關(guān)于全國(guó)首例省政府訴企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案的思考

文/李哲，保定市環(huán)境保護(hù)局

1 前言

2014 年5月9日，江蘇某市發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江水有異味，有關(guān)部門第一時(shí)間關(guān)閉取水口，暫停對(duì)全市供水。隨后，官方對(duì)外發(fā)布消息：因長(zhǎng)江水源出現(xiàn)水質(zhì)異常，有關(guān)部門啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。受此影響，該市下轄某縣級(jí)市集中式飲用水源中斷取水超過(guò)40個(gè)小時(shí)。幾天后，某運(yùn)河又發(fā)生嚴(yán)重的水體污染事件，導(dǎo)致運(yùn)河流經(jīng)的該市另一縣級(jí)市集中式飲用水源中斷取水超過(guò)14個(gè)小時(shí)。水體污染事件發(fā)生后，公安部門立刻展開(kāi)調(diào)查。

經(jīng)查，安徽海德化工科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱海德公司）營(yíng)銷部經(jīng)理?xiàng)钅撤欠▽⒃摴旧a(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢堿液102.44 噸，交給不具有危廢物處置資質(zhì)的李某某等人進(jìn)行處置，李某某又將這些危廢交給其他不具有危廢物處置資質(zhì)的人處置，最終導(dǎo)致這些廢堿液被直接傾倒入長(zhǎng)江，造成嚴(yán)重環(huán)境污染，致使幾個(gè)城鎮(zhèn)超百萬(wàn)人用水受影響。楊某、李某某等個(gè)人均被依法追究刑事責(zé)任。

江蘇省人民政府以海德公司為被告，向法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。法院對(duì)此案一審宣判，海德公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用3637.9萬(wàn)元，生態(tài)環(huán)境功能服務(wù)損失費(fèi)1818.95萬(wàn)元，承擔(dān)賠償評(píng)估費(fèi)26萬(wàn)以及訴訟費(fèi)31.46萬(wàn)元，合計(jì)5514.31萬(wàn)元，其中賠償金額達(dá)5 482.85萬(wàn)元。至此，備受社會(huì)關(guān)注的全國(guó)首例省政府訴企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案告一段落。專家認(rèn)為，此案對(duì)今后此類案件的審理具有重要的借鑒意義，甚至對(duì)未來(lái)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法或相關(guān)法律的修改產(chǎn)生一定的影響。

2 首例省政府訴企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案的意義

2.1 首次判決賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失

此案是落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)、應(yīng)賠盡賠”原則的創(chuàng)新實(shí)踐。在政府訴訟請(qǐng)求中，要求賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用1818.95萬(wàn)元，法院一審判決支持了這一訴訟請(qǐng)求。判決賠償生態(tài)服務(wù)功能損失，這在法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中尚屬首次。這是本案原被告雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一，也是本案最大的亮點(diǎn)之一。

出庭專家指出，這一時(shí)期因污染對(duì)長(zhǎng)江漁業(yè)所造成的損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他時(shí)期，而且有些損害是無(wú)法彌補(bǔ)的。據(jù)此，被告于情、于理、于法均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其行為所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用，而不是額外增加其負(fù)擔(dān)。比較其他未提出此項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的案件而言，增加了相關(guān)的賠償，提升了污染者的違法成本，更充分地體現(xiàn)了“損害擔(dān)責(zé)”“應(yīng)賠盡賠”的理念。

2.2 首次用類比法推算同一案件中其他地方生態(tài)環(huán)境損害的貨幣量

江蘇省政府有關(guān)部門最初向法院遞交訴狀時(shí)，由于不掌握運(yùn)河水污染的案情，訴訟請(qǐng)求中只提出對(duì)前者水污染造成的損害賠償要求。法院在審查案件時(shí)，向省環(huán)保廳和省政府法制辦有關(guān)人員提出應(yīng)增加后者運(yùn)河污染市的損害賠償請(qǐng)求。

經(jīng)與省環(huán)科會(huì)人員討論，并咨詢相關(guān)專家，提出類比的方法取值。本案兩處損害發(fā)生地都屬于某市下轄的縣級(jí)市，兩地地理位置相距不遠(yuǎn)，同屬于長(zhǎng)江水系，水系連通，水質(zhì)相同(同屬Ⅲ類水質(zhì))。兩地排放的危廢(廢堿液)，來(lái)源相同、時(shí)段相同。因此，完全可以通過(guò)類比的方法，得出運(yùn)河污染市生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額，不需要再行委托評(píng)估。

最后，法院參考專家證人和專家輔助人的意見(jiàn)審理認(rèn)為，結(jié)合兩地危廢的排放數(shù)量、水文環(huán)境以及環(huán)境污染、生態(tài)破壞的程度和范圍，采用類比方法得出運(yùn)河污染市的損害賠償數(shù)額，既不損害被告的權(quán)益，又維護(hù)了公共環(huán)境利益，是可行的，予以支持。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的思考

3.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟面臨的問(wèn)題

目前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟仍面臨諸多困難和問(wèn)題，例如角色定位沖突、規(guī)則原則混亂、利益歸屬不明等，由此引發(fā)的該類訴訟權(quán)利人起訴意愿不強(qiáng)、污染事實(shí)認(rèn)定困難、修復(fù)效率不高等影響。

