guān)部門對(duì)PPP項(xiàng)目邊界范圍界定方面尚不清晰，地方政府不乏存在將項(xiàng)目盲目與PPP模式嵌套的行為，導(dǎo)致PPP模式過(guò)度泛化應(yīng)用。

（三）對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制不斷突破底線

當(dāng)前，地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的篩選和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增高，管控難度增大，不利于安全健康發(fā)展。部分地方政府參與PPP項(xiàng)目的方式顯得過(guò)于激進(jìn)，不論項(xiàng)目?jī)?yōu)劣，秉持“撿到籃子里就是菜”的原則，以“大躍進(jìn)”的方式擴(kuò)大PPP項(xiàng)目規(guī)模；或者為了爭(zhēng)取更多財(cái)政資金和銀行貸款傾斜支持，以融資為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)設(shè)計(jì)PPP模式方案，卻不考慮項(xiàng)目周期全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)控制及合作伙伴關(guān)系建立的穩(wěn)定性。這些行為都給地方政府后續(xù)發(fā)展埋下諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控底線防守困難，甚至難以兜底。

（四）缺少嚴(yán)格完善的監(jiān)管機(jī)制，PPP項(xiàng)目過(guò)量，但質(zhì)量及效益較低

近年來(lái)，相關(guān)部門對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管持續(xù)加碼，宏觀監(jiān)管體系不斷完善，規(guī)范力度進(jìn)一步強(qiáng)化。但是PPP模式引入政府融資渠道畢竟屬于創(chuàng)新嘗試，目前仍處于初步探索階段，相關(guān)部門針對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理尚不完善，且隨著PPP模式加速發(fā)展，其監(jiān)管甚至存在很多疏漏。而更值得注意的是，地方政府自身缺少高效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，其PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)有“野蠻生長(zhǎng)”之勢(shì)。由于監(jiān)管不力，PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模缺少合理管控，極易造成項(xiàng)目過(guò)量，且項(xiàng)目投入遠(yuǎn)超利潤(rùn)回報(bào)，其質(zhì)量和效益嚴(yán)重不足。

（五）PPP專業(yè)技術(shù)人才缺口較大，限制PPP融資項(xiàng)目運(yùn)行效率

PPP模式知難行更難，其理論的適用范圍甚廣，但與實(shí)際結(jié)合，實(shí)現(xiàn)理論內(nèi)化則需要對(duì)PPP模式及相關(guān)理論深入解讀和理解；并且PPP模式實(shí)踐過(guò)程中涉及法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、合同管理、工程建設(shè)、城市規(guī)劃等各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技能技巧。無(wú)論理論解讀，還是具體實(shí)踐，均對(duì)相關(guān)人員的綜合素質(zhì)有更高更具體的要求，然而現(xiàn)階段，地方政府自身乃至整體市場(chǎng)都存在巨大的專業(yè)技術(shù)人才缺口。并且人才培養(yǎng)非朝夕之功，則短期內(nèi)，PPP模式運(yùn)營(yíng)的人才驅(qū)動(dòng)相對(duì)疲軟，且難以快速?gòu)?qiáng)化，一定程度上限制了PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率。

三、強(qiáng)化地方政府PPP模式融資管理的對(duì)策思考

（一）制定精細(xì)化管理制度，規(guī)范操作流程，合理控制PPP模式融資成本

地方政府應(yīng)該兼顧PPP模式應(yīng)用和對(duì)PPP模式的管理，而當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該切實(shí)提高對(duì)PPP模式的管理力度，通過(guò)構(gòu)建貫穿PPP模式全過(guò)程的管理制度體系，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理。由于缺少有效經(jīng)驗(yàn)，地方政府在重塑制度體系過(guò)程中，應(yīng)及密切市級(jí)PPP研究指導(dǎo)部門，從專家?guī)炱刚?qǐng)專業(yè)技術(shù)人員蒞臨單位指導(dǎo)制度體系的頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)；并獲取專業(yè)咨詢服務(wù)，全力解決制度體系建立過(guò)程中存在的一系列問(wèn)題，最大化保證制度體系的科學(xué)合理性和可操作性，切實(shí)提高對(duì)PPP模式融資項(xiàng)目的管理水平與效率。要精細(xì)謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)和規(guī)劃PPP操作流程，并切實(shí)貫徹流程，規(guī)范和約束PPP模式發(fā)展；通過(guò)精密的流程指導(dǎo)，杜絕違規(guī)及盲目操作，將PPP融資成本控制在合理范圍內(nèi)，以期實(shí)現(xiàn)PPP融資項(xiàng)目降本增效。

