法治建設(shè)與國(guó)家治理：從行政訴訟改革的視角

謝 岳

(1.上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200240；2.上海交通大學(xué) 中國(guó)城市治理研究院，上海 200240)

一、導(dǎo) 言

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城市化快速發(fā)展的大背景之下，我國(guó)政府越來(lái)越重視通過(guò)國(guó)家治理體系建設(shè)來(lái)化解一系列由發(fā)展和增長(zhǎng)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，如污染、交通擁堵、資源枯竭、疾病控制和貧困化等。從已有的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)將更多的注意力放在了如何提高行政能力和擴(kuò)大社會(huì)參與之上，相對(duì)而言，法治建設(shè)在國(guó)家治理當(dāng)中的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。作為治理體系的一個(gè)重要組成部分，法治在促進(jìn)和保障行政治理與社會(huì)參與的過(guò)程中，仍然存在著相當(dāng)大的空間有待拓展。

2012年以來(lái)，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的共同努力下，依法治國(guó)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，司法體系為社會(huì)問(wèn)題的治理提供了更加暢通的制度渠道，越來(lái)越多的治理問(wèn)題納入到了司法過(guò)程，很顯然，全面依法治國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)為國(guó)家治理體系的建設(shè)奠定了良好的法治環(huán)境和制度基礎(chǔ)。為了從理論上論證依法治國(guó)對(duì)國(guó)家治理體系建設(shè)的重要性，在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，本文以2014年以來(lái)的行政訴訟改革為研究對(duì)象，展示法治在國(guó)家治理中不可替代的重要地位和積極作用。

二、文獻(xiàn)回顧與基本觀點(diǎn)

行政能力是影響發(fā)展中國(guó)家治理的一個(gè)關(guān)鍵因素。一般情況下，弱國(guó)家會(huì)極大地影響到一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律和秩序等公共產(chǎn)品的供給①，在發(fā)展中國(guó)家，制度吸納能力低下②和行政治理的低效③甚至?xí)斐蓢?guó)家的失敗。亨廷頓發(fā)現(xiàn)，按照西方模式建立起來(lái)的新興國(guó)家并沒(méi)有因?yàn)檎无D(zhuǎn)型而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治穩(wěn)定，相反，低水平的制度化通常導(dǎo)致人們的參與需求無(wú)法得到很好滿足，在這種情況下，人們尋求在選舉之外進(jìn)行政治表達(dá)，如騷亂、暗殺和內(nèi)戰(zhàn)等②。為此，從應(yīng)用的角度，有學(xué)者指出，解決國(guó)家治理能力低下的一個(gè)主要辦法就是在制度供給端設(shè)計(jì)一些能夠提高國(guó)家治理能力和擴(kuò)大執(zhí)法范圍的制度，例如，重新設(shè)計(jì)公共部門(mén)的組織和管理模式、對(duì)政治制度加以改進(jìn)和完善、重建合法性基礎(chǔ)以及推進(jìn)公民文化建設(shè)等③。

不過(guò)，以行政機(jī)構(gòu)為主體的治理結(jié)構(gòu)不同程度地面臨著兩大相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：委托-代理與行政責(zé)任。為了克服規(guī)模障礙，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般會(huì)選擇在中央與地方政府之間進(jìn)行權(quán)力分配，上級(jí)政府會(huì)委托下級(jí)政府代為執(zhí)行某些政策，但是，由于上下層級(jí)之間存在著難以克服的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，委托-代理就必然帶來(lái)不同程度的政策執(zhí)行偏差。在通常情況下，代理機(jī)構(gòu)會(huì)利用信息不對(duì)稱(chēng)來(lái)強(qiáng)化自身的議題、減少承擔(dān)的責(zé)任、擠壓委托人的目標(biāo),甚至在執(zhí)行上級(jí)指令時(shí)“偷工減料”④。由此，在監(jiān)督不力的情況下，官僚機(jī)構(gòu)自主性的強(qiáng)弱就成為影響國(guó)家治理能力的最重要因素⑤。在發(fā)展中國(guó)家，政府行為一般只受到有限的責(zé)任制約束，源于國(guó)家與社會(huì)之間的縱向責(zé)任約束以及源于國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的橫向責(zé)任約束都相對(duì)薄弱⑥，因此，委托-代理中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題就顯得更加突出，從而極大地影響到全國(guó)性政策的貫徹執(zhí)行和國(guó)家治理的效率。在發(fā)展中國(guó)家，政府的責(zé)任機(jī)制往往存在著明顯的缺陷，對(duì)官員的約束力較小,責(zé)任制基本上以?xún)?nèi)部監(jiān)督的平行責(zé)任為主，縱向責(zé)任(如司法機(jī)關(guān))的參與監(jiān)督水平普遍較低⑥，由于庇護(hù)主義(clientalism)盛行，政府官員出于政治忠誠(chéng)考慮，會(huì)將自己的責(zé)任更多地給予他的庇護(hù)者而不是公眾，如政黨、軍人和親屬等⑦，更常見(jiàn)地，政府官員利用手中的權(quán)力，從社會(huì)上尋求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，將好處給予那些社會(huì)經(jīng)紀(jì)人并從中獲利⑧。

