農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的兩難困境與出路

王海娟 胡守庚

農(nóng)地制度作為農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度，事關(guān)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化大局。進入21世紀以來，農(nóng)民大規(guī)模向城市流動，中國進入高速城鎮(zhèn)化階段。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國農(nóng)民工總量超過2.88億人，城鎮(zhèn)化率達到59.58%[1]。農(nóng)民流動以及城市化發(fā)展要求農(nóng)地制度進行相應(yīng)調(diào)整，中央政府提出將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的“三權(quán)分置”改革?；谥袊陌l(fā)展階段和人多地少的資源條件，農(nóng)地制度改革的前提條件是要保護農(nóng)民土地權(quán)益和維護政治穩(wěn)定。政策制定者因此提出“保護承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營權(quán)以求效率”[2]的改革方向，這意味著“三權(quán)分置”改革不是單純地提升效率，而是要兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標。

現(xiàn)有文獻關(guān)于“三權(quán)分置”改革影響的研究主要集中在兩個方面：經(jīng)濟學(xué)學(xué)者強調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟效益，認為“三權(quán)分置”改革有利于土地資源優(yōu)化配置、先進農(nóng)業(yè)技術(shù)和資金進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者培育和形成多元化經(jīng)營格局[3]（P129-133）；社會學(xué)學(xué)者則強調(diào)“三權(quán)分置”改革的政治風(fēng)險，具體包括糧食安全問題、農(nóng)民土地權(quán)益侵害問題和社會不穩(wěn)定問題等[4]（P38-45）。既有研究單方面強調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟目標或者政治目標，在改革路徑上形成了強化土地承包權(quán)和強化土地經(jīng)營權(quán)兩種改革思路。這兩種改革路徑主要是理念層面的探討，忽視了兼顧雙重目標的問題?！叭龣?quán)分置”改革是在具體的經(jīng)濟社會環(huán)境中展開，要求深入到具體語境和實踐中探討改革路徑。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的雙重目標

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革要在新形勢下促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和維持政治穩(wěn)定。

（一）“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟目標

土地作為基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，其基本功能是為人們的生活和工業(yè)生產(chǎn)提供農(nóng)產(chǎn)品。隨著工業(yè)化推進和人們生活質(zhì)量的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好的農(nóng)產(chǎn)品。同時，土地也是稀缺資源，需要根據(jù)人地關(guān)系變動進行適應(yīng)性調(diào)整，優(yōu)化配置。因此，當前階段“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟目標是提高土地產(chǎn)出效率和配置效率。

學(xué)界一般認為，土地生產(chǎn)效率與經(jīng)營者的投資積極性有關(guān)。土地穩(wěn)定性可以增加經(jīng)營者的投資預(yù)期，土地不穩(wěn)定性降低了經(jīng)營者對農(nóng)地收益的合理預(yù)期，經(jīng)營者就不會投入或者會減少投入，傾向于掠奪性使用[5]（P22-30）。在現(xiàn)代經(jīng)濟增長階段，農(nóng)業(yè)已經(jīng)由資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)型產(chǎn)業(yè)[6]（P302），機械動力、生物技術(shù)、流通網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)投入以及基本農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設(shè)等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加的主要源泉。因此，農(nóng)地制度除了要穩(wěn)定經(jīng)營者的預(yù)期外，更重要的是要有利于現(xiàn)代技術(shù)使用和基礎(chǔ)設(shè)施投入。

在資源配置方面，土地均分承包是一種政治性的、平均化的資源配置方式，具有不同經(jīng)營能力的農(nóng)民之間存在土地邊際生產(chǎn)率差異。農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”的流動方式也產(chǎn)生了有地?zé)o人種與有人無地種的矛盾。當前城市化加速推進催生土地資源配置動力。土地資源配置存在邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易效應(yīng)，前者促使土地向具有更高土地利用效率的經(jīng)營者轉(zhuǎn)移，后者消除經(jīng)營者進行農(nóng)業(yè)長期投資的顧慮[7]（P54-65）。

在土地細碎化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資源配置都存在較強的外部性，一家一戶獨立開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進行土地流轉(zhuǎn)的效率較低。隨著農(nóng)業(yè)朝著社會化大生產(chǎn)的方向發(fā)展和農(nóng)民大規(guī)模進城，土地細碎化以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性問題進一步凸顯。一方面，農(nóng)業(yè)技術(shù)使用和公共投資已經(jīng)突破一家一戶小農(nóng)自給自足的局面，農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)凸顯，土地細碎化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要阻礙；另一方面，土地細碎化使得經(jīng)營者難以獲得集中連片的土地，成為農(nóng)地資源優(yōu)化配置的根本障礙。

