英國(guó)退役軍人優(yōu)撫制度論析
——全民福利與社會(huì)參與下的成就與挑戰(zhàn)

曹學(xué)兵

(英國(guó)基爾大學(xué)商學(xué)院，英國(guó)斯塔福德郡 ST55AZ)

長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)一直都能保持一支建制完整、歷史悠久的軍隊(duì)，并以一個(gè)比較完備的優(yōu)撫制度來(lái)為現(xiàn)役軍人提供福利，為大量的軍屬、烈屬提供服務(wù)，為退役軍人提供比較優(yōu)厚的待遇和社會(huì)地位。建軍數(shù)百年以來(lái)，英國(guó)以比較完善的立法制度為支撐，以健全的薪酬福利待遇體系和公眾對(duì)軍人的尊重態(tài)度為保障，逐漸形成一套行之有效的退役軍人優(yōu)撫制度，包括國(guó)家的武裝力量福利制度、退役軍人優(yōu)撫制度和廣泛的社會(huì)公益慈善服務(wù)體系。但近年來(lái)英國(guó)社會(huì)福利制度意欲尋求變革以解決其中的困境，軍人優(yōu)撫工作也面臨新的挑戰(zhàn)。

一、英國(guó)退役軍人優(yōu)撫概況

英國(guó)退役軍人的優(yōu)撫待遇主要指軍人特有的福利待遇，包括養(yǎng)老金、撫恤金、傷殘補(bǔ)助、住房醫(yī)療、工作教育等。英國(guó)軍人優(yōu)撫待遇分三種：第一種是軍人的養(yǎng)老金、賠償金制度；第二種是退出現(xiàn)役時(shí)的轉(zhuǎn)業(yè)安置；第三種是退役之后的優(yōu)撫待遇。按照英國(guó)的法律規(guī)定，退役軍人包括所有曾經(jīng)在武裝力量、預(yù)備役或軍事征用的民用船只上工作過(guò)一天以上的人員。據(jù)英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)辦公室的資料顯示，英國(guó)國(guó)防部估計(jì)在2015年英國(guó)有大約256萬(wàn)退役軍人，其中大多數(shù)為男性，超過(guò)一半年齡在75歲以上①參見：https://www.charnwood.gov.uk/files/documents/key_facts_about_veterans_in_the_uk/20170313%20-%20Veterans%2 0Key%20facts%20%282%29.pdf。。

作為西歐主要軍事國(guó)家之一，英國(guó)對(duì)龐大的退役軍人群體采取了一個(gè)相對(duì)集中和簡(jiǎn)單的優(yōu)撫體系——英國(guó)退役軍人由國(guó)防部的英國(guó)退役軍人局（Veterans UK）負(fù)責(zé)管理。該體系最大的特點(diǎn)就是以各類法律法規(guī)為主導(dǎo)，廣泛依靠社會(huì)福利和全民參與，政府并非唯一的角色。其重要原因是英國(guó)擁有一個(gè)龐大、全面的社會(huì)保障制度，涵蓋了育兒、工作、健康、傷殘、養(yǎng)老、住房等各個(gè)方面[1]。除一些特殊待遇如武裝部隊(duì)傷殘金、武裝部隊(duì)養(yǎng)老金和軍人住房福利之外，正常的社會(huì)保障體系和公共衛(wèi)生系統(tǒng)承擔(dān)了英國(guó)軍人優(yōu)撫的大部分需要。此外，英國(guó)退役軍人的優(yōu)撫工作也得到社會(huì)各界的廣泛參與，這些在人力、物力和財(cái)力方面都是對(duì)公共資源的極大補(bǔ)充?？偠灾?，除國(guó)家投入之外，英國(guó)退役軍人優(yōu)撫的相當(dāng)一部分功能是依靠“其他的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)”“社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)”“公益保障組織”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

英國(guó)軍人優(yōu)撫資金主要有三個(gè)來(lái)源。第一個(gè)來(lái)源是財(cái)政撥付的武裝部隊(duì)經(jīng)費(fèi)，該經(jīng)費(fèi)用于現(xiàn)役和退役軍人及其家人的養(yǎng)老金、撫恤金、賠償金、衛(wèi)生健康等方面，由國(guó)防部退役軍人局管理。在2016-2017財(cái)政年度，英國(guó)國(guó)防經(jīng)費(fèi)為447億英鎊，其中養(yǎng)老金開支為51.7億英鎊，部隊(duì)傷殘撫恤開支1.63億英鎊①參見：UK Budget Analysis 2017 [EB/OL].[2018-09-10].www.ukpublicspending.co.uk。。第二個(gè)來(lái)源是財(cái)政撥付的社會(huì)保障和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資金，包括退役軍人可以參加的國(guó)家養(yǎng)老、全民醫(yī)療、各類全民福利等。社會(huì)保障資金主要來(lái)源于國(guó)家保險(xiǎn)金和財(cái)政稅收。2016-2017年度英國(guó)政府開支總額為7 800億英鎊，其中養(yǎng)老金開支為1 561億英鎊，占20%，是最大的一塊支出，衛(wèi)生費(fèi)用開支為第二，總額為1 443億英鎊，占18.5%，社會(huì)救濟(jì)福利開支為1 115億英鎊，占14.3%②參見：How Is the Welfare Budget Spent? [EB/OL].[2018-09-10].https://visual.ons.gov.uk/welfare-spending/。。第三個(gè)來(lái)源是民間籌資，主要是慈善組織的籌款。2017年登記在冊(cè)的慈善組織的各類收入達(dá)到750億英鎊③參見：Acevo.2017.Charity Today 2017.Acevo Charity Leaders Network [EB/OL].[2018-09-10].https://www.acevo.org.uk。，為社會(huì)救助提供了大量的資金和資源。

