中國現(xiàn)階段農村宅基地流轉探究

胡振華，承 露

(溫州大學商學院，浙江溫州 325035)

費孝通在抵近觀察我國基層時提出“鄉(xiāng)土中國”這一概念。農民與土地的不變聯(lián)系蘊于鄉(xiāng)土中國背后，但已經經歷變革的社會結構使得農民與土地的關系發(fā)生了變化，“鄉(xiāng)土中國”已無法涵蓋這些變化。城市中國則關注土地配置，以城市發(fā)展為指向，認為應當以土地資本化為工具來推進城鎮(zhèn)化，這導致農民土地利益受損與鄉(xiāng)村發(fā)展停滯。而在土地問題上，城鄉(xiāng)中國不同于鄉(xiāng)土中國和城市中國，以城鄉(xiāng)中國的發(fā)展環(huán)境視野來考察土地問題，可以避免陷入鄉(xiāng)土中國和城市中國的土地發(fā)展邏輯。農村宅基地是農民建造住宅所占用的土地。狹義的農村宅基地是指農村住宅的主房、附房及其他附屬物的地基所占用的土地。廣義的農村宅基地除包括狹義的農村宅基地外，還包括房前屋后的庭院和曬場等所占用的土地[1]。宅基地是中國土地制度變革中舉足輕重的部分，處理好農村宅基地問題有助于處理好城鄉(xiāng)中國在當下的演進與變遷。

一、中國農村宅基地流轉的進程

學者們依據(jù)法律的頒布與修訂將我國宅基地流轉的進程總結歸納為以下五個階段：

第一階段，中華人民共和國成立初期。根據(jù)1950年《土地改革法》與1954年《憲法》規(guī)定，農村宅基地歸農民所有，政府承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。在這一階段，宅基地與房屋可以自由流轉。

第二階段，計劃經濟時代。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》出臺，規(guī)定農村宅基地歸集體所有，但農戶房屋仍可自由流轉。

第三階段，改革開放初期。我國相繼出臺一系列新的宅基地管理方法，包括1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1986年的《土地管理法》、1991年的《土地管理法實施條例》，這些管理辦法規(guī)定宅基地依舊歸集體所有，但農民和城鎮(zhèn)居民均可取得宅基地使用權，在該階段農村房屋流轉較為寬松。

第四階段，1998年《土地管理法實施條例》以及2007年《物權法》出臺之后。宅基地及農房流轉均受到嚴格限制，農村宅基地使用權不得向所在集體經濟組織以外的成員轉讓，城鎮(zhèn)居民不得在農村購買農民住宅或“小產權房”[2-3]。

第五階段，2013年十八屆三中全會明確提出“改革完善農村宅基地制度”，標志著農村宅基地制度步入以市場化改革為特征的第五階段。農村宅基地制度在從第四階段到第五階段的變遷中存在利益相關群體的博弈，存在新制度提出的謹慎思量。第五階段擁有著迥然不同于從前的社會背景與經濟條件，因此，需要對典例剖析，對權能界定，對制度勘正。

宅基地制度在第五階段遭遇困難的原由在于，我國城鎮(zhèn)化的步伐自改革開放以來日益加速，由此引發(fā)的大規(guī)模流動的“民工潮”自20世紀90年代出現(xiàn)一直延續(xù)至今，以致農村宅基地和房屋大量閑置，這為宅基地向外供給創(chuàng)造了條件[2]。據(jù)統(tǒng)計，1996年我國的城鎮(zhèn)化率僅為30%，而截至2018年底，這一數(shù)據(jù)達到59.58%。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將2020年城鎮(zhèn)化目標規(guī)定為60%。屆時按全國總人口14.2億來測算，農村常住人口只有5.68億，遠低于城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量。農村人口數(shù)目減少并不意味著宅基地數(shù)量同步下跌，歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，宅基地數(shù)量處于上升態(tài)勢。自 2017年十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃藍圖已為鄉(xiāng)村發(fā)展鋪開，鄉(xiāng)村發(fā)展新動能的注入離不開宅基地制度改革，宅基地流轉作為宅基地改革的重要環(huán)節(jié)值得深入商榷。但不同學者對流轉的態(tài)度、意見各不相同。