在土地細碎化的弊端日益凸顯的情況下，激活土地經(jīng)營權(quán)和促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的前提是實現(xiàn)分散土地經(jīng)營權(quán)的整合，從而化解土地細碎化對現(xiàn)代技術(shù)使用、基礎(chǔ)設(shè)施投入、資源優(yōu)化配置的不利影響。從這個層面來講，“三權(quán)分置”改革的重點是克服小農(nóng)經(jīng)濟條件下的土地細碎化及其產(chǎn)生的較強外部性問題，防止細碎化土地產(chǎn)權(quán)固化。

（二）“三權(quán)分置”改革的政治目標

農(nóng)村土地占有關(guān)系不僅是生產(chǎn)關(guān)系，也是最基本的分配關(guān)系。在當前發(fā)展階段，農(nóng)民家庭普遍采取以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕經(jīng)濟模式，年輕子女外出務(wù)工，年老父母留村務(wù)農(nóng)，在市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)家庭收入最大化。在農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)中，建立在土地均分承包基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)收入雖然日益降低，卻可以促進社會財富均等分配，并為農(nóng)民提供社會保障和養(yǎng)老支持等，是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的基本制度保障。

1.土地均等分配避免農(nóng)村社會兩極分化。土地是農(nóng)村社會最主要的財產(chǎn)，農(nóng)村土地分配采取均分承包地的地利共享原則，避免了農(nóng)村社會兩極分化。一方面，限制非農(nóng)民占有農(nóng)村土地和防止地權(quán)外流，農(nóng)民共享土地收入和就業(yè)機會。土地為缺乏進城就業(yè)機會的農(nóng)民，尤其是婦女和老年人等弱勢群體提供就業(yè)機會，為農(nóng)民家庭提供數(shù)量可觀的農(nóng)業(yè)收入。雖然當前農(nóng)業(yè)GDP只占國民經(jīng)濟的8.5%，但農(nóng)業(yè)收入中還有大量沒有進入市場、未計算到GDP中的自給自足部分，農(nóng)業(yè)收入的重要性遠遠高于統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算出來的價值。另一方面，土地均分承包具有去階層分化的作用，使得大部分農(nóng)民處于農(nóng)村中等收入群體地位。在農(nóng)村人口占全國人口比重高的國家，土地不平等分配可能是農(nóng)民收入和財富分配極不平等的唯一重要決定因素[8]（P292）。農(nóng)民均等占有土地并禁止買賣，使得農(nóng)業(yè)即使高度資本化，農(nóng)村社會也沒有“無產(chǎn)化”[9]（P10-35）。

2.土地的社會保障功能降低城市化風(fēng)險。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國利用勞動力優(yōu)勢避開資本和技術(shù)不足，選擇了低端出口加工的產(chǎn)業(yè)模式。雖然中國在高端科技方面不斷突破，但總體來說，中國處于全球產(chǎn)業(yè)鏈低端位置，進城農(nóng)民難以在城市獲得體面安居的就業(yè)機會與收入，政府也缺乏財力為全部農(nóng)村人口提供現(xiàn)代制度化的社會保障。在這一條件下，農(nóng)民依據(jù)身份地位獲得的承包地就成了基本社會保障，支持農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動。有承包地作為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移中應(yīng)對不確定性及各種風(fēng)險的生存保障，有助于防止大量無地農(nóng)民向城市集中，可避免產(chǎn)生嚴重的社會問題。在典型西方發(fā)達國家城市化過程中，農(nóng)民進城是通過剝奪農(nóng)民的土地，將農(nóng)民驅(qū)逐到城市并使之成為城市工人而實現(xiàn)的。在當前亞非拉等發(fā)展中國家，大量無地農(nóng)民向城市遷移，但因超過城市經(jīng)濟社會的容納水平，只能成為城市貧民或落入“貧民窟”[10]（P55-61）。中國在沒有農(nóng)民貧困化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市化，避免了農(nóng)民大規(guī)模流動條件下的城市化風(fēng)險，形成了既不同于歐美日也不同于亞非拉其他國家的城市化道路[11]（P45）。

3.土地的養(yǎng)老功能應(yīng)對老齡化危機。中國尚未進入發(fā)達階段就遭遇了老齡化社會。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，中國60歲及以上人口有23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%；65周歲及以上人口有15003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%[12]。中國成為國際社會定義的典型老齡化社會。農(nóng)民流動具有年齡分層特征，即青壯年勞動力流入城市、老年農(nóng)民留在農(nóng)村，進一步加劇了農(nóng)村老齡化以及空巢老人普遍化?！拔锤幌壤稀笔侵袊叱鲋械仁杖胂葳濉㈨樌麑崿F(xiàn)現(xiàn)代化的重大挑戰(zhàn)。在土地均分承包基礎(chǔ)上形成的小農(nóng)家庭農(nóng)業(yè)是中國應(yīng)對老齡化社會的重要優(yōu)勢[13]（P106-112）。機械化發(fā)展和各種輕簡便農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的體力勞動和投入時間，耕種土地的農(nóng)民不需要承擔(dān)肩挑人扛的重體力勞動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上從負擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?。從事農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民的一種退養(yǎng)方式，大部分農(nóng)村老年人通過耕種土地獲得養(yǎng)老資源和家庭地位。