二、軍人享受的優(yōu)撫待遇

（一）軍人養(yǎng)老金、撫恤金和其他福利待遇及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

目前英國(guó)軍人的正常退休年齡為60歲，但服役期滿20年、年齡在40歲以上的軍人可以提前退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金覆蓋正規(guī)和預(yù)備役部隊(duì)的軍人，待遇與軍人平均工資掛鉤，并基于無(wú)繳費(fèi)養(yǎng)老金原則，即軍人的養(yǎng)老金由國(guó)防部全額繳費(fèi)，個(gè)人無(wú)須繳納任何費(fèi)用。部隊(duì)養(yǎng)老金也遵循比較優(yōu)厚的“收益確定制度”，可以隨時(shí)計(jì)算退休時(shí)的收益，屬于穩(wěn)定安全的項(xiàng)目④參見：Armed Forces Pensions-2015 [EB/OL].[2018-09-10].https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05891。。部隊(duì)養(yǎng)老金金額為軍人各年度平均工資的四十七分之一乘以服役年限⑤參見：The Armed Forces Pension Scheme 2015: Your Pension Scheme Explained [EB/OL].[2018-09-10].https://www.gov.uk/government/publications/armed-forces-and-reserve-forces-pension-schemes-guidance-booklets。。

如軍人在服役期間因公受傷致病、致殘或死亡，他們本人或家屬會(huì)領(lǐng)取一定的撫恤補(bǔ)償金⑥參見：War Pension Scheme Annual Statistics: 1 April 2006 to 31 March 2017 [EB/OL].[2018-09-10].https://www.gov.uk/government/statistics/war-pensions-scheme-statistics-2017。。武裝部隊(duì)補(bǔ)償金實(shí)行“無(wú)錯(cuò)”原則，即只要符合條件，軍人或其家屬無(wú)須聲明沒有過(guò)錯(cuò)就可領(lǐng)取撫恤金。撫恤金涵蓋任何與軍事服役有關(guān)的傷病，從骨折等輕傷到截肢等重傷均在此列，因探險(xiǎn)培訓(xùn)、身體訓(xùn)練或體育比賽而造成的傷害也包含在內(nèi)。因傷病殘疾而領(lǐng)取的補(bǔ)償金包括“一次性撫恤金”“保證收入津貼”“海外傷害補(bǔ)償金”等，以此為軍人及其家屬提供相當(dāng)數(shù)量的傷病補(bǔ)償、財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償、特殊津貼、喪葬津貼等。

除前述待遇外，退役軍人還可以申請(qǐng)以下幾種與軍隊(duì)相關(guān)的福利。第一種是專為軍人提供的“武裝部隊(duì)個(gè)人獨(dú)立津貼”，為因服役受傷的退役軍人提供額外的經(jīng)濟(jì)資助，符合條件的人員為所有領(lǐng)取50%及以上“保證收入津貼”的軍人，目前的額度是每周141.10英鎊。第二種是軍人亡故撫恤金及優(yōu)撫制度。在結(jié)束現(xiàn)役7年之內(nèi)亡故或在7年之外死亡但死因與服役有關(guān)的退役軍人，其受益人將得到一份亡故撫恤金，其家庭成員可以享受養(yǎng)老金待遇。同現(xiàn)役軍人一樣，亡故退役軍人提名人或配偶將享有一份終生養(yǎng)老金。