近些年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的研究結(jié)論揭示出社會(huì)參與的重要性。政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家提倡把社會(huì)參與作為行政治理的一種補(bǔ)充形式，以便應(yīng)對(duì)因行政能力不濟(jì)而帶來(lái)的治理不善問(wèn)題。社會(huì)參與對(duì)于治理的價(jià)值，100多年前就被托克維爾所發(fā)現(xiàn)，在游歷了北美大陸之后，托克維爾斷言發(fā)現(xiàn)美國(guó)社會(huì)繁榮的奧秘，即新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治精神填補(bǔ)了美國(guó)當(dāng)時(shí)弱國(guó)家(特別是弱聯(lián)邦)的空白⑨。不過(guò)，在經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期的繁榮之后，后物質(zhì)主義對(duì)美國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)造成巨大的沖擊，托克維爾意義上的樂(lè)于結(jié)社精神，逐漸淪落為“獨(dú)自打保齡球”，社會(huì)參與的熱情出現(xiàn)明顯衰退。社會(huì)參與之所以對(duì)國(guó)家治理具有積極的價(jià)值是因?yàn)橥ㄟ^(guò)互助和合作，參與者建立開(kāi)放的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)和鞏固彼此之間的信任關(guān)系。羅伯特·D·帕特南認(rèn)為，在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性越大，而且，合作本身還會(huì)帶來(lái)社會(huì)信任。通過(guò)跨國(guó)比較，福山發(fā)現(xiàn)信任在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，并以此解釋為什么不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)繁榮和政治發(fā)展的程度不同。善治理論承繼了托克維爾的思想資源，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的重要性，認(rèn)為民間組織是善治的社會(huì)基礎(chǔ)，不過(guò)，不同于托克維爾，善治理論者更強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織對(duì)政府的制約功能。社會(huì)組織參與國(guó)家治理主要有國(guó)家合作主義和社會(huì)合作主義兩種模式：前者強(qiáng)調(diào)參與治理的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在數(shù)量上有所限制，在組織結(jié)構(gòu)、組織目標(biāo)和資金來(lái)源方面更依賴(lài)于國(guó)家；后者鼓勵(lì)社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，在組織形式上倡導(dǎo)獨(dú)立于政府之外，來(lái)自西方經(jīng)驗(yàn)的這兩種模式在發(fā)展中國(guó)家都有豐富的樣本。

不過(guò)，作為國(guó)家治理的一種模式，社會(huì)參與的有效性需要具備一些基本條件，否則，治理會(huì)陷入無(wú)序和混亂之中。第一個(gè)條件是，政府必須為社會(huì)組織提供正式的參與渠道，如選舉、結(jié)社等，但這個(gè)條件在發(fā)展中國(guó)家大多發(fā)展不完備，即使有相關(guān)的制度安排，由于多種原因，或者被閑置，或者被扭曲。第二個(gè)條件是，社會(huì)需具有悠久的自治傳統(tǒng)，社會(huì)組織積極尋求合作，同時(shí)，社會(huì)組織擁有充分的經(jīng)濟(jì)資源來(lái)治理具體的社會(huì)問(wèn)題(如環(huán)境污染等)。不幸的是，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都缺乏自治傳統(tǒng)，由于經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)組織也難以在民間募集充足的資源獨(dú)立地應(yīng)對(duì)各種治理難題，這種狀況為國(guó)際非政府組織(NGO)的介入提供了機(jī)會(huì)，這些組織或者提供資金援助，或者提供技術(shù)支持，不過(guò)，援助接受?chē)?guó)的腐敗問(wèn)題讓國(guó)際社會(huì)的努力陷入進(jìn)退兩難的困境。

在世界銀行的治理指標(biāo)體系中，法治也是一個(gè)主要的測(cè)量變量。當(dāng)福山強(qiáng)調(diào)提高發(fā)展中國(guó)家行政效率之時(shí)，馬克·普拉特納(Marc F.Plattnerupdated則堅(jiān)持認(rèn)為國(guó)家治理的改善有賴(lài)于法治的完善，在后者看來(lái)，官員的責(zé)任約束與化解糾紛的制度建設(shè)在國(guó)家治理中居于同等重要的地位，同時(shí)，只有在法治之下，公眾參與的權(quán)利才能得到保障，參與的效能才可能充分發(fā)揮出來(lái)。由此看來(lái)，法治是上述治理模式的補(bǔ)充和保障，沒(méi)有基本的法治環(huán)境，行政治理與社會(huì)參與治理的績(jī)效都會(huì)大打折扣。在發(fā)展中國(guó)家，僅僅重視選舉制度建設(shè)、開(kāi)放公眾參與的制度渠道在短期內(nèi)是難以解決貧困、疾病和社會(huì)秩序等公共問(wèn)題的，在很多情況下，上述問(wèn)題的解決缺乏效率，經(jīng)常促使民眾放棄對(duì)民主制度的支持。

法治之所以是行政治理與社會(huì)參與治理的一種基本模式，是因?yàn)榉ㄖ尉o密地和國(guó)家治理能力及公民參與的潛力聯(lián)系在一起的。行政機(jī)構(gòu)是國(guó)家治理的核心組織，如果地方政府和官員的行為缺乏剛性約束，政府責(zé)任就會(huì)成為削弱治理能力與績(jī)效的一個(gè)重要原因⑤。法律和制度的規(guī)范能夠有效克服行政組織之間的結(jié)構(gòu)性難題，強(qiáng)化地方政府對(duì)中央的責(zé)任⑥。在法治環(huán)境下，由于民眾可獲得正式的參與渠道，社會(huì)也會(huì)展示和釋放出更為積極的態(tài)度和參與熱情，不僅能夠監(jiān)督政府的治理行為，而且能夠積累無(wú)可替代的治理資源，更重要的是，民眾還會(huì)在相關(guān)的司法實(shí)踐中逐步樹(shù)立起適應(yīng)治理需求的規(guī)則意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，因此，作為一種治理模式，法治不僅能夠?yàn)樯鐣?huì)參與提供通道和保障，而且還是維持社會(huì)秩序的建設(shè)性平臺(tái)。一旦法治的治理功能被有效利用，國(guó)家治理體系的三邊平衡關(guān)系就建立起來(lái)了，整體的治理能力也會(huì)因此得到全面提高。