二、強化土地承包權(quán)帶來的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境

一種流行的“三權(quán)分置”改革路徑是通過增加土地承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度激發(fā)承包者進行土地流轉(zhuǎn)的積極性，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，形成規(guī)模經(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這一政策主張認識到土地的政治功能的重要性，但強化土地承包權(quán)可能對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（一）強化土地承包權(quán)的邏輯與政策措施

強化土地承包權(quán)的主張源于大量研究者認為土地流轉(zhuǎn)的主要障礙是承包者的土地權(quán)益難以得到有效保障。其一，土地承包權(quán)保護力度較弱導(dǎo)致強制流轉(zhuǎn)和基層組織的尋租行為[14]（P35-37）。其二，承包者土地處分權(quán)的缺失使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場難以發(fā)揮作用[15]（P35-45）。其三，土地承包權(quán)不穩(wěn)定或經(jīng)常調(diào)整，影響經(jīng)營者的穩(wěn)定預(yù)期和投資強度[16]（P17-29）。有研究者因此提出，如果不強化對土地承包權(quán)的保護，土地流轉(zhuǎn)就難以順利開展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就無從說起[17]（P5-9）。

這一改革路徑在政策上主要體現(xiàn)在以下方面。一是擴大承包者的土地權(quán)利，允許承包者采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)土地。二是穩(wěn)定承包者的土地權(quán)利，激勵承包者放心將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去?！按_實證、頒鐵權(quán)”的確權(quán)登記頒證工作在地理位置上將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來，中央又提出了第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。由此看來，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系從對家庭承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定演變?yōu)閷ν恋爻邪谙藓蜋?quán)限的穩(wěn)定，乃至對特定地塊和面積的穩(wěn)定。承包者獲得了幾近完整的所有權(quán)權(quán)利，土地承包權(quán)實現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)、乃至“準所有權(quán)”的轉(zhuǎn)變[18]（P1-8）。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展困境與“東亞陷阱”

主張強化土地承包權(quán)的研究者將保障農(nóng)民土地權(quán)益作為“三權(quán)分置”改革的前提條件，具有合理性。但越強化土地承包權(quán)，經(jīng)營者的經(jīng)營活動就越會受到承包者在土地租金、土地租期、土地投資等方面的限制。尤其是在快速城市化背景下，零碎的土地被承包者小塊占有，經(jīng)營者不僅難以擴大土地經(jīng)營規(guī)模，而且面臨嚴重的生產(chǎn)不便利問題。這與日本和韓國等東亞小農(nóng)經(jīng)濟國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境類似。概括來說，過分強化土地承包權(quán)造成的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境主要表現(xiàn)在四個方面。

第一，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不動的僵局。東亞地區(qū)的農(nóng)民普遍存在惜土情結(jié)，土地不僅僅是純粹的生產(chǎn)要素，還是農(nóng)民的家產(chǎn)、祖業(yè)，寄托著農(nóng)民的家鄉(xiāng)觀念。承包者有將土地作為私人財產(chǎn)和保值增值手段，或者作為“鄉(xiāng)愁”、家產(chǎn)等保留的想法。另外，在城市擴張時期，土地具有很大的升值空間，承包者即使不耕種土地也要占有土地，以獲得土地增值收益。這導(dǎo)致土地占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境，使得棄耕撂荒與低土地流轉(zhuǎn)率并存。這是東亞小農(nóng)社會的普遍問題。比如，日本2010年拋荒耕地面積為39.6萬公頃，占全國耕地總面積10%左右[19]（P48-49）。

第二，阻礙土地經(jīng)營權(quán)整合。由于城市化程度、家庭勞動力結(jié)構(gòu)和家庭生命周期等不同，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿存在差異性。例如，農(nóng)民在年輕時往往外出打工并將土地流轉(zhuǎn)出去，年齡增大時往往返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地；一些農(nóng)民愿意將所有承包地長期流轉(zhuǎn)出去，一些農(nóng)民只流轉(zhuǎn)部分承包地。農(nóng)民差異化的土地流轉(zhuǎn)意愿附著在特定地塊上，使得土地難以調(diào)整，阻礙了土地經(jīng)營規(guī)模的實現(xiàn)。長期從事農(nóng)業(yè)政策研究的張路雄就曾指出這一困境：“農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多由于沒有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無法實現(xiàn)連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無法實現(xiàn)集中連片的機械耕作”[20]（P133-134）。