（二）退出現(xiàn)役、轉(zhuǎn)型期間的軍人安置

退出現(xiàn)役的大部分軍人都可以領(lǐng)取一定數(shù)量的“重新安置津貼”，以便他們能夠盡快重新融入社會(huì)。在軍人到達(dá)服役期滿之前的一定時(shí)間，部隊(duì)會(huì)對(duì)即將退役的軍人進(jìn)行各種準(zhǔn)備工作，包括體檢、培訓(xùn)、福利制度的銜接等[2]。在住房方面，國(guó)防部有專門的住房服務(wù)咨詢辦公室負(fù)責(zé)為現(xiàn)役軍人提供退伍之后的住房服務(wù)。在距離退役三個(gè)月之內(nèi)，每一名軍人都要做一次全面的體檢，否則將無(wú)法按期退役。在距離退役六到九個(gè)月期間軍人可以到武裝部隊(duì)牙科服務(wù)中心預(yù)約檢查牙齒健康。英國(guó)實(shí)行全民醫(yī)療福利制度，退役軍人的健康服務(wù)由英國(guó)全民醫(yī)療保健服務(wù)（NHS）提供。英國(guó)全民醫(yī)療保健服務(wù)由社區(qū)醫(yī)療和醫(yī)院醫(yī)療兩級(jí)體系組成，屬于基本免費(fèi)的全民福利。

很多傷殘的退役軍人都有安裝和使用假肢的需求，為此英國(guó)全民醫(yī)療保健服務(wù)從 2012年開始陸續(xù)在全國(guó)設(shè)立了 9個(gè)“殘疾服務(wù)中心”，按照部隊(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)為這些退役軍人提供高質(zhì)量、專業(yè)性的殘肢康復(fù)和假肢服務(wù)。國(guó)防部非常注重現(xiàn)役軍人和退役軍人的精神健康問題，專門設(shè)立了“退役軍人及預(yù)備役軍人精神健康項(xiàng)目”，為有需要的老兵提供免費(fèi)的咨詢、轉(zhuǎn)介和治療服務(wù)，甚至提供路費(fèi)補(bǔ)貼。英國(guó)全民醫(yī)療保健服務(wù)還專門提供治療“戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷后遺癥”的服務(wù)，為有參戰(zhàn)經(jīng)歷的老兵提供評(píng)估、心理輔導(dǎo)和必要的醫(yī)療救治[3]。

協(xié)助退役軍人重新融入社會(huì)的主要焦點(diǎn)是再就業(yè)。軍人退伍之后5年之內(nèi)仍可使用部隊(duì)的軍人標(biāo)準(zhǔn)教育等級(jí)中心進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，其中有些課程可與高中畢業(yè)文憑或大學(xué)預(yù)科資格對(duì)接。同時(shí)部隊(duì)也與地方緊密合作，在軍人再就業(yè)的時(shí)間、財(cái)務(wù)、培訓(xùn)上提供全方位的咨詢和服務(wù)，包括信息共享、就業(yè)咨詢以及培訓(xùn)[4]。此外，部隊(duì)與民間慈善機(jī)構(gòu)“軍人就業(yè)服務(wù)協(xié)會(huì)”一起為退役軍人提供終生的就業(yè)幫助服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，就業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)構(gòu)的效果十分明顯，在2012-2017年間，經(jīng)再就業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助后的退役軍人6個(gè)月內(nèi)就業(yè)率始終保持在80%以上①參見：Career Transition Partnership Annual Statistics: UK Regular Service Personnel Employment Outcomes [EB/OL].[2018-09-10].https://www.gov.uk/government/statistics/career-transition-partnership-ex-service-personnel-employmentoutcomes-financial-year-201617。。

（三）退役軍人優(yōu)撫待遇

除了國(guó)防部的退役軍人服務(wù)局之外，從國(guó)家到地方并沒有一套常設(shè)的管理退役軍人的公共機(jī)構(gòu)，在各個(gè)方面給予退役軍人協(xié)助的是政府、民間社會(huì)力量甚至是企業(yè)[5]。國(guó)家就業(yè)與養(yǎng)老金部負(fù)責(zé)社會(huì)保障救濟(jì)工作，通過(guò)設(shè)在全國(guó)各地的服務(wù)中心發(fā)放福利金，并通過(guò)各地的“就業(yè)中心”為有需要的人提供就業(yè)幫助。在這方面退役軍人可以享受一項(xiàng)針對(duì)部分人員的優(yōu)惠服務(wù)——工作與健康計(jì)劃，通過(guò)該計(jì)劃退役軍人可接受免費(fèi)培訓(xùn)和個(gè)性化的就業(yè)指導(dǎo)幫助。針對(duì)參戰(zhàn)老兵的特殊需要，武裝部隊(duì)撫恤與養(yǎng)老金委員會(huì)設(shè)有照顧參戰(zhàn)老兵的“英雄健康”項(xiàng)目，以此積極推動(dòng)社會(huì)各界支持軍人，并通過(guò)“武裝部隊(duì)日”和軍事勛章等活動(dòng)提升公眾對(duì)軍人的認(rèn)可度。所有現(xiàn)役軍人、家屬、文職人員、預(yù)備役軍人和退役軍人都可以申領(lǐng)政府推出的“國(guó)防優(yōu)惠卡”，在全國(guó)范圍內(nèi)享受消費(fèi)購(gòu)物優(yōu)惠?，F(xiàn)役和退役軍人在乘坐公共交通時(shí)可憑身份證件享受打折優(yōu)惠。