我國農村宅基地制度經歷了四個時期，正步入第五階段，雖有所調整卻未有本質上的變化。不變的制度顯然不能滿足變化的現(xiàn)實，隨著城市的興起與村落的式微，理念從無到有，新的經濟形式撲面而來，人們的日常生活正發(fā)生著巨大的變化，宅基地的功能自然也不同于從前。農村宅基地不再是只承擔居住保障功能的一方土地，而是具有資產性質、承載著人們對新生活期待的中轉站。財產功能的顯現(xiàn)使得原先襯托保障功能的宅基地制度已然不能適應當下需求。張克俊認為流轉是合乎農民利益的可執(zhí)行的手段[3]。茍正金則認為目前高度市場化的改革話語忽視了宅基地制度的體制面向，有悖于作為地方性知識的地權制度安排，會造成嚴重的社會后果；宅基地制度的改革不宜走高度市場化路徑，應該在改革試點中慎重推進[4]。黃建元分析了現(xiàn)有體制下宅基地流轉的局限性——制度供給不足、制度實施成本過高、宅基地承擔的政治功能優(yōu)先，認為流轉并非當前的最優(yōu)制度選擇，退出才是多重制度安排下的合理選擇[5]。

從 2013年農村宅基地流轉進入第五階段至今，在部分地區(qū)進行的宅基地制度改革試點取得了可觀的成效，在宅基地的取得、宅基地的無償有償退出、宅基地的交易流轉等方面積累了一定經驗。但目前的宅基地制度改革存在“過于追求節(jié)約、集約”“過于強調當下利益”“城鎮(zhèn)化導向明顯”等問題[6]。

二、中國現(xiàn)階段農村宅基地流轉的伴隨特征

（一）功能變化

目前我國宅基地制度具有較強的身份性、自用性、保障性。形成于計劃經濟的農村宅基地制度規(guī)定宅基地所有權屬于集體，宅基地可無償取得且無限期擁有，但宅基地的取得要遵循“一戶一宅”的原則，有嚴格的流轉限制。今年距離改革開放已有 41年，而宅基地制度并未發(fā)生根本性改變，究其根源在于“宅基地是農民的福利和基本居住保障，涉及全國幾億農民安身立命和農村社會穩(wěn)定”的觀念牢牢扎根于社會認知中，并未伴隨宅基地功能一起改變。[3]雖然常住人口城鎮(zhèn)化率逐年遞增，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率并未跟上。2018年全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，差值為16.21%。農民工是這差值的主要部分。這部分人大多因在城市工作、生活半年以上從而被算成了城鎮(zhèn)常住人口，但其戶籍仍在農村，這就造成了“人戶分離”現(xiàn)象。進城務工的農民工在城市租住，依舊保留著家鄉(xiāng)的老屋，事實上其宅基地的居住社會保障功能已經開始弱化。同時市場經濟的發(fā)展顯化了宅基地的財產功能，城市建設用地擴張、鄉(xiāng)村居住條件改善與城市居民對宅基地的需求增多都助推著宅基地財產功能的顯化。其中，城市建設用地擴張正在驅使農村宅基地財產價值提升[3]。

隨著鄉(xiāng)村社會經濟的多元化發(fā)展，宅基地居住保障功能弱化，其功能逐漸由保障性功能向資產性、生態(tài)性等過渡功能轉化[7]。在宅基地流轉政策的制定上，有關部門不僅要考慮時間序列上宅基地功能的變遷，也要關注由于區(qū)域異質性差異所導致的宅基地本身的功能差別。不同區(qū)位的農村宅基地顯然具有不同的功能特征，科學衡量宅基地的價值是中國農村土地制度流轉改革的重要節(jié)點。楊麗霞以浙江省三個典型縣市嘉興、義烏、泰順為例，對農村宅基地多功能空間分異進行探討，并將宅基地的功能分為生產功能、資產功能、保障功能、心理功能和生態(tài)功能。其研究結果顯示，不同區(qū)位的宅基地呈現(xiàn)不同的分異規(guī)律。例如，資產功能呈現(xiàn)“城中村>近郊>遠郊>邊遠”的分異特征，生態(tài)功能則反之。宅基地多功能比較優(yōu)勢可測算不同區(qū)位宅基地功能價值，是未來研究的重點[8]。