第三，侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤。承包者擁有過大的土地權(quán)利，可以通過短期流轉(zhuǎn)或者違約收回的方式要求獲得過高的土地租金。這將侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤，降低經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)投資積極性。筆者在上海農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海市本地農(nóng)民擁有充分的非農(nóng)就業(yè)機會，并被納入現(xiàn)代的社會保障體系中，不需要依賴土地。但承包者占有特定地塊的土地，可以坐地要價或者采取機會主義行為，要求過高的土地租金。當?shù)胤N植糧食作物的純收益只有1000元/畝左右，而土地租金普遍高達1000元/畝，甚至達到1500元/畝。在這個意義上，土地承包權(quán)成為一項保護承包者獲取土地資金的權(quán)利，對實際耕作土地的經(jīng)營者不利。

第四，限制經(jīng)營自主權(quán)。為方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)營者需要調(diào)整地塊和開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進城農(nóng)民一般不同意經(jīng)營者調(diào)整地塊以及修渠修路占用土地面積。并且，經(jīng)營者與數(shù)量眾多、居住在城市的承包者協(xié)商改良土壤，建設(shè)配套設(shè)施以及進行抵押融資等的成本十分高昂。更強的土地承包權(quán)意味著單個承包者有更大的反對村集體決策和集體行動的權(quán)力。農(nóng)民進城以及利益分化進一步增加了整合難度。村集體維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都因為部分進城農(nóng)民的反對而無法辦成。

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，土地使用權(quán)固化是采取土地私有制的小農(nóng)經(jīng)濟地區(qū)的一個突出問題。日本和韓國很早就實現(xiàn)了高度城市化，農(nóng)民不再依賴農(nóng)業(yè)收入，也有自由處分土地的權(quán)利。但因為進城農(nóng)民仍然占有小塊土地，細碎化的土地資源難以有效整合。以日本為例，日本在1960年代就放寬管制和推進土地流轉(zhuǎn)，對農(nóng)地制度及相關(guān)制度進行了大幅度修改，并且持續(xù)投入大量財政資金等，試圖擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。但這并沒有改變?nèi)毡镜男∞r(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。2011年，日本農(nóng)業(yè)勞動力占總勞動力人口的比重為2.5%，但戶均耕地從1950年的12畝僅增加到22畝（北海道地區(qū)除外）[19]（P48-49）。在城市化已經(jīng)完成的階段，以日本和韓國為代表的東亞小農(nóng)經(jīng)濟地區(qū)地權(quán)固化難以調(diào)整，導(dǎo)致耕地拋荒和生產(chǎn)能力下降，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，我們將之稱為“東亞陷阱”。盡管中國采取集體土地制度，但如果“三權(quán)分置”改革過于強化土地承包權(quán)，不斷弱化村集體的生產(chǎn)統(tǒng)籌功能，將可能導(dǎo)致集體所有制虛化。這不僅無法解決土地細碎化問題，反而消解了解決該問題的制度基礎(chǔ)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展將有可能被鎖定在低效狀態(tài)，不可避免地面臨落入“東亞陷阱”的風(fēng)險。

三、強化土地經(jīng)營權(quán)帶來的政治風(fēng)險

另外一種流行的“三權(quán)分置”改革路徑是通過擴大土地經(jīng)營權(quán)解決經(jīng)營者預(yù)期不穩(wěn)定以及處分權(quán)能缺失等問題，賦予經(jīng)營者更大的土地權(quán)利，保障其穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。這一改革路徑單方面強調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟目標，可能產(chǎn)生諸多政治風(fēng)險。

（一）強化土地經(jīng)營權(quán)的邏輯與政策措施

一些研究者認為“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位，讓獨立的經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)要素功能，并使其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置[21]（P17-19）。實際上，如果“三權(quán)分置”改革只是確立一個債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)，那么土地租賃合同完全可以滿足需求，無需另行創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。如果立法要對土地經(jīng)營權(quán)進行專門規(guī)定，實質(zhì)上就是進入了明確土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性或者至少是進行物權(quán)化保護的通道。

