行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)研究

趙煜亮 陳剛

摘 要：行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對(duì)行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較為原則，缺乏明確具體的審查規(guī)則，司法實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)不一引發(fā)爭議。遵循客觀訴訟原理，努力構(gòu)建體系化的起訴標(biāo)準(zhǔn)，以期推進(jìn)行政公益訴訟工作持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)不依法履行職責(zé)

修改后的《行政訴訟法》正式確立行政公益訴訟制度，但未提出明確具體的行政公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)。起訴標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系著檢察機(jī)關(guān)能否提起行政公益訴訟，因此創(chuàng)建明確具體的行政公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要，這成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)亟需研究的重要課題。

一、行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)考察

（一）《行政訴訟法》及司法解釋的規(guī)定

《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院應(yīng)依法向人民法院提起訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條，在行政訴訟法第25條第4款內(nèi)容基礎(chǔ)上，增加了行政機(jī)關(guān)書面回復(fù)檢察建議書的規(guī)定。最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出，經(jīng)過訴前程序，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍未依法全面履行職責(zé)，國家利益或者社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)尚未得到實(shí)質(zhì)性遏制的，人民檢察院依法提起行政公益訴訟。

（二）司法實(shí)踐中檢法兩家的認(rèn)知和適用

對(duì)于行政公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)一般堅(jiān)持“行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)”和“公益仍處于受侵害狀態(tài)”兩個(gè)層面的判斷。在關(guān)注行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注受侵害的公益是否得到恢復(fù)和保護(hù)，若沒有得到實(shí)質(zhì)性遏制或恢復(fù)保護(hù)，則徑直提起行政公益訴訟。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》對(duì)此予以認(rèn)可，第53條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在訴前程序中作出的行政行為不足以保護(hù)社會(huì)公共利益，或者行政機(jī)關(guān)雖已作出足以保護(hù)社會(huì)公共利益的行政行為，但社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的，應(yīng)予受理。

（三）法學(xué)理論代表性觀點(diǎn)梳理

一是認(rèn)為《行政訴訟法》新增第25條第4款應(yīng)解釋為一種審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的實(shí)質(zhì)變遷，應(yīng)定性為行為標(biāo)準(zhǔn)，因此判斷行政機(jī)關(guān)是否履職應(yīng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。[1]二是認(rèn)為行政公益訴訟以違法造成實(shí)際損害為起訴條件并以實(shí)質(zhì)合法性為審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)包括實(shí)質(zhì)違法性、可歸責(zé)性和損害和因果關(guān)系。[2]三是認(rèn)為在現(xiàn)有經(jīng)過訴前程序后行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)+國家或社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)”的訴訟標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持有效保護(hù)國家和社會(huì)公共利益這一核心以及最后救濟(jì)和成熟克制兩個(gè)要件，形成檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟復(fù)合型啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。[3]

二、行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值定位

（一）宏觀構(gòu)建上遵循客觀訴訟原理

根據(jù)訴訟目的的不同，在大陸法系國家行政訴訟在學(xué)理界通常被劃分為主觀訴訟與客觀訴訟，主觀訴訟旨在保護(hù)公民法律上的權(quán)利和利益，而客觀訴訟旨在維護(hù)社會(huì)公共利益以及客觀的法律秩序。我國行政公益訴訟制度設(shè)置目的在于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，屬于客觀訴訟范疇，故起訴標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循客觀訴訟原理。為了最大限度地維護(hù)公共利益，起訴標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持行政訴訟理論中最高強(qiáng)度的司法審查模式，依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法充分履職及公益不再持續(xù)處于侵害狀態(tài)等情況應(yīng)采用實(shí)質(zhì)性的審查標(biāo)準(zhǔn)，包括合法性審查和合理性審查。

（二）價(jià)值選擇上遵循雙贏多贏共贏理念

行政公益訴訟制度實(shí)質(zhì)上是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，但作為制度本身則是一種社會(huì)治理的法治手段，其目的在于維護(hù)公共利益，這與作為公共利益代表的行政機(jī)關(guān)在目標(biāo)上是一致的。因此，要通過起訴標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)使行政機(jī)關(guān)意識(shí)到必須依法履職維護(hù)公益，否則可能被訴至法院。同時(shí)，尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)和自由裁量權(quán)，區(qū)分行政不作為和自由裁量的界限，體現(xiàn)理性的價(jià)值判斷。若行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟前或訴訟中全面履行了法定職責(zé)維護(hù)了公共利益，則可以不再堅(jiān)持違法確認(rèn)的訴訟請(qǐng)求而作撤訴處理，這可以最大限度激發(fā)行政機(jī)關(guān)的整改積極性，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)威的最大維護(hù)。