（二）嚴(yán)格PPP模式融資的邊界范圍約束，切實(shí)遵守市場(chǎng)機(jī)制秩序

相關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)地方政府PPP模式融資的邊界規(guī)范和范圍界定，明確強(qiáng)調(diào)PPP模式的適用范圍，有效規(guī)避PPP模式與市場(chǎng)機(jī)制之間的矛盾沖突，引導(dǎo)地方政府正確合理運(yùn)作PPP模式，適度高效參與PPP項(xiàng)目。例如，相關(guān)部門應(yīng)提前編制和實(shí)施年度PPP模式落地項(xiàng)目計(jì)劃，并出臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，建立入庫(kù)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、組織推介和定期通報(bào)機(jī)制，及時(shí)識(shí)別違規(guī)、不合理項(xiàng)目。同時(shí)，優(yōu)化PPP資訊信息披露，將已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息向社會(huì)資本方公開(kāi)發(fā)布，建立與健全民營(yíng)企業(yè)、商會(huì)和金融部門的項(xiàng)目對(duì)接制度，切實(shí)打通地方政府與社會(huì)資本的對(duì)接口徑，保證地方政府充分合理應(yīng)用PPP模式進(jìn)行融資；并將不同項(xiàng)目引入對(duì)應(yīng)的運(yùn)作軌道，維護(hù)市場(chǎng)秩序穩(wěn)定，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，保證地方政府科學(xué)融資，高效化解債務(wù)。

（三）加快構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，鞏固財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控防線

要將地方政府財(cái)政預(yù)算管理與風(fēng)險(xiǎn)管理有機(jī)聯(lián)系，通過(guò)財(cái)政預(yù)算，將PPP項(xiàng)目范圍、規(guī)模和數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)。并結(jié)合新政府會(huì)計(jì)制度，為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)獨(dú)立的預(yù)算報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表和決算報(bào)告，客觀全面披露現(xiàn)有PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、債務(wù)形式及規(guī)模，提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控的可視化、可理解性。要依托信息平臺(tái)和大數(shù)據(jù)分析建立高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)及預(yù)控，助力全面控制PPP模式的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加快構(gòu)建完善的監(jiān)管機(jī)制，助力PPP模式融資提質(zhì)提效

相關(guān)部門應(yīng)充分完善對(duì)地方政府PPP模式融資的監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并杜絕“政績(jī)工程”，加強(qiáng)對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目的效率和質(zhì)量約束，監(jiān)督敦促地方政府切實(shí)甩掉財(cái)政包袱，助力地方政府財(cái)政“減負(fù)”和提效。例如，對(duì)管轄區(qū)域所有地方政府PPP項(xiàng)目入庫(kù)、簽約、執(zhí)行等方面的情況進(jìn)行季度通報(bào)、半年度和年度考核，定期到相關(guān)單位考察指導(dǎo)，對(duì)PPP項(xiàng)目的階段性工作進(jìn)行總結(jié)、部署，確保PPP工作有序開(kāi)展。并制定合理的激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目落實(shí)情況，通過(guò)項(xiàng)目前期費(fèi)和財(cái)政獎(jiǎng)、補(bǔ)資金的分配傾斜等方式予以獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)地方政府主動(dòng)提質(zhì)增效，爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)優(yōu)。同時(shí)，地方政府應(yīng)加快建立完善內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)PPP模式融資的自主監(jiān)管，提高地方財(cái)政管理水平。

（五）加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人才教育培養(yǎng)，助力地方政府PPP模式融資效率和質(zhì)量提升

相關(guān)部門應(yīng)積極邀請(qǐng)國(guó)家和省級(jí)發(fā)展改革委、財(cái)政部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)的PPP專家聯(lián)合開(kāi)展針對(duì)地方政府PPP模式運(yùn)作的咨詢、培訓(xùn)工作，助力地方政府提升人才綜合素質(zhì)和技術(shù)水平，切實(shí)做好PPP模式融資實(shí)踐，強(qiáng)化財(cái)政管理。同時(shí)，充分聯(lián)合社會(huì)力量，運(yùn)用社會(huì)資源，通過(guò)吸引、鼓勵(lì)有實(shí)力的工程設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)及從事投資、金融、會(huì)計(jì)、法律等中介服務(wù)組織，探索建立市PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；開(kāi)展PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)和PPP技術(shù)人才教育培養(yǎng)，為地方政府及時(shí)輸入優(yōu)質(zhì)人才力量，助力地方政府強(qiáng)化人才驅(qū)動(dòng)，提升PPP模式融資的效率與質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

不可置否的是，將PPP模式引入地方政府融資渠道，切實(shí)為化解地方財(cái)政債務(wù)、助推地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“立下汗馬功勞”，是地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不可或缺的一步。但是盲目推廣、管理制度松散、邊界模糊、流程粗放、監(jiān)管稽核不力、人才驅(qū)動(dòng)疲軟等問(wèn)題使得PPP模式融資利弊共存，風(fēng)險(xiǎn)重重。因此，地方政府必須加快解決現(xiàn)存問(wèn)題，轉(zhuǎn)弊為利，化險(xiǎn)為夷，自強(qiáng)前行，持續(xù)強(qiáng)化PPP模式融資管理工作，充分發(fā)揮PPP融資效用。