土地流轉(zhuǎn)只是優(yōu)化資源配置方式中的一種。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論影響下，既有研究普遍認為通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路[22]（P66-97）。社會各界將優(yōu)化土地資源配置與大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)等同起來，“三權(quán)分置”的改革目標被替換為土地規(guī)?；?jīng)營。在本文中，優(yōu)化資源配置強調(diào)的是在農(nóng)民問題已經(jīng)解決或者承包者實現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)和非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的前提下推動土地流轉(zhuǎn)。學(xué)界所主張的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)是單純從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度推進土地規(guī)模經(jīng)營，承包者的利益訴求和規(guī)模經(jīng)營的社會條件不是考慮的重點。

強化土地經(jīng)營權(quán)的具體政策措施包括以下三個方面：一是在土地占有方面，鼓勵簽訂長期流轉(zhuǎn)合同并保障經(jīng)營者的土地不被違約收回；二是在土地利益分配方面，對土地流轉(zhuǎn)進行補貼，并改革農(nóng)業(yè)補貼分配辦法，逐步補貼給經(jīng)營者；三是在土地處分方面，允許經(jīng)營者使用農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行抵押，解決融資問題。過度強化土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營者將獲得長期流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，享有惠農(nóng)政策和增值收益的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)相當于是特定期限內(nèi)的“準所有權(quán)”。

（二）政治風(fēng)險與“拉美陷阱”

雖然承包者流轉(zhuǎn)土地后沒有喪失土地承包權(quán)且獲得了流轉(zhuǎn)收益，但由于戶均土地面積少、農(nóng)用地的土地租金較低，承包者獲得的土地流轉(zhuǎn)收益非常少，而且喪失了土地經(jīng)營權(quán)和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)收入。土地流轉(zhuǎn)期限長、不能違約收回或通過經(jīng)營權(quán)抵押的方式轉(zhuǎn)讓，將使土地流轉(zhuǎn)成為承包者一旦離開就回不了村的“新圈地運動”，引發(fā)失地農(nóng)民問題。過分強化土地經(jīng)營權(quán)的政治風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，降低農(nóng)民收入，產(chǎn)生社會不公。大部分進城農(nóng)民工從事體力勞動和非正規(guī)就業(yè)，當年齡增大或者遭遇經(jīng)濟危機時難以在城市找到就業(yè)機會。如果承包者無法收回流轉(zhuǎn)出去的土地，不僅會喪失農(nóng)業(yè)收入，也很可能面臨徹底失業(yè)的風(fēng)險。在城鄉(xiāng)二元體制和市場經(jīng)濟中，農(nóng)民本來是弱勢群體，如果在土地利益分配上傾向于土地經(jīng)營者，那么長期將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民將與失地農(nóng)民相差無幾。喪失城市就業(yè)機會而又把土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民將成為農(nóng)村社會的底層，進而可能引發(fā)社會不公和兩極分化。

第二，惡化老年人的養(yǎng)老狀況，加劇老齡化危機。缺乏社會保障的老年農(nóng)民工返回農(nóng)村時無土地可種，不僅喪失收入來源，還需要支付生活成本。更為嚴重的問題是，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人無所事事，面臨精神空虛的問題。農(nóng)村快速老齡化和空巢老年人普遍化，國家無力擔(dān)負農(nóng)民的養(yǎng)老保障，老年人又沒有找到新的生活方式，這三大問題的疊加將使得農(nóng)村老齡化問題更為嚴峻。

第三，弱化土地的社會保障功能，不利于城市化的實現(xiàn)。在當前發(fā)展階段，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動是一個長期普遍的現(xiàn)象。農(nóng)民如果無法在城市立足且又喪失土地，只能貧民化或者流入城市貧民窟。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，永久轉(zhuǎn)讓土地或者長期流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民無法在城市立足，又難以回到農(nóng)村繼續(xù)耕種土地，生活水平遠低于擁有小塊土地的農(nóng)民。將農(nóng)民徹底從土地中剝離出來的結(jié)果非但不是快速城市化，反而是大批農(nóng)民破產(chǎn)以及可能引發(fā)政治動亂。

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，失地農(nóng)民貧民化以及由此引發(fā)政治動蕩是發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象。拉美地區(qū)人均資源占有量遠比中國寬松得多，國情約束沒有那么嚴峻。但拉美地區(qū)一些國家采取土地私有制并允許土地自由流動，導(dǎo)致農(nóng)村社會兩極分化和“無地農(nóng)民運動”。失地農(nóng)民大批涌進城市，導(dǎo)致過度城市化和“貧民窟”問題，進而引發(fā)諸如犯罪嚴重、生活環(huán)境惡化等政治問題[23]（P15-17）。拉美地區(qū)不平等的土地分配制度帶來貧富分化、農(nóng)村人口貧困化，并引發(fā)社會不穩(wěn)定、政局動蕩頻繁，被稱為“拉美陷阱”[24]（P46-53）?！叭龣?quán)分置”改革如果忽視土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟社會條件，過于將資源、政策和利益傾向于經(jīng)營者，不斷弱化集體土地均分功能，則中國有可能陷入“拉美陷阱”。