（二）制度沖突

鄉(xiāng)村振興背景下盤活利用農村宅基地存在一些現(xiàn)實困境。第一，宅基地無償、無期限使用制度與宅基地社會保障功能弱化之間存在矛盾和沖突。即使宅基地在取得上有著嚴格的規(guī)定及行政審批程序，但巨大的利益空間會激勵農民突破行政審批桎梏，多占、超占宅基地，這造成宅基地資源配置效率低下。第二，宅基地用益物權不完整、缺乏處分權與宅基地財產功能實現(xiàn)要求權屬相對完整之間存在矛盾和沖突。第三，宅基地退出機制缺失與“人地分離”要求宅基地有償退出之間存在矛盾和沖突。隨著農業(yè)轉移人口增多，“人地分離”現(xiàn)象十分突出，然而，現(xiàn)有農村宅基地制度中并沒有關于宅基地如何退出、如何補償?shù)闹贫仍O計。宅基地自愿有償退出制度缺失，致使宅基地大量閑置以及有條件的農業(yè)轉移人口不愿意被真正市民化[3]。

此外，宅基地使用權回收制度缺乏可操作性、村莊規(guī)劃長期缺失、配套制度不到位等也是現(xiàn)實存在的問題。即使中央與地方出臺了相關措施，但制度與制度實施之間客觀存在的“時滯”問題，依舊影響了宅基地流轉。滿足宅基地流轉需求的潛在利潤在我國城鎮(zhèn)化快速推進初期就已經產生，并且形成了宅基地流轉的“灰色市場”，小產權房就典型之一。對于早期出現(xiàn)的宅基地非法流轉行為，國家并未頒布強制性政策，以致宅基地非法流轉所形成的利益群體在一個大的灰色空間中滾動疊加，隨著時滯期增長而愈發(fā)龐大的利益群體更加難以撼動，這增加了政府清理阻礙的成本，也增加了宅基地制度改革的進程[5]。

（三）農戶分化

大國小農是我國的基本國情，細碎化的耕作方式與充沛的勞動力使小農經營成為我國最主要的農業(yè)生產方式。但隨著工業(yè)化進程的發(fā)展，戶籍制度的松動，勞動力開始向工業(yè)轉移。國家惠農政策的頒布使得一部分農戶回歸土地，規(guī)?；蜕虡I(yè)化的農業(yè)經營開始出現(xiàn)。這些被稱為新型農業(yè)經營主體，種糧大戶就是新型農業(yè)經營主體的一種形式。新型農業(yè)經營主體從事專業(yè)化生產、集約化經營和社會化服務，能夠優(yōu)化集成利用各類先進生產要素。在這種形勢下，不同種植規(guī)模農戶的土地流轉意愿實際上是存在差異的[9]。農村社會形成了非農戶、純農戶和兼業(yè)農戶并存的農民階層。學界曾從農地依賴、宅基地福利認同等方面對宅基地流轉意愿進行研究。孫小宇等通過實證研究發(fā)現(xiàn)：福建省農戶分化特征明顯，非農戶最多，兼業(yè)戶次之，純農戶最少；農地依賴程度越高，農戶分化程度就越低，農地轉入與轉出行為均在農地依賴對農戶分化的影響中起中介效應[10]。張夢琳等在對常州市農戶問卷調查后發(fā)現(xiàn)：農戶分化是影響農戶宅基地流轉意愿的重要因素，農戶分化會帶來個人對宅基地福利認同的變化，福利認同度越低（不認同度增加），其宅基地流轉意愿愈加強烈；在農民分化各維度下，非農就業(yè)、高層次收入和有城鎮(zhèn)住房的農民對宅基地福利認同度偏低，且更偏向于選擇宅基地流轉[11]。鄒偉等調查研究發(fā)現(xiàn)，非農化程度高（職業(yè)分化）、家庭收入較低（經濟分化）、家庭有城鎮(zhèn)住房、年齡小等因素將會強化宅基地的退出行為[12]。顯然，農業(yè)政策的制定要考慮農戶的差異性，以滿足異質性農民的差異化制度需求。

