新時代主要矛盾轉化對水事矛盾糾紛的影響及對策

陳 獻，張 瑞 美，王 亞 杰2，尤 慶 國

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038； 2.中國水利經濟研究會，北京 100053)

在防洪、除澇、灌溉、排水、供水、水運、水能利用、水環(huán)境保護等多項涉水事務中，流域涉及各省邊界地區(qū)從不同的需求出發(fā)，往往存在相互關聯(lián)的利害關系，這些關系錯綜復雜，一旦處理不當，就會引起水事矛盾。此前相關論著和文獻多圍繞傳統(tǒng)的水事糾紛預防及化解進行分析論述，一方面對流域省際邊界水事矛盾糾紛探討較少，另一方面，隨著新時代社會主要矛盾的轉化，新的水事矛盾可能會呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢，亟需預判新時代流域省際邊界矛盾變化的趨勢，提出應對策略，將流域邊界水事矛盾化解在萌芽狀態(tài)，不斷提升水事矛盾預防和調處的制度化、規(guī)范化水平。

1 新時代涉水方面主要矛盾轉化分析

1.1 新時代人民對美好生活向往在涉水方面的體現(xiàn)

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前我國治水的主要矛盾也已發(fā)生深刻變化，從改變自然、征服自然為主轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為為主。在治水主要矛盾轉化的背景下，人民群眾對美好生活的向往在涉水方面主要表現(xiàn)為對河湖水清、河暢、岸綠等水生態(tài)環(huán)境改善、水資源合理開發(fā)利用等方面的要求。

(1) 對河湖水生態(tài)環(huán)境改善的要求不斷提高。隨著流域人口增長、經濟發(fā)展，生產生活對水資源的污染及對水資源質量的沖擊仍不斷加劇，部分河湖水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、水土資源開發(fā)利用過度，亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排現(xiàn)象仍有發(fā)生。進入新時代，在物質生活不斷豐富的同時，流域人民對優(yōu)質生態(tài)產品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求不斷提高，水的問題不僅是防汛抗旱保安全，更重要的是保護水資源、防治水污染、治理水環(huán)境、修復水生態(tài)，人們更加向往水清、岸綠、河暢、景美的美好水生態(tài)環(huán)境。

(2) 對解決水資源供需矛盾的需求更加迫切。我國水資源時空分布不均、豐水區(qū)與缺水區(qū)差異較大，部分地區(qū)經濟結構、產業(yè)布局與水資源水環(huán)境承載能力不協(xié)調，用水結構不合理，水資源利用效率和效益不高。當前正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展階段，推動經濟社會發(fā)展對水資源的需求不斷增加，與此同時部分流域工程性、資源性、水質性缺水等長期并存，加之受全球氣候變化影響，水資源問題更加突出[1]。進入新時代，為加快推進流域經濟社會發(fā)展，對解決水資源供需矛盾的需求、加快建立水資源剛性約束更加迫切。

(3) 提升防災減災能力的要求不斷提高。受自然因素影響，部分地區(qū)降水集中且多暴雨，水流不暢，易造成洪澇災害。除自然原因外，違背自然規(guī)律的開發(fā)利用活動也是一個不可忽視的因素。人與水爭地，圍湖造田，減少了蓄滯洪區(qū)，縮小了儲水容積和過水斷面，抬高了河床的水位，增加了洪泛的機率。新時代人民群眾對政府相關部門防災減災能力的要求不斷提高，期盼生命、財產安全得到有效保障，免受洪澇災害威脅[2]。

(4) 對依法維權保障用水權益的要求不斷提高。進入新時代，人們越來越向往生活在一個法制健全、秩序良好的社會環(huán)境中，對民主、法制、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長[3]。在水利方面，人民群眾的法律維權意識不斷提升，迫切希望涉水法律法規(guī)不斷完善，各項涉水利益訴求都能得到充分關注、及時回應，涉水糾紛得到妥善化解，切身利益得到有效保護。

(5) 對保障民生用水需求的呼聲不斷增高。進入新時代，隨著人們法治意識和依法維護自身合法權益意識的不斷提升，保障流域內民生用水需求，要求堅持以規(guī)劃引領、堅持水資源可持續(xù)利用和民生用水優(yōu)先、維護邊界地區(qū)社會穩(wěn)定和促進共同發(fā)展[4]。