3.1.1 角色定位沖突問(wèn)題?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。而《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十三條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：(一)未按規(guī)定采取預(yù)防措施，導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)事件，或者未采取必要的防范措施，導(dǎo)致發(fā)生次生、衍生事件的；第六十八條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。一旦有此類案件，意味著這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了問(wèn)題，很大可能與履行法定職責(zé)不到位有關(guān)，提起訴訟案件數(shù)量越多，行政機(jī)關(guān)及其工作人員被問(wèn)責(zé)的可能性越大。

3.1.2 功能定位模糊。生態(tài)環(huán)境損害是指環(huán)境要素和生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。提起訴訟的的主體是省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境損害當(dāng)然損害到社會(huì)公共利益。這一案件與公益訴訟案件具有一定的重合性。有人稱其為國(guó)益訴訟，它與公益訴訟、私益訴訟的區(qū)別在哪里？

3.1.3 程序規(guī)則缺乏。涉及到磋商和司法確認(rèn)，如何磋商、如何司法確認(rèn)，缺乏相應(yīng)的規(guī)則。

3.1.4 歸責(zé)原則混亂。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠。《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。第六十六條規(guī)定，因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。這類案件究竟能不能適用侵權(quán)責(zé)任法第六十五條？

3.1.5 利益歸屬不明。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展替代修復(fù)。

3.1.6 銜接機(jī)制缺失。民事公益訴訟中，如果原告訴求不足的，法院裁判后，其他公益組織或者檢察機(jī)關(guān)可以另行提起補(bǔ)充訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之后，公益組織或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為賠償不到位，能否另行提起訴訟？

3.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟困難引發(fā)的影響

3.2.1 權(quán)利人起訴意愿不強(qiáng)。由于賠償權(quán)利人自身存在利益沖突，導(dǎo)致其缺乏提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的內(nèi)在動(dòng)力，出現(xiàn)選擇性訴訟（小案件、輸入性污染案件）和回避訴訟現(xiàn)象。即使提起訴訟，也是發(fā)生重大環(huán)境污染事件后不得不提。

3.2.2 原告請(qǐng)求不足難以應(yīng)對(duì)。突出表現(xiàn)在原告請(qǐng)求不足時(shí)，法院如何應(yīng)對(duì)？公益訴訟中可以建議原告變更訴訟請(qǐng)求，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中法院能否建議原告增加或者變更訴訟請(qǐng)求？（維護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府的法定職責(zé)，在其已經(jīng)提起訴訟的情況下，法院能否再對(duì)其訴求提出變更建議？）法院建議后，原告不增加怎么辦？

3.2.3 賠償協(xié)議確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不明。磋商階段賠償權(quán)利人的裁量空間有多大？是否應(yīng)當(dāng)受到一定的制約？賠償協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)載明污染事實(shí)、后果（鑒定評(píng)估報(bào)告）、修復(fù)費(fèi)用？賠償協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求公眾意見(jiàn)？賠償協(xié)議能否約定不得再另行提起賠償訴訟？法院確認(rèn)賠償協(xié)議，是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查？按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，是程序?qū)?、還是程序?qū)嶓w（賠償?shù)轿粯?biāo)準(zhǔn)）全面審？經(jīng)法院確認(rèn)的賠償協(xié)議，除具備執(zhí)行力外，是否具備既判力？是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)？

3.2.4 污染事實(shí)認(rèn)定更為困難。違法不能推定。因環(huán)境違法導(dǎo)致的損害的訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即由加害人就造成損害的實(shí)施承擔(dān)舉證責(zé)任。是否應(yīng)當(dāng)先確認(rèn)違法，再明確責(zé)任？是否應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)確認(rèn)違法？

3.2.5 修復(fù)效率不高問(wèn)題。賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展替代修復(fù)。納入預(yù)算管理后，所謂替代修復(fù)，極有可能與政府的環(huán)境治理混同，同時(shí)存在著效率低下的弊端。

3.2.6 限制了公益訴訟發(fā)展空間。生態(tài)賠償訴訟出現(xiàn)后，民事公益訴訟案件的發(fā)展空間受到嚴(yán)重壓縮。對(duì)公益組織而言，發(fā)展受到一定的影響。

3.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的暢想

一是明確起訴責(zé)任。規(guī)定提起訴訟是政府機(jī)關(guān)特定職能部門的法定職責(zé)；確定哪些情況必須提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；賦予檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)不履行起訴職責(zé)的機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)力。二是參照環(huán)境民事公益訴訟審判規(guī)則。鑒于生態(tài)環(huán)境賠償訴訟所涉及的事項(xiàng)，都與社會(huì)公共利益相關(guān)，對(duì)此類案件的審理，應(yīng)當(dāng)參照環(huán)境民事公益訴訟的審判規(guī)則。三是制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)立足于生態(tài)環(huán)境利益最大化。賠償資金作為專項(xiàng)資金，進(jìn)行專戶管理；環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境賠償訴訟應(yīng)當(dāng)處于相同位階，以起訴時(shí)間順序確定起訴優(yōu)先秩序。四是抓住當(dāng)前民法典編纂的良好契機(jī)。貫徹落實(shí)《民法總則》規(guī)定的“綠色原則”?！睹穹倓t》規(guī)定，民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了良好基礎(chǔ)。五是制定專門的《環(huán)境責(zé)任法》，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任作為環(huán)境法的專門責(zé)任類型加以規(guī)定。六是出臺(tái)司法解釋，建立生態(tài)損害賠償訴訟、公益訴訟、私益訴訟的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制，明確訴訟程序以及法律適用的特殊規(guī)則。在積累司法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)訴訟法的修改。