三、全民社會(huì)保障福利

同其他所有平民一樣，退役軍人可以享受英國(guó)的全民福利保障，包括各類傷殘津貼、住房津貼、就業(yè)津貼和家庭津貼，其中絕大部分福利由就業(yè)與養(yǎng)老金部審核發(fā)放。退役的傷殘軍人可以申領(lǐng)三種福利：“殘疾設(shè)施津貼”“協(xié)助工作津貼”和“殘疾救濟(jì)金”。低收入的退役軍人可以享受國(guó)家的“住房津貼”，現(xiàn)役軍人和家屬在駐扎海外期間可以申請(qǐng)豁免其國(guó)內(nèi)房產(chǎn)的市政稅。和其他就業(yè)者一樣，退役軍人只要繳納“國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)”，即可按照繳費(fèi)年限和額度在法定退休年齡之后領(lǐng)取“國(guó)家養(yǎng)老金”。如果退役軍人或其家庭的收入低于一定額度，退役軍人可以申請(qǐng)國(guó)家福利中的“低收入津貼”“低收入求職者津貼”和“就業(yè)收入津貼”。近年來(lái)，英國(guó)開始推行新的“統(tǒng)一福利救濟(jì)金”制度，對(duì)除傷殘津貼之外的大部分全民福利待遇進(jìn)行了一次深入改革①參見：英國(guó)開始實(shí)施社會(huì)福利制度大規(guī)模改革[EB/OL].[2018-09-10].https://www.bbc.com/zhongwen/simp/uk/201 3/04/130401_uk_welfare_reforms.shtml。，目的是開源節(jié)流、提高救濟(jì)效率和鼓勵(lì)民眾就業(yè)，并通過(guò)各種渠道支持和鼓勵(lì)福利救助人員提高就業(yè)能力，最終擺脫福利依賴和貧困。新的制度將會(huì)使很多福利領(lǐng)取人的津貼減少，但對(duì)退役軍人的津貼予以保護(hù)。

四、全社會(huì)共同參與優(yōu)撫工作

（一）政策扶植

英國(guó)政府對(duì)社會(huì)參與優(yōu)撫軍人活動(dòng)十分重視，鼓勵(lì)各種各樣的民間戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念活動(dòng)。建于倫敦市中心白廳外的和平紀(jì)念碑，是皇室、政府和軍方在重大節(jié)日紀(jì)念戰(zhàn)爭(zhēng)和軍人的主要場(chǎng)所。雖然有時(shí)政府也會(huì)提供部分補(bǔ)貼，但大部分紀(jì)念活動(dòng)的費(fèi)用是由民間自發(fā)組織或自發(fā)籌款，比如2007年英國(guó)在國(guó)家軍人紀(jì)念中心興建了一所新的國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念館，該館盡管國(guó)防部也投入了一定的資金，但其主要建設(shè)經(jīng)費(fèi)則來(lái)自公眾籌款、紀(jì)念幣銷售收入和彩票收入。英國(guó)政府非常鼓勵(lì)民間慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，登記在冊(cè)的大小慈善組織（包括扶持退役軍人的機(jī)構(gòu)）有 16萬(wàn)家，每年通過(guò)募捐和企業(yè)運(yùn)作收入數(shù)百億英鎊[6]。

2010年英國(guó)政府頒布了《軍隊(duì)：武裝部隊(duì)盟約》②參見：https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/49469/the_armed_forces_covenant.pdf。，號(hào)召社會(huì)各界簽署該盟約并承諾“優(yōu)待軍人”“支持武裝部隊(duì)、現(xiàn)役及退役軍人”。該盟約公布后逐漸為社會(huì)各界接受，地方政府、大型企業(yè)和非政府組織紛紛簽署盟約，支持優(yōu)撫政策的落實(shí)。該盟約由《社區(qū)盟約》和《企業(yè)盟約》組成，鼓勵(lì)地方社區(qū)和企業(yè)支持部隊(duì)在其所在地的發(fā)展，呼吁公眾理解軍隊(duì)，增強(qiáng)公眾對(duì)部隊(duì)的意識(shí)。目前除北愛爾蘭的部分地方議會(huì)外，所有其他地方議會(huì)都簽署了社區(qū)盟約。許多地方政府還設(shè)立了“盟約大使”一職，以此推動(dòng)當(dāng)?shù)貙?shí)踐優(yōu)撫軍人承諾并幫助解決實(shí)際問題，比如“扶持退役軍人就業(yè)”“幫助預(yù)備役軍人和軍屬”“協(xié)助開展武裝部隊(duì)日的活動(dòng)”“提供對(duì)現(xiàn)役和退役軍人的打折優(yōu)惠”等。