從治理的迫切性和治理效率的角度考慮，國(guó)家治理行動(dòng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先賦予司法系統(tǒng)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，為司法系統(tǒng)介入公民與政府之間的行政糾紛提供更多的制度空間。司法機(jī)構(gòu)履行行政監(jiān)督，一方面能夠強(qiáng)制性地迫使地方政府履行行政責(zé)任，降低委托-代理問(wèn)題給治理造成的效率消耗，另一方面能夠從制度上保障社會(huì)參與的權(quán)利，使其參與更加穩(wěn)定和常規(guī)化。

三、國(guó)家治理體系的本土化建設(shè)

改革開(kāi)放四十余年，我國(guó)的國(guó)家治理體系已經(jīng)基本建成，治理能力顯著提高，在社會(huì)問(wèn)題化解方面取得了令人矚目的成績(jī)，國(guó)家治理體系的建設(shè)與完善集中在三個(gè)方面：①以制度化的方式規(guī)范中央與地方之間的關(guān)系，建立起下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)的體制內(nèi)約束機(jī)制；②政府扶持社會(huì)組織的發(fā)展，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與治理的積極性，在社會(huì)治理的諸多領(lǐng)域建立起政府與社會(huì)協(xié)同治理的機(jī)制；③不斷完善依法治國(guó)的法制體系，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的治理功能，既為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)也為保障個(gè)人權(quán)利提供了剛性的制度保證。

(一)央地關(guān)系制度化

為了提高國(guó)家治理水平、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，不同層級(jí)政府之間的關(guān)系進(jìn)行過(guò)多次改革與調(diào)整，改革與調(diào)整不僅涉及縱向的央地關(guān)系，而且涉及橫向的政府部門(mén)間的關(guān)系?？v向改革以增加地方政府自主權(quán)為目標(biāo)，給予地方更大的行政、人事、財(cái)政以及地方事務(wù)管理的權(quán)限；橫向改革以增強(qiáng)部門(mén)間的合作協(xié)調(diào)為目標(biāo)，提高政府在公共事務(wù)管理中的整體效率，構(gòu)建“無(wú)縫隙”的公共機(jī)構(gòu)。府際關(guān)系的改革為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了積極的制度條件，優(yōu)化了行政資源，在促進(jìn)地方發(fā)展的同時(shí)，提高了公共管理的績(jī)效。

1994年的分稅制改革極大地提升了中央政府的稅收水平，同時(shí)，軟預(yù)算約束總體來(lái)說(shuō)滿足了地方發(fā)展的需要，增強(qiáng)了地方政府的財(cái)力。1978年全國(guó)性政府財(cái)政收入只有1132.26億元，2015年全國(guó)性政府財(cái)政收入為152 269.23億元，約是1978年收入的135倍。1978年，中央財(cái)政收入為175.77億元，地方財(cái)政收入為956.49億元，2016年，中央和地方財(cái)政收入分別增長(zhǎng)到72 365.62億元和87 239.35億元。在過(guò)去四十余年里，央地財(cái)政關(guān)系的制度化改革一方面提高了中央的財(cái)政能力，從而提高了財(cái)政在地區(qū)性再分配中的作用，另一方面地方政府財(cái)政能力也得到了極大提高，它們承擔(dān)了主要的社會(huì)保障性支出。財(cái)政狀況的改善直接反映在社會(huì)保障、民政和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)治理突出領(lǐng)域。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家為底層人口和勞動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱群體提供基本的生活保障，不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一種國(guó)家保險(xiǎn)，而且生動(dòng)地體現(xiàn)了社會(huì)主義的平等原則，有效縮短了人口之間的貧富差距。國(guó)家在社會(huì)保障性支出方面總的趨勢(shì)是逐年增加，并且增長(zhǎng)的速度越來(lái)越快。1994年，國(guó)家財(cái)政用于撫恤與社會(huì)福利支出為95.14億元，2005年，國(guó)家財(cái)政用于撫恤與社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)支出為716.39億元。2007年始，政府將就業(yè)問(wèn)題列入財(cái)政預(yù)算之列，使得社會(huì)保障的開(kāi)支大幅度增加，2007年中央和地方財(cái)政用于社會(huì)保障和就業(yè)支出為5447.16億元，2015年中央和地方財(cái)政用于社會(huì)保障和就業(yè)支出增長(zhǎng)到19 018.69億元，是2007年支出的3.49倍。民政事業(yè)的投入也直接關(guān)系到民生問(wèn)題的治理，1988～1990年，由于財(cái)政能力較低，民政費(fèi)用支出規(guī)模較小，平均增長(zhǎng)率維持在1.5%以上。2003～2005年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入黃金時(shí)期，民政費(fèi)用的支出也隨之?dāng)U大了投入規(guī)模，2005年的支出是1990年支出的13.8倍，這3年的平均增長(zhǎng)率超過(guò)了2%。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理提高到一種戰(zhàn)略高度，關(guān)涉民生問(wèn)題的社會(huì)治理受到前所未有的重視，民政事業(yè)的財(cái)政投入呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，2016年全國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出5440.2億元，是1988年全國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出的近136倍，并且其每年的財(cái)政投入占國(guó)家財(cái)政收入的比例維持在平均3%的水平。為了降低在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中環(huán)境破壞所造成的影響，2006年起，國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模地增加相關(guān)財(cái)政支出，用于環(huán)境保護(hù)與城市水資源的建設(shè)，2002～2006年，財(cái)政投入的規(guī)模相對(duì)較小，增長(zhǎng)幅度也較慢，從2007年開(kāi)始，這種狀況得到了顯著改變，從2007年環(huán)境保護(hù)支出的995.82億元增加到2015年節(jié)能環(huán)保支出的4802.89億元。