四、集體土地制度與“三權(quán)分置”改革的第三種路徑

以上分析表明，單方面強化土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都會弱化集體所有制，難以兼顧農(nóng)地制度改革的雙重目標。實際上，集體土地制度不僅具有土地均等分配的功能，還具有優(yōu)化資源配置的作用。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)通過重新界定土地承包權(quán)的權(quán)利邊界，發(fā)揮集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能，在保障承包者的土地權(quán)益的基礎(chǔ)上促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。本節(jié)根據(jù)調(diào)查實踐提出“三權(quán)分置”改革的第三種路徑，并論證如何合理發(fā)揮集體土地制度的制度功能。

（一）土地承包權(quán)內(nèi)涵的變化與農(nóng)民的權(quán)利保護

籠統(tǒng)地賦予更大的土地權(quán)利并不一定能夠滿足承包者的訴求，保護農(nóng)民土地權(quán)益需要厘清農(nóng)民的土地訴求及其實現(xiàn)路徑。當農(nóng)民的流動性增強，土地承包權(quán)的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式也將發(fā)生變化。將土地承包權(quán)界定為占有特定地塊的權(quán)利還是通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)獲得土地租金的權(quán)利，或是從集體獲得土地進行耕種的權(quán)利，對承包者和經(jīng)營者有著不同的影響。

由于農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，農(nóng)民的訴求是在進城時能便利地將土地流轉(zhuǎn)出去，并在返回農(nóng)村時可以繼續(xù)耕種土地。在土地細碎化的情況下，要便利地流轉(zhuǎn)土地不僅要賦予承包者流轉(zhuǎn)土地的選擇權(quán)，還要實現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來進行保護，可以保障農(nóng)民返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利，但不利于土地集中連片流轉(zhuǎn)。相反，強化土地經(jīng)營權(quán)或許可以解決土地集中連片使用的問題，但承包者返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利難以保障。也就是說，簡單地強化或者弱化承包者的土地權(quán)利都無法兼顧農(nóng)地制度改革的雙重目標。

根據(jù)部分農(nóng)村的實踐經(jīng)驗，重新界定土地承包權(quán)的權(quán)利邊界可化解農(nóng)民土地權(quán)益保護與土地集中連片流轉(zhuǎn)的張力，即在保留農(nóng)民承包土地和獲得相應(yīng)收益權(quán)利的基礎(chǔ)上，將承包權(quán)與特定地塊脫鉤，使土地承包權(quán)從實物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)。這一做法實際上是將土地承包權(quán)的內(nèi)涵重新界定為使用集體土地和獲得相應(yīng)經(jīng)濟收益的權(quán)利，其中重要的是承包者獲得返鄉(xiāng)繼續(xù)耕種土地的權(quán)利，對特定地塊不具有占有權(quán)利。這一改革思路既保留了承包者的土地承包權(quán)，也解除了承包者占有特定地塊對土地集中連片使用的限制。這種做法與土地資本化不同，土地資本化是通過經(jīng)濟貨幣化促進資源從實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為資本形態(tài)，進入可交換的市場。土地資本化沒有改變土地承包權(quán)的內(nèi)涵，主要發(fā)揮土地的交換功能，承包者獲得貨幣收入以喪失土地承包權(quán)為代價。而本文提出的農(nóng)村實踐改變了土地承包權(quán)的內(nèi)涵，承包者獲得流轉(zhuǎn)收益不必付出喪失土地承包權(quán)的代價。

土地承包權(quán)有兩種實現(xiàn)方式：一是承包者繼續(xù)耕種土地并獲得土地生產(chǎn)性收入的權(quán)利；二是承包者將土地流轉(zhuǎn)出去，獲得流轉(zhuǎn)收益和未來憑借土地承包權(quán)無償獲得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。承包者可以自由選擇土地承包權(quán)的實現(xiàn)方式。因此，土地承包權(quán)可以有效保障承包者的耕種權(quán)利、流轉(zhuǎn)權(quán)利和返鄉(xiāng)權(quán)利，沒有弱化承包者的土地權(quán)利。由于返回農(nóng)村可以繼續(xù)耕種土地，承包者會更加放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。