三、中國現(xiàn)階段農村宅基地流轉面臨的問題與解決途徑

（一）利用效率

我國宅基地的使用權缺失收益權和處分權，致使宅基地不能按照市場的要求進行資源的配置，出現(xiàn)閑置與浪費并存的狀況，這造成土地資源的浪費。而且自由流轉才是效率的生命，但宅基地卻不能流轉、不能抵押?！叭r問題”的解決依賴于農村金融的發(fā)展，但作為農民主要財產的承包地和宅基地卻被法律禁止作為擔保物使用，以致農村金融活動的范圍大大受限。加之現(xiàn)行政策下宅基地隱形交易帶來的交易成本過于高昂，宅基地交易的糾紛會造成多方利益受損，所以現(xiàn)有制度下的宅基地流轉實為一種沒有經濟效率的交易活動[13]。

我國地區(qū)經濟發(fā)展水平不甚均衡，宅基地的利用程度自然也不盡相同。通過對所抽取的兩湖平原的部分宅基地利用調查數(shù)據(jù)進行研究，胡銀根等發(fā)現(xiàn)，省會城市可能因其發(fā)展水平高而擁有更高的土地集約利用率，但村莊也可能因為城市的虹吸效應而流失較多的勞動力，以致房屋空置率升高。農村就業(yè)非農化直接導致宅基地閑置率上升，收入的提高又會使農戶產生改善居住條件的需求，大部分人會選擇另造新居而不是修繕舊宅[14]。沈素素在對湖南省部分典型村莊的實證研究中發(fā)現(xiàn)：城鎮(zhèn)規(guī)模、宅基地區(qū)位、人均宅基地面積、經濟發(fā)展水平、農房出租率等都會影響宅基地的利用效率；提高宅基地利用效率，最核心的部分在于宅基地取得和流轉制度的改革——建立宅基地有償、有限期使用制度[15]。

（二）利益分配

利益相關群體指的是與某一事件有利害關系的個人、群體或機構。宅基地入市流轉會牽扯到多方利益相關主體，如若處置不妥，地方政府與農民集體土地可能會面臨收益失衡的風險。均衡收益分配機制改進的根本目標在于使城鄉(xiāng)“二元社會”距離減小，使獲得財產顯化的宅基地成為農民的福利、成為農民在城市生活的助推器。這是符合十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的新型城鄉(xiāng)關系的[8]。目前，農村宅基地有限市場化流轉改革正處在負的零和博弈階段，即矛盾沖突嚴重階段，各利益相關群體之間的利益沖突會影響制度調整的績效[16]。流轉中有關各權利主體的均衡收益機制急需完善[17]。

涉及農村宅基地使用權有限市場化流轉改革的主要利益相關群體分為國家、基層政府、村集體、一戶多宅農戶（合法占有）、進城農民、無宅基地農戶、宅基地不達標農戶等群體，這些群體有著不同的利益訴求，因此建立一種新的利益平衡機制來實現(xiàn)各方利益的平衡十分必要[16]。

有學者用Shapley分析法分析了現(xiàn)行各參與主體的“成本—收益”及其分配格局，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行宅基地置換過程中政府的收益分配比例遠高于農戶和村集體的收益分配比例，即在置換過程中政府處于主導地位，農戶和村集體處于弱勢。但研究數(shù)據(jù)顯示，農戶和村集體在農村宅基地整理過程中發(fā)揮了重要作用，顯然，他們應當分享宅基地整理帶來的收益。[18]可見，在現(xiàn)有的產權框架中進行博弈是宅基地利用出現(xiàn)問題的根源，也是當前農村宅基地管理改革的關鍵[19]。