（二）全民參與

英國(guó)退役軍人的優(yōu)撫工作在很大程度上依賴民眾的參與。通過(guò)多年來(lái)政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)的宣傳和籌資，民間已經(jīng)形成了尊重軍人、優(yōu)待軍人的傳統(tǒng)[7]。民眾對(duì)武裝力量的總體尊重程度很高，有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明①參見：https://www.fim-trust.org/wp-content/uploads/2018/06/20180613-NIVHWS-NILTS-Report-June-2018-FINAL.pdf。，75%的民眾認(rèn)為他們非常尊重軍人，64%的民眾了解至少一種軍人或退役軍人慈善機(jī)構(gòu)組織。自2006年開始，每年6月份的最后一個(gè)星期六為英國(guó)的“退役軍人日”，自2009年起這一天改稱為“武裝部隊(duì)日”，以慶?，F(xiàn)役和退役軍人的貢獻(xiàn)，在這一天英國(guó)各地組織軍人及老兵進(jìn)行盛大游行、靜默紀(jì)念、募捐等活動(dòng)。每當(dāng)海外執(zhí)勤的軍人歸來(lái)，部隊(duì)都會(huì)組織在駐軍當(dāng)?shù)亓嘘?duì)游行；每當(dāng)軍艦回港時(shí)，駐當(dāng)?shù)氐暮＼娊M織當(dāng)?shù)孛癖姾秃＼娪H屬迎接。在戰(zhàn)爭(zhēng)中陣亡的軍人，部隊(duì)會(huì)組織在其家鄉(xiāng)進(jìn)行“靈車巡游”“悼念”等活動(dòng)，街道兩邊會(huì)有大量民眾注目行禮，并送上鮮花紀(jì)念[8]。

由于公眾認(rèn)可、尊重軍人，所以英國(guó)國(guó)內(nèi)有大量的以支持軍人與退役軍人為主要目的的慈善組織，這些慈善組織大致可分為針對(duì)各兵種的、針對(duì)現(xiàn)役或退役軍人的、針對(duì)歷次主要戰(zhàn)爭(zhēng)的、針對(duì)各類傷病殘疾的等，正式注冊(cè)的就有2 000多家。其中規(guī)模最大、影響最廣的是退役軍人公益性慈善組織“皇家退役軍人協(xié)會(huì)”（Royal British Legion），該組織專門為退役軍人及其家屬提供廣泛的信息咨詢、紀(jì)念活動(dòng)、籌款集資、政策研究、健康福利、住房財(cái)務(wù)等幫助。自 1921年成立起，該組織已建成遍及英國(guó)及海外英聯(lián)邦領(lǐng)地的網(wǎng)絡(luò)，2016年的收入高達(dá)1.5億英鎊②參見：https://media.britishlegion.org.uk/Media/9244/the-royal-british-legion-annual-report-accounts-2016.pdf。。

每年11月11日是英國(guó)和其他一些英聯(lián)邦國(guó)家的“陣亡將士紀(jì)念日”（Remembrance Day），現(xiàn)已成為紀(jì)念所有在歷次戰(zhàn)爭(zhēng)中陣亡的將士的節(jié)日。每逢這一天，英國(guó)政府會(huì)在上午11點(diǎn)11分組織全國(guó)性的2分鐘默哀，在倫敦市中心的戰(zhàn)爭(zhēng)陣亡紀(jì)念碑前舉行由皇室和中央政府參加的紀(jì)念儀式，有“向紀(jì)念碑獻(xiàn)花”“重要任務(wù)講話”“老兵游行”等活動(dòng)，離這天最近的一個(gè)周日還會(huì)有盛大的教會(huì)紀(jì)念儀式。

另外一個(gè)重要的優(yōu)撫軍人的公眾活動(dòng)是罌粟花募捐活動(dòng)（Poppy Appeal）。在每年的“陣亡將士紀(jì)念日”前，英國(guó)民眾都會(huì)積極購(gòu)買紀(jì)念性的罌粟塑料花佩戴到胸前，在城市街頭、車站和商場(chǎng)門口也有很多退伍老兵佩戴戰(zhàn)爭(zhēng)勛章推銷罌粟花，以紀(jì)念陣亡軍人。由于社會(huì)的推動(dòng)，英國(guó)出現(xiàn)了全民購(gòu)買、佩戴罌粟花的現(xiàn)象，每年都可以募集大量的民間捐款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，78%的英國(guó)民眾曾經(jīng)購(gòu)買過(guò)塑料紀(jì)念罌粟花。2016年英國(guó)通過(guò)罌粟花活動(dòng)而獲得的募捐額度高達(dá)4 760萬(wàn)英鎊，為“支持退役軍人”“照顧傷殘老兵和陣亡將士的遺屬”提供了大量資金③參見：騰龍說(shuō)事：佩戴罌粟花背后的故事[EB/OL].[2018-09-10].https://www.bbc.com/ukchina/trad/uk_life/teng long/2012/11/121109_tenglong_poppy.shtml。。