1.2 水利發(fā)展不平衡、不充分的主要表現(xiàn)

多年來，流域管理機構在預防和調處省際邊界地區(qū)水事矛盾、開展平安邊界創(chuàng)建活動等方面開展了大量工作，取得了顯著成效。同時，水利發(fā)展中也還存在著不平衡、不充分的方面。

(1) 經濟社會發(fā)展與水環(huán)境、水生態(tài)承載力不平衡。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，沒有完全落實“以水定產、以水定城”，沒有建立水資源剛性約束，水污染形勢依然嚴峻，水資源開發(fā)利用與與水環(huán)境、水生態(tài)承載力不相匹配[5]。

(2) 河道上下游、左右岸缺少協(xié)調管理。省際邊界河道跨兩個或多個行政區(qū)域，一項水事活動涉及兩個或多個管理部門，邊界河道缺乏上下游、左右岸的協(xié)調統(tǒng)一管理，省際間交流溝通少。

(3) 防洪減災能力與經濟社會的快速發(fā)展不匹配。部分流域、地區(qū)河流攔蓄能力不足，防洪標準較低，加之行洪不暢，防汛壓力大，防洪減災能力亟待提高。

(4) 水資源配置不充分。隨著經濟社會的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平及人民生活水平的提高，水資源供需矛盾仍非常突出，水資源配置不盡合理。

(5) 省際邊界敏感地區(qū)河流水利規(guī)劃嚴重滯后。長期以來流域省際邊界敏感地區(qū)河流特別是一些中小河流沒有統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一管理，造成在水量分配、河道治理、水能資源開發(fā)以及防洪排澇中易產生矛盾。

(6) 水量分配不充分。一些省際河流水量分配方案缺乏，導致了河流上下游、左右岸各利益主體爭水矛盾的發(fā)生。流域水資源規(guī)劃中提出的水資源配置方案偏于宏觀，為預防水事矛盾帶來一定的困難。

(7) 河湖長制平臺作用發(fā)揮不充分。流域與地方、地方部門之間協(xié)調聯(lián)動工作機制還不健全，特別是推行河湖長制背景下，流域與地方協(xié)調聯(lián)動、齊抓共管的工作格局未完全形成[6]。

2 新時代流域省際邊界水事矛盾糾紛新特征與發(fā)展趨勢

2.1 新特征

歷史上，流域省際邊界傳統(tǒng)的水事矛盾多表現(xiàn)為爭湖田、爭湖產、爭邊界和防洪排澇糾紛等，新時代社會主要矛盾轉化背景下，水事矛盾產生的原因或將逐漸轉變?yōu)閰^(qū)域間水資源配置不均衡、水資源調度管控不合理、水生態(tài)環(huán)境惡化等，省際邊界水事矛盾呈現(xiàn)出一些新的特征，主要表現(xiàn)為水事矛盾隱患及敏感區(qū)域、矛盾糾紛涉及利益主體、調處手段等方面的變化[7]。

(1) 多數矛盾涉及的利益主體由個體之間逐漸轉變?yōu)檎块T之間。流域省際邊界地區(qū)歷史上的水事矛盾主要為流域內各省、自治區(qū)、直轄市在開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源、防治水害過程中因權益糾紛而引起的行政爭端，多表現(xiàn)為個體群眾間爭湖田、湖產等引發(fā)的局部水事矛盾。隨著流域經濟社會快速發(fā)展，個體間的民間水事矛盾將逐步淡化，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進，城鎮(zhèn)生活供水和工業(yè)生產用水增加，地方政府部門間出于地方經濟發(fā)展與水資源配置需求的考慮，在水量分配與調度、水生態(tài)環(huán)境改善等涉水利益方面，可能引發(fā)水事矛盾的概率逐漸增加[8]。

(2) 省際水事矛盾糾紛的獲取來源或民眾的訴求表達方式從單一向多渠道轉變。新時代，省際水事矛盾發(fā)生后，群眾的訴求渠道將逐漸增多，可以通過信訪、仲裁、訴訟、行政協(xié)調等多種渠道表達利益訴求，功能互補、程序銜接的矛盾糾紛多元化解體系將逐步完善。