研究證明Shapley值法有利于平衡各利益主體的利益訴求。它提高了農戶與村集體在農村宅基地置換中的收益分配比例，使農戶和村集體財產性收入增加[18]。在流轉增值收益分配上，楊麗霞認為社會全體成員都應享受宅基地改革帶來的社會發(fā)展及土地增值的紅利，從市場、政府、社會保障三種機制協(xié)同開展宅基地改革，可使宅基地流轉增值收益分配取得相對的公平[8]。

此外，加強宅基地的行政管理，保障宅基地利用高效集約，設計宅基地整理機制，保障社會關系穩(wěn)定，亦十分重要[19]。朱從謀以義烏市制定的“集地券”流轉模式為例，認為宅基地的土地發(fā)展權價值要在基準地價基礎上進行分配，結合宅基地功能損失補償農民，是一種將市場機制應用于補償失地農民的方向[17]。崔江紅則認為政府在推行農村宅基地使用權有限市場化流轉改革的同時，應開展違規(guī)占地建房懲罰活動；宅基地使用權流轉的程序需要規(guī)范，有限市場的范圍也應在多方論證后圈出；為應對“宅基地流轉后農村將會面臨新‘空心化’狀況以及部分農民可能會處在沒有房屋也沒有宅基地的困境”的問題，政府要建立農村保障房制度[16]。

（三）心理認知

目前許多研究都集中于影響宅基地流轉的因素，例如宅基地和房屋價值、流轉補償、已流轉農戶意見、子女受教育、宅基地距城鎮(zhèn)距離、住房面積、文化程度、職業(yè)分化和經濟分化等[20-22]。通過加大普及政策力度、賦予利益訴求機會、保障居住生活條件和加強再就業(yè)指導來提高宅基地流轉的積極性[23]成為研究共識。然而，目前許多研究所羅列的影響因素皆為外部驅動，對處于流轉進程中的群體心理與行為的關注較少。農戶群體心理與行為在農村宅基地使用權流轉中扮演了重要角色，個體在群體中的反應與獨立環(huán)境下的反應存在較大差異，由群體心理而產生的跟風和模仿就是羊群行為。已有學者研究發(fā)現(xiàn)，由于農戶知識經驗有限、信息渠道狹窄等，在農戶宅基地使用權流轉決策的過程中存在信息粘性①信息粘性被定義為特定信息傳播給信息搜尋者所造成的增量支出。若信息成本低，信息粘性則低，反之亦然?，F(xiàn)象，即農戶會傾向于把熟人、親朋好友等其他農戶的決策信息作為行動參考[24-25]。經過實證分析楊衛(wèi)忠認為，合理利用羊群行為的正面效應，降低私人信息和公共信息所帶來的負面效應，可引導農戶做出宅基地流轉的理性決策，有鑒于此，政府應完善信息溝通渠道，通過“示范效應”引導理性決策，形成“正確的”輿論導向[26-27]。

（四）三權分置

農民工手中的宅基地財產權若不能顯化，就無法轉化為進城買房的資本，如候鳥般遷徙的農民囿于高昂的市民化成本，短時難以真正融入城市。居者有其屋是中國傳統(tǒng)思想中至關重要的一點，由于戶籍制度的限制，房子成為影響農民工市民化最大的阻礙，這拖緩了我國城鎮(zhèn)化的步伐。而在中國廣袤的農村地區(qū)宅基地閑置數(shù)量無比龐大，但政府為維護宅基地的社會保障功能，限制宅基地流轉，以致宅基地財產功能得不到發(fā)揮。宅基地財產性收益缺失，致使城鄉(xiāng)居民財富差距愈來愈大?？梢?，宅基地流轉限制不僅不利于新型經營主體進入農村發(fā)展新經濟，而且鄉(xiāng)村也難以獲得城市的社會資本[1][28]。這與十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的筑建新型城鄉(xiāng)關系相悖。一方面，產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，而新產業(yè)、新業(yè)態(tài)需要空間、用地。在耕地紅線不可碰，建設用地總量嚴格限制的情況下，大量閑置的宅基地就成了當前發(fā)展的突破口。另一方面，鄉(xiāng)村振興離不開農村居住環(huán)境的改善，農村居住環(huán)境的改善有賴于農民收入的提高，而增加農民財產性收入需要宅基地制度改革。在浙江義烏、廣東佛山的宅基地流轉改革中，農民收入顯著提高；而在我國西部落后地區(qū)的農村，村集體經濟實力弱，沒有了經濟基礎就喪失了凝聚村民的手段[20]。