五、英國(guó)退役軍人優(yōu)撫制度面臨的挑戰(zhàn)

“健全的全民衛(wèi)生健康和社會(huì)福利系統(tǒng)”“針對(duì)軍人優(yōu)撫的立法保護(hù)和行政制度”“公眾的普遍支持”，為英國(guó)軍人優(yōu)撫提供了堅(jiān)實(shí)的保障，使英國(guó)軍人能夠得到比較優(yōu)越的待遇，形成了一套比較有特色的優(yōu)撫安置制度④參見：Support for UK Veterans [EB/OL].[2018-09-10].https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7693。。但是長(zhǎng)期的福利救濟(jì)政策也使英國(guó)國(guó)家財(cái)政背上沉重的包袱，尤其是進(jìn)入 21世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)全民福利制度的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)，不斷上升的福利需求和開支使英國(guó)國(guó)家財(cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)[9]。在人口老化加劇、社保費(fèi)用急劇上漲的情況下，原有的財(cái)政支出渠道逐漸無(wú)法承擔(dān)巨大的開支需求。英國(guó)2010-2011財(cái)政年度的赤字高達(dá)1 454億英鎊，相當(dāng)于英國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的11%，創(chuàng)下二戰(zhàn)以來(lái)的紀(jì)錄。再加上社保制度結(jié)構(gòu)不合理、利用效率低、對(duì)降低貧困缺乏可持續(xù)的對(duì)策、大量的騙?，F(xiàn)象，政府財(cái)政遭受沉重?fù)p失。這些嚴(yán)重的弊病使英國(guó)政府不得不痛下決心改革社會(huì)保障制度，尤其是福利體系和救濟(jì)制度，軍人優(yōu)撫的一些政策受到波及[10]。

2013年4月以后英國(guó)政府推行新的福利改革，直接導(dǎo)致福利救助金重新配置、數(shù)額減少，增加了不少退役軍人和家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，退役軍人的福利救助、公共醫(yī)療服務(wù)和專業(yè)療養(yǎng)康復(fù)服務(wù)等受到?jīng)_擊。新的“統(tǒng)一福利救濟(jì)金”的推行并未達(dá)到明顯節(jié)省大批財(cái)政資金的目的，反而給大量的工薪低收入家庭造成嚴(yán)重影響，離起初的開源節(jié)流目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)①參見：Universal Credit to Save Taxpayers only 2% in spite of Benefit Cuts [EB/OL].[2018-09-10].https://www.the guardian.com/society/2018/jan/25/universal-credit-taxpayers-benefits-cuts。。因?yàn)槊癖姾兔耖g團(tuán)體的大量反對(duì)，福利制度改革多次進(jìn)行修改，實(shí)際推行的措施和效果也大打折扣。此次改革對(duì)殘疾人的福利津貼，尤其是退役軍人的傷殘補(bǔ)貼造成一定的影響。如何在開源節(jié)流與提高優(yōu)撫效率之間實(shí)現(xiàn)平衡是擺在英國(guó)政府面前的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

除政策和資金外，英國(guó)的軍人優(yōu)撫工作在就業(yè)、康復(fù)、慈善等方面也存在一定的問題和挑戰(zhàn)。首先，軍人優(yōu)撫相關(guān)行政立法工作亟待加強(qiáng)。目前英國(guó)退役軍人的行政管理僅由國(guó)防部一個(gè)單位提供，但具體的優(yōu)撫事務(wù)和立法工作涉及多個(gè)部門和社會(huì)各界，所以社會(huì)上關(guān)于建立統(tǒng)一的“退役軍人事務(wù)部”的呼聲一直未停。其次，退役軍人再就業(yè)轉(zhuǎn)型仍存在缺口。據(jù)英國(guó)國(guó)防部數(shù)據(jù)顯示②參見：https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/675956/2018012 5_-_CTP_Statistical_Bulletin_-_O.pdf。，雖然退役軍人的整體就業(yè)率為82%，高于全民75%的就業(yè)率，但仍有相當(dāng)數(shù)量的軍人在退役六個(gè)月后沒有就業(yè)。陸軍退役軍人的就業(yè)率低于海軍和空軍，而少數(shù)族裔退役軍人的非就業(yè)率高達(dá)21%，女性退役軍人和傷殘退役軍人更難及時(shí)就業(yè)。第三，對(duì)于退役軍人中的弱勢(shì)群體，包括病殘人士、無(wú)家可歸人士，他們的身份轉(zhuǎn)換和優(yōu)撫工作仍是難題。在參加過(guò)阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的退役軍人中，相當(dāng)一部分人至今還被“戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷后遺癥”和各種殘疾所困擾，該群體屬于軍人優(yōu)撫工作的一個(gè)新的重點(diǎn)。如何更好地幫扶這部分弱勢(shì)群體是擺在英國(guó)優(yōu)撫部門和社會(huì)各界面前的一個(gè)問題。第四，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社會(huì)公益機(jī)構(gòu)之間的資源配置和轉(zhuǎn)介協(xié)調(diào)亟待加強(qiáng)。