雖然社會(huì)問(wèn)題的治理取得上述巨大成就，不過(guò)，中央政府仍然正視由行政規(guī)模和結(jié)構(gòu)的原因而導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，或者，換句話說(shuō)，正是由于在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中府際關(guān)系面臨的信息不對(duì)稱(chēng)難題得到有效控制，社會(huì)問(wèn)題的治理才因此取得如此巨大的成就。正如學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)的五級(jí)行政層級(jí)結(jié)構(gòu)中，即便每級(jí)政府百分之百地執(zhí)行中央政策，來(lái)自最高層的政策任務(wù)在鄉(xiāng)級(jí)政府層面最終也只能完成百分之七十，另百分之三十的政策任務(wù)由于行政系統(tǒng)客觀存在的問(wèn)題而被耗散掉了。為了降低上級(jí)政府政策在下級(jí)機(jī)構(gòu)那里的執(zhí)行偏差，中央政府在改革初期就建立一套完整的監(jiān)督機(jī)制，在上下級(jí)政府之間維持一種有效的責(zé)任關(guān)系。干部崗位目標(biāo)考核制度是約束地方干部、維護(hù)中央權(quán)威的一個(gè)主要辦法。根據(jù)目標(biāo)任務(wù)的重要性，責(zé)任目標(biāo)被分解為“硬指標(biāo)”與“軟指標(biāo)”，前者主要包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、計(jì)劃生育與社會(huì)穩(wěn)定，后者包括的內(nèi)容則更多一些。雖然部分基層政府會(huì)在“硬指標(biāo)”與“軟指標(biāo)”之間進(jìn)行權(quán)衡，理性地優(yōu)先執(zhí)行“硬指標(biāo)”，或者對(duì)上級(jí)政策采取 “選擇性執(zhí)行”或“非均衡執(zhí)行”，不過(guò)，定量研究發(fā)現(xiàn)，崗位責(zé)任制在激勵(lì)或約束地方干部執(zhí)行上級(jí)政策方面，從整體上看，發(fā)揮的作用還是相當(dāng)顯著的，干部行政層級(jí)越高，責(zé)任履行得越嚴(yán)格。

(二)開(kāi)放社會(huì)組織的參與通道

我國(guó)的社會(huì)組織在改革開(kāi)放之后獲得迅猛發(fā)展，介入地方社會(huì)事務(wù)治理的積極性高漲。2009年以來(lái)，基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位增長(zhǎng)的勢(shì)頭尤其顯著，這些社會(huì)組織不僅承當(dāng)范圍廣泛的社會(huì)治理職能，而且為社會(huì)提供數(shù)量可觀的就業(yè)機(jī)會(huì)，減輕了政府面臨的就業(yè)壓力。按照組織與政府的關(guān)系，我國(guó)的社會(huì)組織大致分為三類(lèi)：一類(lèi)是20世紀(jì)90年代行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)而誕生的行政性社會(huì)組織，它們由行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織，承擔(dān)“政府職能”；第二類(lèi)是那些由政府轉(zhuǎn)變而來(lái)但不具有專(zhuān)屬權(quán)的社會(huì)組織，它們介于行政性社會(huì)組織和獨(dú)立式社會(huì)組織之間，代替政府行使那些社會(huì)性較強(qiáng)的職能；第三類(lèi)是在財(cái)政和行政上都獨(dú)立于政府之外的組織。前兩種類(lèi)型是國(guó)家合作主義在我國(guó)本土化的典型案例，也是我國(guó)社會(huì)組織參與治理的主體，在這兩種類(lèi)型的社會(huì)組織中，由于與政府之間保持了密切的關(guān)系，這些組織不僅資源豐富，而且參與能力強(qiáng)，承擔(dān)了許多政府轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的行政職能。在第三種類(lèi)型中，社會(huì)組織盡管在內(nèi)部組織管理上獨(dú)立于政府，但也必須借用政府的平臺(tái)和資源，例如，那些具有很強(qiáng)民間色彩的環(huán)境保護(hù)組織在參與環(huán)境治理的過(guò)程中，其自我定位就是政府的“幫手”和“合作伙伴”。近年來(lái)，隨著我國(guó)民主制度的不斷健全，“草根動(dòng)員”成為普通公民參與社會(huì)治理的另一種渠道，“草根動(dòng)員”通常是一種小規(guī)模的集體行動(dòng)，行動(dòng)的訴求主要圍繞個(gè)人際遇，表達(dá)的對(duì)象一般指向基層政府，為了降低政治風(fēng)險(xiǎn)，“草根動(dòng)員”的參與者大多會(huì)采取和平與理性的方式，集體訴訟是比較常見(jiàn)的形式。需要說(shuō)明的是，“草根動(dòng)員”通常既無(wú)組織也無(wú)政治目標(biāo)，對(duì)社會(huì)秩序不會(huì)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的威脅。