2018年1月2日中央1號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，這是國家政策層面第一次正式提出宅基地“三權分置”的概念。其中的資格權可從以下兩個方面理解。第一，資格權是農戶取得宅基地使用權的前提條件，擁有宅基地的資格權并不意味著享有宅基地的使用權，其使用權的取得尚需經過農村集體經濟組織的實際分配。農戶一旦通過分配取得了宅基地使用權，且足額行使了該權利，其資格權便歸于消失；如果之后農戶轉讓了宅基地使用權，那么其將不再享有宅基地分配資格。由此可見，宅基地分配資格一旦行使，就不存在了。行使之后的結果就是取得作為實體財產權的宅基地使用權。第二，農戶享有的宅基地權益既包括在實際取得宅基地之前確認其分配資格并實際落實其資格權，也包括在實際取得宅基地后享有作為用益物權的宅基地使用權這樣一種實實在在的財產權利。

我國現(xiàn)行法律的宅基地使用權更多地是保障了農戶的居住功能，但在實際生活中，宅基地早已擴展至經營用途。在義烏、天津、四川的宅基地改革試點表明宅基地經營性用途的擴展是實踐的客觀需求，也是發(fā)展農村新產業(yè)、為產業(yè)融合提供用地保障的重要途徑。從權利視角看，宅基地的經營性用途就是宅基地的經營權。宅基地的經營權是從宅基地使用權中派生出來的次級用益物權，屬于新創(chuàng)設的權利。此項權能的落實必須明確農民集體、農戶、社會主體三方主體的權利義務關系[29]。

宅基地制度改革要權衡“特殊的權利安排、特殊的取得方式與特殊的社會目標”這三者的關系，要兼顧住宅的商品性和福利性[30]。實踐證明，三權分置可兼顧公平與效率。宅基地“三權分置”將農民的土地財產顯化，將農村閑置土地資源打活，有利于加快市民化進程、增加城市建設用地供給數(shù)量，從理論上豐富了農地“三權分置”的流轉改革內涵[31]。

四、結 論

第一，對現(xiàn)階段農村宅基地流轉進行研究的部分成果將因果分析和功能分析混淆。社會事實的起因與它所發(fā)揮的功能是不同的。社會現(xiàn)象盡管有時因與特定的目的相符而顯現(xiàn)出某種功能，但產生某種現(xiàn)象的原因和這一現(xiàn)象所服務的目的終究是相互獨立的兩回事?！拔覀儽仨毞謩e地探求產生這種現(xiàn)象的充分原因和它所完成的功能。”[32]當前的研究對現(xiàn)階段農村宅基地流轉后果及功能的論述較多，但在分析“農村宅基地流轉”這一社會事實時不能以功能取代原因，這會犯下目的論的錯誤。

第二，研究主題仍顯偏頗。如前所述，從制度的影響因素及后果的角度對宅基地流轉進行研究的成果較多，但對宅基地流轉過程機制的研究成果偏少。這可能與現(xiàn)階段宅基地流轉深化不夠有關。然而，制度與現(xiàn)實的銜接離不開視角的多方面打開，有的學者從轉入意愿切進，有的學者從農戶心理認知層面探討，這便是新的突破點。

第三，對“三權分置”以及宅基地法理的闡釋已在法學家與經濟學家的每一次辯駁與解析中逐漸詳實。源于經濟學的“三權分置”解決路徑，法學界對其有諸多質疑。有學者提議，學術研究應該保有一份平和，少一些學科領域的“疆土意識”，多一份從整個國家、從全社會去理解宅基地問題以及“三農”問題的胸懷和慈愛，多一些以解決問題為根本導向的具體建議或排除理論障礙的努力[33]。