六、英國(guó)退役軍人優(yōu)撫制度的改革趨勢(shì)

為適應(yīng)新的形勢(shì)，2015年英國(guó)推出了《國(guó)家安全及國(guó)防檢討計(jì)劃》，定下了今后10年內(nèi)力推控制成本、增加快速打擊的軍事戰(zhàn)略，包括改革軍人的優(yōu)撫結(jié)構(gòu)體系③參見：Defence Review: Main Developments at a Glance [EB/OL].[2018-09-10].https://www.bbc.co.uk/news/uk-3489 7803。。但改革計(jì)劃過(guò)于激進(jìn)，爭(zhēng)議太大，所以遲遲未能全面執(zhí)行。但無(wú)論怎樣改革，提高軍人優(yōu)撫效率的根本在于優(yōu)化軍人優(yōu)撫管理系統(tǒng)，即建立一個(gè)綜合的、跨部門的政府部門統(tǒng)籌軍人優(yōu)撫工作，在提高資源利用效率的同時(shí)為軍人提供一站式、高效可行的服務(wù)，以適應(yīng)新時(shí)期軍人和社會(huì)各界對(duì)優(yōu)撫工作的要求。退役軍人優(yōu)撫工作中的難點(diǎn)其實(shí)也是社會(huì)熱點(diǎn)，特別是有關(guān)退役軍人精神健康、殘疾康復(fù)、公益慈善、兒童看護(hù)、傷病賠償以及養(yǎng)老金等的問題。雖然軍人優(yōu)撫有較高的公眾參與度，但政府仍然需要在動(dòng)員社會(huì)各界、加強(qiáng)軍地聯(lián)系方面加大力度。如何立足退役軍人優(yōu)撫制度已有的優(yōu)勢(shì)拓展新的空間，是擺在英國(guó)政府及社會(huì)各界面前的一個(gè)長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)。

七、英國(guó)軍人優(yōu)撫制度對(duì)我國(guó)的啟示

英國(guó)的軍人優(yōu)撫制度歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了自身的特色與優(yōu)勢(shì)，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)的軍人優(yōu)撫制度具有借鑒作用。

（一）完善優(yōu)撫立法，深化制度保障

英國(guó)軍人優(yōu)撫制度的一個(gè)突出特點(diǎn)是重視立法保障，最早可以追溯到1689年的《權(quán)利法案》。20世紀(jì)以來(lái)，《武裝部隊(duì)法案》成為英國(guó)規(guī)范武裝力量的主要法律基礎(chǔ)，也是英國(guó)現(xiàn)代軍人優(yōu)撫、工資福利、退役待遇等的重要法律依據(jù)。此外，英國(guó)的法律體系里有大量的有關(guān)國(guó)防、軍隊(duì)、軍人管理、軍人補(bǔ)償、養(yǎng)老健康等事務(wù)的法律法規(guī)[11]，涉及平等權(quán)利和機(jī)會(huì)、反歧視、家庭保護(hù)等，有效地保護(hù)和保障了軍人優(yōu)撫制度的推進(jìn)。

立法為軍人優(yōu)撫工作的健康發(fā)展提供了有力保證，也是國(guó)家干預(yù)和管理軍人優(yōu)撫工作的重要手段，這對(duì)我國(guó)軍人優(yōu)撫工作的發(fā)展有很大的啟示作用。只有健全的法律法規(guī)，才能以法制化和規(guī)范化的制度來(lái)保證優(yōu)撫工作的順利實(shí)施[12]。因此，我國(guó)軍人優(yōu)撫工作的進(jìn)一步發(fā)展需要法制化，即完善軍人優(yōu)撫管理的相關(guān)法律條例，在國(guó)家層面用法律形式保障軍人優(yōu)撫工作的管理，使各種政策和措施具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。完善優(yōu)撫立法可以使管理部門做到有法可依，對(duì)不利于優(yōu)撫工作發(fā)展的違法行為在法律上給予約束和制裁[13]。近年來(lái)，我國(guó)的軍人優(yōu)撫工作也在不斷地更新和改革。我國(guó)在2018年4月6日成立了退役軍人事務(wù)部，并已經(jīng)著手整理評(píng)估中華人民共和國(guó)成立以來(lái)涉及退役軍人的政策法規(guī)，準(zhǔn)備起草《退役軍人保障法》和《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代退役軍人工作的意見》等重要法規(guī)文件以及其他配套政策制度，對(duì)退役軍人的工作進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，加快立法的步伐，逐步完善軍人優(yōu)撫政策制度體系，以制度建設(shè)的改革推進(jìn)軍人優(yōu)撫工作的健康發(fā)展[14]。