為了使社會(huì)組織能夠有效參與國(guó)家治理，中央政府著重致力于四大問(wèn)題的改革：第一，在地方政府的利益追求與社會(huì)組織(包括個(gè)人)的利益維護(hù)之間達(dá)致平衡。國(guó)家鼓勵(lì)地方政府在社會(huì)治理當(dāng)中有更大的作為，同時(shí)，也通過(guò)政治紀(jì)律、行政責(zé)任制和行政法規(guī)抑制地方政府的政績(jī)沖動(dòng)，保護(hù)社會(huì)和個(gè)體的利益，減少兩者之間的沖突。第二，鼓勵(lì)各級(jí)政府為社會(huì)參與治理提供更多的途徑。在過(guò)去十多年里，地方政府自主創(chuàng)新就是一個(gè)典型的案例，由中央部門(mén)倡導(dǎo)和牽頭，經(jīng)由地方政府試驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并將行之有效的試驗(yàn)結(jié)果推廣到其他地方，這些地方政府自主創(chuàng)新大多數(shù)是關(guān)于社會(huì)參與治理的項(xiàng)目，從環(huán)境治理到財(cái)政民主。第三，積極發(fā)揮市場(chǎng)的作用，采取“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式，旨在降低行政成本，提高社會(huì)服務(wù)效益。政府向第三方社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，具有明顯的公共性和公益性，范圍覆蓋教育、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)成為政府治理社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)重要機(jī)制。第四，放寬了社會(huì)組織的登記管理制度。黨的十八大以來(lái)，對(duì)公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)和社會(huì)服務(wù)類(lèi)等社會(huì)組織，民政部門(mén)既可以履行登記部門(mén)的職責(zé)，又可以承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，換句話說(shuō)，社會(huì)組織的登記管理制度由原來(lái)的雙重管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閱我还芾淼怯浿贫?，方便了社?huì)組織的發(fā)展，適應(yīng)了社會(huì)參與的需要。

(三)規(guī)范權(quán)利與權(quán)力關(guān)系

改革開(kāi)放四十余年，我國(guó)已經(jīng)確立了依法治國(guó)的方略，逐步完善了社會(huì)主義法治體系：頒布和實(shí)施了覆蓋民事、商事、刑事和行政等主要領(lǐng)域的法律規(guī)范；建立起全國(guó)性的司法審判系統(tǒng)和律師制度，司法職業(yè)化取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展；在規(guī)范政府行為和保護(hù)公民權(quán)利方面取得巨大進(jìn)步，簡(jiǎn)言之，法治國(guó)家的建設(shè)已經(jīng)為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了基本的保障和條件。司法制度和司法機(jī)關(guān)在以下幾個(gè)方面積極推進(jìn)了國(guó)家治理事業(yè)：

(1)為國(guó)內(nèi)外投資提供日益完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和穩(wěn)定的政策環(huán)境，促進(jìn)了長(zhǎng)期的、高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因?yàn)樗痉ㄖ贫仍酵晟?，?guó)內(nèi)外投資的積極性越高，例如，我國(guó)涉及契約的經(jīng)濟(jì)糾紛結(jié)案率在2016年達(dá)到了93.4%，有效地化解了各種交易糾紛，同時(shí)有力地維持了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。在固定資產(chǎn)投資方面，由于司法制度日臻完善，利用外資和自籌資金的投資額顯著增長(zhǎng)：1985年，兩項(xiàng)資金投資額分別為73.52億元和339.99億元；2015年，兩項(xiàng)資金投資額分別飆升至2854.4億元和414 802.4億元。

(2)為社會(huì)矛盾的化解提供制度性的平臺(tái)和通道，司法成為社會(huì)矛盾的有效“緩沖器”。隨著司法體系的不斷完善，國(guó)家逐漸將糾紛引導(dǎo)到各級(jí)法院加以審理，受理案件數(shù)量不斷增加，特別是黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)立案審查制度進(jìn)行了改革，在全國(guó)司法系統(tǒng)推行立案登記制度，凡是當(dāng)事人提出的立案申請(qǐng)，法院不得以任何理由拒絕。2011年和2015年全國(guó)法院一審受理案件數(shù)量分別為7 596 116件和11 444 950件，改革極大地提升了司法機(jī)關(guān)處理社會(huì)糾紛的空間，有效地抑制了社會(huì)矛盾的蔓延與升級(jí)。

(3)抑制地方政府的“選擇性執(zhí)法行為”，為公民監(jiān)督基層政府和官員行為提供了法律保障。行政訴訟法的頒布、實(shí)施以及修改一方面為上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府提供了法律依據(jù)，另一方面也為公民監(jiān)督政府提供了法律依據(jù)。監(jiān)督政府和干部的法律不是虛置的，而是實(shí)實(shí)在在地規(guī)范著行政行為。例如，2009～2015年，人民檢察院對(duì)行政違法和侵犯公民權(quán)的案件保持了持續(xù)的和高強(qiáng)度的執(zhí)行力，將大量行政當(dāng)事人起訴到法院，由司法對(duì)其涉嫌違法行為加以審理和判決。