前述兩種改革路徑只是承包者與經(jīng)營者之間的權(quán)利權(quán)重不同，共同點是重新界定了承包者與經(jīng)營者之間的土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并沒有觸及所有權(quán)主體與承包者之間的關(guān)系?；狻叭龣?quán)分置”改革兩難困境的關(guān)鍵是重新界定承包權(quán)的內(nèi)涵，重構(gòu)所有權(quán)主體與承包者的關(guān)系。在重新界定土地承包權(quán)的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，“三權(quán)分置”改革將土地承包經(jīng)營權(quán)的成員屬性和生產(chǎn)要素屬性分離，重構(gòu)了所有權(quán)主體、承包者和經(jīng)營者之間的土地權(quán)利關(guān)系。在這一新型土地權(quán)利體系中，土地承包權(quán)主要具有成員權(quán)屬性，土地經(jīng)營權(quán)具有單一生產(chǎn)要素屬性。盡管村集體不能重新配置土地承包權(quán)，但是擁有重新調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。由此看來，集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)限不同，三者之間是非競爭性關(guān)系。

（二）落實集體所有權(quán)與促進農(nóng)業(yè)發(fā)展

在土地承包權(quán)的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式發(fā)生變化的同時，集體所有權(quán)的實現(xiàn)方式也發(fā)生了變化。土地承包權(quán)不再對應(yīng)具體的實物，解除了土地身份屬性及其承載的政治功能對土地資源優(yōu)化配置的約束，土地就可以在更大的范圍內(nèi)進行調(diào)整。這就為村集體根據(jù)生產(chǎn)力變化重新配置土地資源和整合土地提供了空間，村集體可以通過市場化的方式將農(nóng)地配置到高效利用土地的經(jīng)營者手中。實踐中一般的操作辦法是村集體將承包者不愿意耕種的土地集中起來，通過市場化方式有償流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者，形成適度的規(guī)模經(jīng)營。隨著越來越多的農(nóng)村人口進城，就有越來越多的土地集中到經(jīng)營者手中。

村集體通過市場競爭機制將土地集中連片流轉(zhuǎn)出去，能直接實現(xiàn)土地集中所有到集中使用的轉(zhuǎn)化：一是經(jīng)營者只需要與村集體談判，不需要與幾十甚至上百個承包者談判，降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。二是由村集體統(tǒng)籌資源配置，解決了承包者的土地流轉(zhuǎn)意愿差異性導(dǎo)致的土地分散化流轉(zhuǎn)問題，經(jīng)營者可以獲得集中連片的土地。三是村集體可以根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要確定流轉(zhuǎn)期限，并在全村范圍內(nèi)調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)，解決個別承包者的土地流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定問題。即使農(nóng)村人口沒有完全實現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，也可以實現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)和使用。四是村集體可以調(diào)整地塊位置，便于政府改良土地和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

由村集體配置土地資源并沒有取消農(nóng)民的土地承包權(quán)，集體所有權(quán)通過發(fā)揮利益協(xié)調(diào)功能和整合土地來實現(xiàn)。這種“三權(quán)分置”改革路徑兼顧了雙重目標，既沒有改變土地利益均等分配的格局，可以實現(xiàn)政治穩(wěn)定的目標；也有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，尤其是可以有效克服土地細碎化的問題。從實踐來看，集體土地制度不僅有利于社會公平與穩(wěn)定，還有利于實行耕者有其田的原則，在集中離農(nóng)者耕地方面有更多的辦法。因此可以認為，在第三種改革路徑中，“三權(quán)分置”改革實際上是城市化背景下對集體土地制度有效實現(xiàn)方式的探索。

五、農(nóng)地制度改革方向與《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策建議

基于“三權(quán)分置”改革思路，中央啟動了《農(nóng)村土地承包法》修訂工作?！叭龣?quán)分置”作為當前農(nóng)村領(lǐng)域最重要的土地制度改革，將對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要影響。從國際實踐來看，把農(nóng)地制度改革放在更廣泛的政治、經(jīng)濟和社會問題中來考察，不同改革路徑形塑了不同的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方式。如果中國選擇不同的農(nóng)地制度改革路徑，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型將朝不同的方向發(fā)展。本節(jié)揭示三種農(nóng)地制度改革路徑帶來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方向，在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策意見。