（二）動(dòng)員各方力量，擴(kuò)大社會(huì)參與

英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，軍人優(yōu)撫并非完全是政府的責(zé)任，動(dòng)員社會(huì)各界參與才是擴(kuò)大資金來(lái)源、保障優(yōu)撫工作健康發(fā)展的重要一環(huán)。由于英國(guó)政府的支持，英國(guó)社會(huì)已經(jīng)形成尊重和優(yōu)待軍人的傳統(tǒng)[15]，英國(guó)民間的慈善機(jī)構(gòu)每年可以籌款數(shù)百億英鎊，為優(yōu)撫軍人提供了大量資金。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，當(dāng)前我國(guó)的擁軍優(yōu)撫安置工作正面臨調(diào)整，與優(yōu)撫安置緊密相關(guān)的住房、醫(yī)療、福利、戶籍等制度需要協(xié)同改革。由于社會(huì)資源配置的市場(chǎng)化進(jìn)程加快，統(tǒng)籌兼顧指導(dǎo)思想下的擁軍安置難度越來(lái)越大。因?yàn)閮?yōu)撫安置的對(duì)象分散在社會(huì)各個(gè)行業(yè)和階層，單靠國(guó)家做好擁軍安置工作無(wú)法解決所有的矛盾，必須依靠全社會(huì)的共同參與，進(jìn)一步豐富優(yōu)撫工作的內(nèi)容和深度，進(jìn)一步提高優(yōu)撫安置的保障水平。社會(huì)籌款、公眾集資不失為有效的資金配置方法，用民間的力量為優(yōu)撫安置提供資金支持，也是廣大民眾參與優(yōu)撫工作的一個(gè)重要手段。

（三）加強(qiáng)社會(huì)保障，提高優(yōu)撫質(zhì)量

雖然英國(guó)并非人口大國(guó)，但其軍人及家屬也是一個(gè)非常龐大的群體，如果單單依靠專門的優(yōu)撫體系來(lái)對(duì)現(xiàn)役、退役軍人及軍屬提供所有的專門保障，不僅會(huì)浪費(fèi)資源，而且也牽涉到復(fù)雜的保障工作制度和體系建設(shè)。軍人退役之后的所有醫(yī)療社保都接入社會(huì)保障體系，使他們免去了后顧之憂。英國(guó)的軍人優(yōu)撫制度是一個(gè)相對(duì)比較集中和簡(jiǎn)單的體系，而且正規(guī)的管理部門人員也沒有多么復(fù)雜、龐大，主要原因就是英國(guó)擁有一個(gè)龐大、全面的社會(huì)保障制度，涵蓋了育兒、工作、健康、傷殘、養(yǎng)老、住房等各個(gè)方面[16]。在現(xiàn)代的歷屆英國(guó)政府中，社會(huì)福利保障開支都是預(yù)算中最大的一塊。比如在2017年財(cái)政年度，英國(guó)的福利開支高達(dá)2 640億英鎊，占全部政府開支的34%，超過(guò)其他任何一項(xiàng)。由于健全的社會(huì)保障體系的存在，除一些特殊待遇比如武裝部隊(duì)傷殘金、武裝部隊(duì)養(yǎng)老金和軍人住房福利之外，正常的社保體系和公共衛(wèi)生系統(tǒng)承擔(dān)了軍人優(yōu)撫的大部分需要。當(dāng)然，龐大的福利開支也日益成為政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在一定程度上影響了優(yōu)撫救助的有效性和可持續(xù)性[17]。

我國(guó)的社保制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了很大的成效，但仍然有許多問題，其中突出的一個(gè)矛盾是社保的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，退役軍人的優(yōu)撫安置工作存在一定的挑戰(zhàn)[18]。由于社保的覆蓋面還不盡完善，再加上條塊分割的影響，很多民眾，包括退役軍人的社會(huì)保障并沒有落實(shí)。比如城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)區(qū)域之間在社保覆蓋和支付能力方面都有很大差異。國(guó)家投入不足也造成個(gè)人和企業(yè)的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，使得國(guó)家提供的部分惠民政策沒有給民眾，包括復(fù)退軍人帶來(lái)應(yīng)有的實(shí)惠，造成一定的社會(huì)問題，如醫(yī)患矛盾等。當(dāng)一些優(yōu)撫對(duì)象在生活中遇到特殊困難時(shí)，保障體系的不完善使他們無(wú)法得到有效的救助。如何克服這些矛盾以及如何有效增加資源投入，將是今后優(yōu)撫安置工作的重點(diǎn)。