(4)法律規(guī)章與司法制度有效保障了公民基本權(quán)利。自中華人民共和國(guó)第一部憲法頒布以來(lái)，國(guó)家已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了多次修改，修改的條款大多圍繞著“如何進(jìn)一步完善公民權(quán)利”這個(gè)目標(biāo)而展開(kāi)，使得公民權(quán)利在法律層面有了制度保證。針對(duì)行政權(quán)力行使不當(dāng)而造成的公民利益受損的情況，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)和《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，這些法律的頒布一方面使得“依法行政”有法可依，另一方面也為公民用法律捍衛(wèi)自身權(quán)利提供了機(jī)會(huì)。過(guò)去四十余年，憲法列舉的抽象的公民權(quán)利在逐步地被具體化和制度化，例如，制定了保護(hù)婦女和青少年的《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》和《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》以及涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等，這些法律在初次頒布之后經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的多次修改，在司法實(shí)踐當(dāng)中更加完善，更加適應(yīng)公民的權(quán)益需求和社會(huì)變化。

四、行政訴訟改革

早在20世紀(jì)80年代，國(guó)家就開(kāi)始嘗試以法制的形式規(guī)范與約束政府行為、保障公民權(quán)利。1989年《行政訴訟法》的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著行政訴訟制度的正式建立，對(duì)行政法治起到了巨大的推進(jìn)作用，然而，司法界和法學(xué)界普遍認(rèn)為，這個(gè)法律文本日漸顯現(xiàn)出諸多結(jié)構(gòu)性缺陷和深層次矛盾?！缎姓V訟法》的司法實(shí)踐問(wèn)題集中表現(xiàn)在：行政相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)功能不足、受案范圍較窄、公益糾紛缺乏法定的訴訟主體以及法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏明確的法律條文等。為了讓《行政訴訟法》發(fā)揮更大的作用，真正實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的政治承諾，2014年以來(lái)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了兩次修改，針對(duì)已有的問(wèn)題，行政訴訟改革著重完善司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能，提高司法機(jī)關(guān)化解行政糾紛的能力，將行政協(xié)議和公益訴訟納入行政訴訟的范圍，擴(kuò)大了法律的適用范圍。

(一)完善司法的行政監(jiān)督功能

2014年修改的《行政訴訟法》主要體現(xiàn)在：國(guó)家要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督功能，對(duì)行政首長(zhǎng)采取強(qiáng)制性應(yīng)訴的規(guī)定，調(diào)整司法管轄范圍，增強(qiáng)法院對(duì)“行政行為進(jìn)行合法性審查”的權(quán)力。

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是有效保障司法機(jī)關(guān)履行法制監(jiān)督職能的一項(xiàng)有意義的舉措，1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施以后，“告官不見(jiàn)官”的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，這種現(xiàn)象在某種程度上阻礙了行政爭(zhēng)議的有效解決和司法裁判結(jié)果的順利執(zhí)行。黨的第十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件以及尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。2014年修改的《行政訴訟法》不僅確立行政首長(zhǎng)應(yīng)訴或者委派出庭的強(qiáng)制性要求，還為行政首長(zhǎng)無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的狀況設(shè)置了法律后果，例如，《行政訴訟法》第66條第2款規(guī)定：人民法院對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。

為了改進(jìn)司法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督功能，避免“行政干預(yù)”，2014年修改的《行政訴訟法》完善了管轄制度，增設(shè)提級(jí)管轄、跨區(qū)域管轄和巡回法庭等內(nèi)容。2016年12月28日，最高人民法院第三巡回法庭在江蘇南京正式揭牌，轄區(qū)范圍包括江蘇、浙江、上海、福建和江西5省市，截至2017年7月18日，第三巡回法庭共受理案件1424件，審結(jié)841件，其中，受理的行政案件964件。從案件類(lèi)型來(lái)看，受理案件中職務(wù)犯罪較多，涉及貪污罪、受賄罪和挪用公款罪3類(lèi)罪名的申訴材料達(dá)82件，行政案件主要集中在土地資源、征收拆遷、規(guī)劃和登記等城建行政管理領(lǐng)域，上述這些集聚的案件多具有群眾關(guān)注度高、案件事實(shí)復(fù)雜和裁判尺度不統(tǒng)一等特點(diǎn)。

2014年修改的《行政訴訟法》賦予法院擁有對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的權(quán)力，行政規(guī)范性文件的合法性是一個(gè)長(zhǎng)期令人困擾的問(wèn)題，由于行政規(guī)范性文件往往涉及非特定對(duì)象和事件，因而無(wú)法被納入行政訴訟的審查范圍，該法在對(duì)接行政復(fù)議法“行政規(guī)定附帶審查”的基礎(chǔ)上，確立起對(duì)行政規(guī)范性文件的附帶審查機(jī)制，這是對(duì)原有行政訴訟制度只涉及具體行政行為審查的邊界作出的重要調(diào)整。2014年修改的《行政訴訟法》盡管只是將行政規(guī)范性文件作為附帶審查的對(duì)象，但是只要當(dāng)事人提出附帶審查請(qǐng)求，它就構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，法院有義務(wù)予以回應(yīng)，而不能再以法律無(wú)明確規(guī)定為由拒絕或者逃避審查。

從審查結(jié)果看，《行政訴訟法》第64條規(guī)定：人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。通常在向指定機(jī)關(guān)提出處理建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)釋明規(guī)范性文件不合法的結(jié)論及其理由、如何處理及其理由。根據(jù)司法解釋?zhuān)€可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，由此可見(jiàn)，行政規(guī)范性文件不合法的后果對(duì)于個(gè)案而言，只在個(gè)案中不予適用，而不是撤銷(xiāo)或者改變規(guī)范性文件。