(3) 矛盾處理從事后調處為主向事前預防為主轉變。省際邊界地區(qū)水事矛盾出現(xiàn)后，傳統(tǒng)的做法更多的是進行事后調處，對水事矛盾的預防、預判意識較弱。新時代，水事矛盾糾紛預防的主觀意識不斷增強，水事矛盾調處工作重心將從事后調處轉移到事前預防上，通過加強巡查排查、信息共享等，不斷完善矛盾預防與調處機制，致力于將矛盾糾紛消滅于萌芽狀態(tài)的理念不斷強化。

2.2 發(fā)展趨勢

新時代，水事矛盾糾紛呈現(xiàn)出新老矛盾交織并存、復雜多變、發(fā)生頻次降低、尖銳程度趨緩的總體趨勢。

(1) 新老矛盾交織并存。進入新時代，隨著省際邊界水資源配置不斷優(yōu)化，水量調度方案逐步落實，涉水利益關注的焦點問題也在動態(tài)變化中，預計未來一段時期因水環(huán)境、水生態(tài)問題引發(fā)的水事矛盾糾紛會與傳統(tǒng)的水資源開發(fā)利用、涉水工程建設、水量調度、河道衍生資源利用、河道采砂和邊界河流上超量引水等引發(fā)的不同類型矛盾相互交織并存。水事矛盾會呈現(xiàn)出涉及面更廣、類型更多樣、調處難度更大、影響更深的特點[9]。

(2) 水事矛盾復雜多變。隨著經濟社會發(fā)展和人民對涉水方面的需求不斷提高，水事矛盾可能呈現(xiàn)出新的形式與特點，較以往的水事矛盾糾紛產生的原因、涉及的利益更為復雜，并且矛盾糾紛會呈不斷發(fā)展變化的態(tài)勢。

(3) 水事矛盾糾紛發(fā)生頻次逐漸降低。通過各方努力，省際邊界地區(qū)和諧共處的局面逐漸形成，經濟社會能夠維持長期穩(wěn)定，因此矛盾發(fā)生的頻次將會越來越低。

(4) 水事矛盾尖銳程度逐漸緩和。隨著流域管理機構與省際邊界地區(qū)地方各級水行政部門及相關部門對水事矛盾預防與調處工作的重視程度不斷加強和預防與調處手段的不斷強化，流域省際邊界地區(qū)水事矛盾總體發(fā)展趨勢趨于緩和。過去局部矛盾激化而發(fā)生的群眾械斗、人員死傷現(xiàn)象將大為減少或能從速平息，矛盾聚合升級態(tài)勢得以有效管控。

3 新時代流域省際邊界水事矛盾糾紛應對策略

3.1 把握矛盾變化，明確預防與調處基本原則

(1) 預防為主，多元化解，將水事矛盾糾紛化解消滅于萌芽狀態(tài)。注重從源頭上減少矛盾，要著力完善制度、健全機制、搭建平臺、強化保障，推動各種矛盾化解方式的銜接配合，建立健全有機銜接、協(xié)調聯(lián)動、高效便捷的矛盾多元化解機制。采用編制規(guī)劃、制定預案、溝通協(xié)商、排查跟蹤、信息共享等手段減少水事矛盾發(fā)生的可能性，建立起統(tǒng)籌各方、相互協(xié)調的用水秩序，從源頭上消除引發(fā)矛盾的因素。對已經發(fā)生的水事矛盾，綜合運用行政、工程、法制、經濟等多樣化手段調處水事矛盾，避免水事矛盾升級。對個別久議不決的矛盾糾紛隱患，按照法定權限和程序裁決，限期解決問題，防止矛盾積累、聚合、激化。

(2) 以人為本，依法治理，從被動維穩(wěn)向主動創(chuàng)穩(wěn)轉變。要不斷提高社會治理法治化水平，強化法律在維護群眾權益、化解邊界水事矛盾中的權威地位。必須堅持依法治理，依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，解決好群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，從以前的被動維穩(wěn)向主動創(chuàng)穩(wěn)轉變，提高人民群眾的安全感和滿意度，維護流域經濟社會和諧穩(wěn)定。