（一）農(nóng)地制度改革的十字路口

中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個方向是可能面臨與身處“東亞陷阱”中的國家相似的問題。從政治社會功能角度來看，土地需要繼續(xù)為部分特定農(nóng)民群體提供生存保障。然而，如果“三權(quán)分置”改革不斷強化承包者的土地權(quán)利，已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包者繼續(xù)占有土地將造成土地資源錯位配置，那么中國農(nóng)業(yè)發(fā)展就有可能像日本、韓國那樣被鎖定在小規(guī)模分散經(jīng)營狀態(tài)。這種改革路徑更嚴重的后果是在生產(chǎn)層面弱化了集體所有制，村集體無法有效發(fā)揮統(tǒng)籌作用和資源配置功能，給解決土地細碎化問題設(shè)置了制度障礙。由此可見，如果“三權(quán)分置”改革采取強化土地承包權(quán)的改革路徑，將有可能架空集體所有權(quán)，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)僵化，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的第二個方向是可能面臨與身處“拉美陷阱”的國家相似的問題。從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度，“三權(quán)分置”改革需將土地資源配置給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者。然而，如果不斷強化經(jīng)營者的土地權(quán)利，推動土地向規(guī)模經(jīng)營大戶集中，那么中國農(nóng)民有可能像拉美地區(qū)的部分農(nóng)民那樣陷入失地狀態(tài)。這種改革思路將在分配層面弱化集體所有制，不僅可能降低農(nóng)民收入，還會使缺少進城就業(yè)能力的農(nóng)民喪失就業(yè)機會，惡化農(nóng)村老年人的養(yǎng)老狀況，使農(nóng)民工群體喪失返回農(nóng)村的生存條件。

中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的第三個方向是順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。集體土地制度有利于平衡土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標。中國通過土地改革實現(xiàn)地權(quán)平均占有，再經(jīng)過社會主義改造運動取消土地私人占有。集體土地制度將土地設(shè)定為公共生產(chǎn)資料，徹底改變了土地屬于私人財產(chǎn)的性質(zhì)，這能在避免農(nóng)民失地情況下，有效解決現(xiàn)代化過程中東亞地區(qū)普遍存在的土地所有與土地使用的矛盾，進而在農(nóng)民轉(zhuǎn)移過程中逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，最終順利實現(xiàn)社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（二）《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策建議

如何彌合農(nóng)地制度的經(jīng)濟目標和政治目標之間的張力是《農(nóng)村土地承包法》修訂的難點。確定農(nóng)地制度改革的定位，才能在承包者的生存、就業(yè)權(quán)與經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)之間做出準確的判斷，才能在把有限的土地資源和農(nóng)業(yè)就業(yè)機會配置給誰的問題上做出明確決斷。由于受人多地少的資源條件限制，中國面臨的主要是農(nóng)民問題，而非純粹的農(nóng)業(yè)問題。農(nóng)地制度不能按照單一經(jīng)濟效率提升的原則設(shè)計，它還必須要體現(xiàn)政治功能。

隨著技術(shù)條件和經(jīng)濟社會形勢的變化，過去有效率的制度安排有可能成為將來農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻力。家庭承包經(jīng)營制度的持續(xù)改革將大部分權(quán)能界定給了承包者，極大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。進入21世紀后，強調(diào)保護承包者土地權(quán)利的背景和條件正在且已經(jīng)發(fā)生變化。原來為調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性而賦予農(nóng)民的長期且穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)，變成了阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放的主要因素，尤其是將農(nóng)民的承包權(quán)利與特定地塊固定起來并保持長久不變，成為當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力突破細碎土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的束縛。

“三權(quán)分置”改革試圖兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標，但采取兩種完全不同的改革路徑。不管是單方面強化土地承包權(quán)還是強化土地經(jīng)營權(quán)，都會弱化集體所有制，其可能引發(fā)的新問題恐怕比其能解決的問題更多。農(nóng)地制度改革不是簡單地劃分土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)重，而是要合理發(fā)揮集體土地制度的功能。從農(nóng)村實踐來看，集體土地制度既具有維護政治穩(wěn)定的功能，又可以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。有研究者從西方典型產(chǎn)權(quán)模型出發(fā)，論證集體土地制度的缺陷以及村集體和承包者之間的權(quán)利沖突關(guān)系[15]，認為集體所有權(quán)體現(xiàn)為調(diào)整和強制收回農(nóng)民的承包地，或者收取土地承包費，或者參與土地流轉(zhuǎn)租金分配等利益分配功能。在本文提出的第三種改革路徑中，集體所有權(quán)并不能調(diào)整土地利益關(guān)系，而是主要體現(xiàn)為土地整合的利益協(xié)調(diào)功能?；谶@一實踐經(jīng)驗，《農(nóng)村土地承包法》修訂需要充分認識集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能。

隨著農(nóng)民流動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力變遷，選取何種改革路徑實現(xiàn)制度改革的雙重目標，考驗著政策制定者的智慧。中國部分農(nóng)村已經(jīng)進行了有益的探索，政策制定者需要重視實踐經(jīng)驗。在農(nóng)民城市化流動背景下，人地關(guān)系松動是解決地權(quán)固化和土地細碎化問題的重要契機。農(nóng)地制度改革可以通過重新界定土地承包權(quán)的內(nèi)涵，在保持土地利益均分格局不變的情況下，合理發(fā)揮集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能，在維持政治穩(wěn)定的同時促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。