(二)提高行政訴訟法律的糾紛化解能力

改革開(kāi)放以來(lái)，急速增加的行政爭(zhēng)議如土地權(quán)益、房屋拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境污染、工傷認(rèn)定和安全生產(chǎn)等都迫切需要制度化的方式有效解決糾紛。為了應(yīng)對(duì)行政爭(zhēng)議的新情況，2014年修改的《行政訴訟法》在功能上進(jìn)行了重新定義，指出行政訴訟立法制度的目標(biāo)是為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，該法試圖改變舊行政訴訟體制可能存在的重“司法審查”、輕“糾紛解決”的弊病，強(qiáng)調(diào)“解決行政爭(zhēng)議”對(duì)于“保障相對(duì)人合法權(quán)益”的重要性。

1989年的《行政訴訟法》實(shí)施后，當(dāng)事人在行政糾紛解決路徑的選擇偏好方面表現(xiàn)為“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的特征，這些特征表明，作為化解行政糾紛主渠道，行政復(fù)議所發(fā)揮的作用有限，導(dǎo)致行政復(fù)議低效的根本原因和舊法當(dāng)中的制度設(shè)計(jì)存在著密切的關(guān)系。1989年《行政訴訟法》規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告，這極大地刺激了行政機(jī)關(guān)為了免于被告而一味追求維持原來(lái)的行政復(fù)議決定。正如學(xué)者所言，置于我國(guó)行政機(jī)關(guān)唯績(jī)效考核為重的背景下，前述制度設(shè)計(jì)尤其契合復(fù)議機(jī)關(guān)作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人的趨利避害本性。2014年修改的《行政訴訟法》對(duì)此作出調(diào)整：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。這種改革迫使復(fù)議機(jī)關(guān)必須根據(jù)案件實(shí)情，確實(shí)履行行政責(zé)任，無(wú)論復(fù)議結(jié)果是維持還是改變?cè)姓袨?，?fù)議機(jī)關(guān)都成為行政訴訟的適格被告。

司法調(diào)解被證明是訴訟的一個(gè)有力的補(bǔ)充，不僅能夠極大地提高司法效率，而且能夠有效地將糾紛化解掉。不過(guò)，在2014年《行政訴訟法》修改之前，法院調(diào)解只適用于民事糾紛，法官不得對(duì)行政糾紛使用調(diào)解的辦法。對(duì)行政爭(zhēng)議只使用審判和裁決而禁用調(diào)解，會(huì)給行政糾紛帶來(lái)這樣一個(gè)難題：法院的判決并不能從根本上將訴訟當(dāng)事人的矛盾消解掉，相反，在很多情況下，判決反而加劇了雙方的糾紛，并且相當(dāng)多的案件要么重新回到法院，要么進(jìn)入信訪系統(tǒng)，這種情況顯然不利于社會(huì)的和諧、不利于政府與公民之間和諧關(guān)系的建立。鑒于此，2014年修改的《行政訴訟法》規(guī)定：人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。雖然此次修改是有限的，但是，著眼于化解行政糾紛、提高法院解決糾紛能力的目的是顯而易見(jiàn)的，效果也逐步體現(xiàn)出來(lái)。

(三)擴(kuò)大法律適用范圍

1989年《行政訴訟法》頒布后，法院的受案范圍在實(shí)踐中呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，但是，明確不能受理的案件范圍仍然相當(dāng)廣泛，如國(guó)家行為、抽象行為、內(nèi)部行為和法定終局行為，此外，還存在因司法獨(dú)立性和權(quán)威性不足，導(dǎo)致司法實(shí)踐中一些地方法院隨意限縮受案范圍的現(xiàn)狀。2014年修改的《行政訴訟法》通過(guò)以下層面拓展受案范圍：首先，用“行政行為”取代原先“具體行政行為”的法律概念，釋放出將更多類(lèi)型的行政活動(dòng)方式納入司法審查范圍的立法意圖。其次，受案范圍條款對(duì)行政活動(dòng)方式作出了擴(kuò)張性的列舉，例如，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的被明確納入受案范圍的法定類(lèi)型。再次，從權(quán)利類(lèi)型角度看，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的兜底條款，被賦予了對(duì)不確定法律概念“等”進(jìn)行擴(kuò)張解釋的廣泛期待。最后，明確肯定行政行為包括法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為也納入受案范圍，清除了高等學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體行使法定公共事務(wù)管理職能時(shí)的可訴性障礙。受案范圍的擴(kuò)大最引人注目之處在于將行政協(xié)議和公益訴訟納入了行政訴訟法的管轄范圍。

在2014年《行政訴訟法》修改之前，行政協(xié)議長(zhǎng)期處于“有名無(wú)實(shí)“的尷尬境地，合法性身份始終沒(méi)有得到確認(rèn)，既不受《中華人民共和國(guó)合同法》的保護(hù)，又不在《行政訴訟法》的受理范圍。2014年修改的《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟軌道，行政主體不履行行政協(xié)議的，相對(duì)人可以依照該法提起行政訴訟，規(guī)定公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地和房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議以及其他行政協(xié)議。自2014年修改的《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，大量的行政協(xié)議進(jìn)入了訴訟渠道，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“舊法時(shí)代”。行政協(xié)議作為一種較為新型且重要的行政管理手段，通過(guò)引進(jìn)公民參與行政，從而提高行政效率和行政公信力。通過(guò)行政協(xié)議，普通公民可以以協(xié)商的方式提出要求和履行義務(wù)，以積極的權(quán)利行使直接參與實(shí)施行政職能特別是經(jīng)濟(jì)職能，從而減少政府和公民因目的和利益不同形成的對(duì)立，有利于化解矛盾，創(chuàng)造和諧社會(huì)。