(3) 分級管理、逐級協(xié)商，落實各級機構矛盾糾紛預防及協(xié)調的職責。強化屬地管理，各級水行政主管部門應加強省際水事糾紛的預防和處理工作，做到機構、人員和經費落實。流域管理機構要做好管轄范圍內省際水事糾紛的處理工作，抓早抓小抓苗頭，切實做到關口前移。

(4) 統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調聯(lián)動，充分發(fā)揮流域機構職能作用。在調處水事糾紛工作中，要始終貫徹“強監(jiān)管”的工作思路，充分發(fā)揮流域機構指導、協(xié)調作用，要統(tǒng)籌好上下游、左右岸等利益主體之間的關系，加強流域機構與各級水行政主管部門和相關部門之間的溝通協(xié)調，完善省際邊界水事矛盾預防和調處工作機制。

3.2 多措并舉，加強省際邊界水事矛盾糾紛預防

(1) 運用法制手段。完善相關配套制度體系建設，建立省際水事矛盾分析研判制度、完善信息共享與通報制度；嚴厲查處邊界水事違法行為。加大違法責任追究，強化水行政處罰決定的執(zhí)行力度，針對重大水事違法案件進行掛牌督辦和通報，形成一定的威懾力。

(2) 運用行政手段。加強邊界水事矛盾糾紛排查，建立暢通有序的訴求表達、矛盾調處、權益保障機制，依法疏導化解矛盾，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。加強聯(lián)合巡查工作力度，建立邊界地區(qū)聯(lián)合巡查機制，通過協(xié)調溝通共同維護邊界河流的水事秩序。

(3) 暢通溝通渠道。建立聯(lián)席會議制度和議事協(xié)商機制，采取定期與不定期相結合的方式召開協(xié)商會議，協(xié)商解決預防和調處省際水事矛盾糾紛中的重點、難點問題，拓寬聯(lián)系溝通渠道和方式。

(4) 強化技術措施。完善流域規(guī)劃體系建設，加強省際河流水利綜合或專項規(guī)劃，從邊界地區(qū)經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要出發(fā)，從當地已有的水利基礎出發(fā)，妥善考慮水資源優(yōu)化配置和防洪、排澇、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護等各方面的保障措施；加快水利信息化建設，充分運用信息監(jiān)測與發(fā)布平臺等信息化技術手段，實現(xiàn)信息共享等，提高對流域省際邊界水事矛盾的迅速反應能力與決策處置效率。

(5) 采取工程措施。補齊補強省際邊界地區(qū)水利工程短板，加強對邊界地區(qū)河道堤防工程和水庫的除險加固。著力實施跨界河流綜合治理工程，按照“一個流域一盤棋，實施一個規(guī)劃一套政策”的思路，打破條條、塊塊分割的管理治理模式，走“人水和諧”的流域綜合治理道路。

3.3 多方借力，強化省際邊界水事矛盾糾紛調處

(1) 構建流域省際邊界水事矛盾糾紛多元化解格局。在流域省際邊界水事矛盾預防和調處中，應加強運用各方合力，拓寬水事矛盾糾紛化解途徑。積極構建“流域機構組織協(xié)調、地方責任落實、社會協(xié)同、群眾參與、法治保障”的多方位、多層次、多渠道、多元化解水事矛盾的格局[10]。充分借助人民調解、行政調解、司法調解的力量，行業(yè)性、專業(yè)性調解組織之間，非訴訟渠道之間，實現(xiàn)綜合有機銜接，真正形成工作合力。同時鼓勵公檢法司、監(jiān)察委員會、法制、信訪部門積極為省際邊界地區(qū)水事矛盾化解工作提供強有力的法制制度保障，切實保障水事矛盾的化解在法治軌道內進行。

(2) 充分利用河湖長制平臺提高水事矛盾糾紛調處效率。新時代背景下，要充分利用推進河湖長制工作契機和發(fā)揮河湖長制工作平臺作用，推進“齊抓共管”的工作格局[11]。利用河湖長制組織協(xié)調體制機制，構建流域與區(qū)域之間、河長與河長之間、河長與部門之間、部門與部門之間的水事矛盾協(xié)調機制，完善水事矛盾糾紛調處組織體系；加強部門聯(lián)動，推動建立河長制辦公室成員單位之間、流域與區(qū)域之間涉水事務綜合管理的聯(lián)合執(zhí)行機制，形成工作合力；利用河長制監(jiān)督考核體系調處省際邊界水事矛盾時，必須強化監(jiān)督、考核，做好河流斷面、入河排污口監(jiān)測，尤其是省際邊界監(jiān)測，開展河湖問題排查，堅持問題導向，配合地方開展“清河行動”，清理、整頓亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等違法行為[12]。