由于《行政訴訟法》缺少相應(yīng)的法律條款明確對(duì)侵害公共利益的行為加以規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染和食品安全等關(guān)系到國(guó)家和公眾集體利益的行為得不到有效遏制。2017年修改的《行政訴訟法》，公益訴訟成為廣為關(guān)注的問(wèn)題，在《行政訴訟法》第25條增加1款，作為第4款:人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。人民檢察院提起公益訴訟是切實(shí)保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的迫切需求，是保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的現(xiàn)實(shí)需要，是保障行政機(jī)關(guān)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)的客觀需要。2017年修改的《行政訴訟法》實(shí)施之后，公益訴訟無(wú)法可依的局面得到了迅速改觀，過(guò)去大量難以立案的訴訟請(qǐng)求進(jìn)入了訴訟程序，據(jù)無(wú)訟網(wǎng)的不完全統(tǒng)計(jì)，由檢察院和具有資格的社會(huì)組織提起的公益訴訟在2017年修改的《行政訴訟法》實(shí)施之后，數(shù)量明顯增加，例如，2017年，由檢察院提起的公益訴訟為532件，而2013年只有13件。

五、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)取得了舉世矚目的成就，歷史也進(jìn)入了新時(shí)代。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)矛盾的重大轉(zhuǎn)變意味著，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)。習(xí)近平指出，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。習(xí)近平的講話正確地指出了國(guó)家治理與依法治國(guó)的關(guān)系，并且明確要求，將法治納入國(guó)家治理的范疇，以法治保障善治。

在今后一段時(shí)期，法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)著重完善以下幾個(gè)方面的建設(shè)：第一，強(qiáng)化黨對(duì)司法系統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)，確保司法機(jī)關(guān)的工作有利于政治穩(wěn)定和社會(huì)公平正義。黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)持法治意識(shí)、法治思維和法治方式，為司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案創(chuàng)造有利的政治環(huán)境。第二，提高人民代表大會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，真正履行權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力。各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)年度工作報(bào)告的審查，轉(zhuǎn)變“橡皮圖章”的形象；各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以行使對(duì)司法機(jī)關(guān)日常監(jiān)督權(quán)力，要求法院和檢察院不定期地在重要案情和重要決定方面向其匯報(bào)，或?qū)λ痉C(jī)關(guān)辦理的熱點(diǎn)案件舉行聽(tīng)證會(huì)。第三，進(jìn)一步推進(jìn)行政訴訟體制機(jī)制改革，通過(guò)辦理典型案件，有力推進(jìn)依法行政。司法機(jī)關(guān)要合理運(yùn)用司法權(quán)威，嚴(yán)格執(zhí)行行政訴訟中的法人應(yīng)訴制度，防止行政權(quán)的濫用，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變行政領(lǐng)導(dǎo)“權(quán)大于法”的傳統(tǒng)觀念。第四，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善立案登記制度，確保人民群眾的合理訴求得到公正的審理，使司法制度成為公民維權(quán)和參與治理的基本通道。

實(shí)踐證明，司法機(jī)關(guān)既是約束公權(quán)力的有力武器，也是保護(hù)公民權(quán)利的有效救濟(jì)。隨著我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的不斷推進(jìn)，不僅行政治理的能力將得到大幅提升，而且社會(huì)參與也會(huì)在法制的規(guī)范下釋放出前所未有的活力。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)Joel S.Migdal：StrongSocietiesandWeakStates(Princeton University Press，1988)。

②參見(jiàn)Samuel P.Huntington：PoliticalOrderinChangingSocieties(Yale University Press,2006)。

③參見(jiàn)Francis Fukuyama:State-Building:GovernanceandWorldOrderinthe21stCentury(Cornell University Press,2004)。

④參見(jiàn)John Brehm, Scott Gates：Working,Shirking,andSabotage:BureaucraticResponsetoaDemocraticPublic(University of Michigan Press,1997)。

⑤參見(jiàn)Francis Fukuyama：What Is Governance?(Governance,2013,Vol.26,No.3)。

⑥參見(jiàn)Guillermo O’Donnell:Horizontal Accountability in New Democracies, in Andreas Schedler,Larry Diamond，Marc F.Plattner：TheSelf-RestrainingState:PowerandAccountabilityinNewDemocracies(Lynne Rienner Publishers,1999，pp.29-51)。

⑦參見(jiàn)Barbara Geddes：What Do We Know about Democratization after Twenty Years?(AnnualReviewofPoliticalScience,1999,Vol.2,No.1)。

⑧參見(jiàn)Ato Kwamena Onoma: The Contradictory Potential of Institutions: The Rise and Decline of Land Documentation,in Kenyain James Mahoney,Kathleen Thelen:ExplainingInstitutionalChange:Ambiguity,Agency,andPower(Cambridge University Press, 2009)。

⑨參見(jiàn)托克維爾：《論美國(guó)的民主》(上卷)(商務(wù)印書(shū)館，1988年)。

⑩參見(jiàn)Robert D.Putnam:BowlingAlone:TheCollapseandRevivalofAmericanCommunity(Simon & Schuster,2001)。