(3) 完善流域與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動聯(lián)治機制。各級水政監(jiān)察隊伍要順應新常態(tài)，準確把握中央深化行政執(zhí)法體制改革戰(zhàn)略部署，推進聯(lián)合執(zhí)法不斷深入；準確把握中央規(guī)范行政執(zhí)法新要求，不斷規(guī)范水行政執(zhí)法工作；準確把握“放管服”改革對水行政執(zhí)法新要求，轉變執(zhí)法方式，加強事中事后監(jiān)管，在省際邊界水事矛盾糾紛調處中，建立相應的執(zhí)法聯(lián)動機制。針對省際邊界地區(qū)水污染問題，應加快建立完善流域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調機制，加強區(qū)域合作，完善轄區(qū)間信息共享，達成共治共贏的目標[13]。

3.4 夯實基礎，提升省際邊界水事矛盾糾紛應急處置水平

(1) 建立應急管理長效機制。完善應急制度體系，以流域現(xiàn)有相關管理規(guī)范為依托，進一步規(guī)范突發(fā)性邊界水事矛盾的應急處置工作，逐步建立健全突發(fā)性邊界水事矛盾報告辦法、應急響應與處置規(guī)定、重大突發(fā)性邊界水事矛盾應急調查處理規(guī)定等應急制度體系。完善流域管理機構與地方政府有關部門組成的兩套應急管理工作機制，建立流域、區(qū)域的應急分級響應機制，進一步完善重大突發(fā)性邊界水事矛盾的快速反應機制，形成突發(fā)性邊界水事矛盾應急響應協(xié)作機制和信息通報的長效機制，不斷提高新時代流域省際邊界水事矛盾應急處置能力。

(2) 強化應急能力建設。加大信息資源共享和整合力度依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)，運用計算機技術、網絡技術和通訊技術實現(xiàn)水事糾紛應急信息資源整合、傳輸與共享，為水事糾紛應急指揮決策提供信息支撐。進一步改善和提升應急裝備水平，為應急處置隊伍配備水事糾紛調查和處置所需的取證、交通、通訊等設備。加強應急隊伍培訓，依托現(xiàn)有資源，按照分級培訓的原則，整合系統(tǒng)資源，形成覆蓋流域的水事糾紛應急培訓體系。進一步建立與媒體的聯(lián)系機制，在有關媒體欄目、節(jié)目中刊播水事糾紛應急知識和水法律法規(guī)，加大普及和宣傳教育力度，提高公眾安全意識和應對水事糾紛突發(fā)事件的能力。

4 結 語

進入新時代，涉水方面主要矛盾發(fā)生了轉化，人們對河湖水生態(tài)環(huán)境改善的要求、對解決水資源供需矛盾的需求、對提升防災減災能力的要求、對依法維權保障用水權益的要求不斷提高。同時，水利發(fā)展中還存在著不平衡、不充分的方面。新時代的流域省際邊界水事矛盾隱患及敏感區(qū)域、矛盾糾紛涉及利益主體、調處手段等都發(fā)生了相應變化。水事矛盾糾紛呈現(xiàn)出新老矛盾交織并存、復雜多變、發(fā)生頻次降低、尖銳程度趨緩的總體趨勢。本文針對新時代流域省際邊界水事矛盾糾紛及發(fā)展趨勢，分析提出了應對策略，要注重從源頭上減少矛盾，充分發(fā)揮流域機構職能作用，依法治理、落實責任，完善相關配套制度體系建設，加強邊界水事矛盾糾紛排查，拓寬聯(lián)系溝通渠道，提升應急處置水平。并提出構建流域省際邊界水事矛盾糾紛多元化解格局，充分發(fā)揮河湖長制工作平臺作用，通過多措并舉，不斷提升水事矛盾預防和調處的規(guī)范化水平，為流域地方持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供支撐。