（三）微觀設(shè)計(jì)上體現(xiàn)體系化原則

行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)要法定化、規(guī)范化，通過法律法規(guī)或司法解釋頒布實(shí)施，形成明確制度預(yù)期，產(chǎn)生確定性法秩序的作用。起訴標(biāo)準(zhǔn)不能產(chǎn)生過大的裁量空間，否則檢察機(jī)關(guān)司法辦案將無所適從，也給行政機(jī)關(guān)反對(duì)或抗議行政公益訴訟提供了口實(shí)，將對(duì)行政公益訴訟制度的發(fā)展帶來嚴(yán)重不良影響。因此，起訴標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)要在彰顯其獨(dú)特價(jià)值體現(xiàn)出體系化的原則，遵循行政公益訴訟內(nèi)在規(guī)律和機(jī)制，在宏觀上符合客觀訴訟原理的前提下，總體而言應(yīng)堅(jiān)持形式要件和實(shí)質(zhì)要件并重的整套審查標(biāo)準(zhǔn)體系，這在下文闡述。

三、構(gòu)建行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)的路徑選擇

遵循客觀訴訟原理，對(duì)于行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，要從行為要件與結(jié)果要件兩個(gè)方面進(jìn)行把握，然后據(jù)此設(shè)計(jì)類型化的起訴標(biāo)準(zhǔn)體系。

（一）行政公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)之行為要件

行為要件即經(jīng)過訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍未依法履行職責(zé)。但是何謂“未依法履行職責(zé)”缺乏明確的司法界定，下面從判斷基準(zhǔn)時(shí)和判斷基準(zhǔn)要素兩個(gè)方面進(jìn)行闡述。

1.“未依法履行職責(zé)”的判斷基準(zhǔn)時(shí)。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中一般提出要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或繼續(xù)履行職責(zé)的檢察建議，前提在于行政機(jī)關(guān)未依法全面履行職責(zé)。提起行政公益訴訟時(shí)，實(shí)質(zhì)上存在兩個(gè)行政行為，訴前程序之前和之后的行政行為。從訴前程序設(shè)置獨(dú)立性價(jià)值的角度出發(fā)，“未依法履行職責(zé)”的判斷基準(zhǔn)時(shí)應(yīng)是訴前程序檢察建議提出后行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)，而不是行政機(jī)關(guān)在檢察建議提出之前的行政作為或不作為，否則就是直接評(píng)判了之前行政行為，是對(duì)訴前程序獨(dú)立性價(jià)值的一種否定。

2.“未依法履行職責(zé)”的判斷基準(zhǔn)要素。司法實(shí)踐中“未依法履行職責(zé)”的內(nèi)涵和外延不斷拓展，但仍是一個(gè)不確定法律概念，應(yīng)結(jié)合行政公益訴訟具體領(lǐng)域，細(xì)化行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。從法理上講，可遵循以下判斷準(zhǔn)則：所訴行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是否全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件賦予的行政監(jiān)管手段，行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為是否符合合法性要求等。為方便闡述“未依法履行職責(zé)”，可從應(yīng)該為而不為、應(yīng)該為而不完全為、應(yīng)該為而為但違法為具體解讀。

（1）應(yīng)該為而不為。包括兩種情形，一是行政機(jī)關(guān)之前已經(jīng)作出行政行為，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查屬于違法行為需要撤銷并重新作出行政行為，但是經(jīng)過訴前程序沒有撤銷并重新作出;二是行政機(jī)關(guān)之前未作出行政行為，根據(jù)公益受侵害情況需要作出行政行為，但行政機(jī)關(guān)經(jīng)過訴前程序沒有作出或拒絕作出。在此，檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)審查行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的反饋內(nèi)容，對(duì)先前行政行為的事實(shí)認(rèn)定、程序、依據(jù)等方面進(jìn)行審查;對(duì)于拒絕作出行政行為的，應(yīng)圍繞是否屬于行政機(jī)關(guān)履職范圍、是否已經(jīng)履職以及履職是否適當(dāng)?shù)确矫孢M(jìn)行審查。

（2）應(yīng)該為而不完全為。即經(jīng)過訴前程序，行政機(jī)關(guān)部分作為，沒有依法、妥當(dāng)、完全、充分履職，有繼續(xù)履職的能力和條件。如行政機(jī)關(guān)作出行政處罰，在行政相對(duì)人不主動(dòng)履行情況下沒有采取申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等措施，就屬于部分作為。還如行政許可后續(xù)監(jiān)管問題，行政相對(duì)人未經(jīng)許可或超越許可而致公益侵害，或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政許可但缺乏后續(xù)監(jiān)管導(dǎo)致公益受到侵害。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)明顯具有行政許可后續(xù)監(jiān)管職責(zé)，具有繼續(xù)履職的空間。

（3）應(yīng)該為而為但違法為。具體就是行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為不符合合法性要求。有人提出在行政機(jī)關(guān)已根據(jù)檢察建議的要求履行職責(zé)的情況下，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)以行政機(jī)關(guān)作出的履行職責(zé)行為的法律適用、裁量標(biāo)準(zhǔn)等具體問題錯(cuò)誤或不當(dāng)為由提起行政公益訴訟。但筆者不同意該觀點(diǎn)，依法履行職責(zé)不僅包括全面依法履職更應(yīng)包括嚴(yán)格依法履職，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在履行職責(zé)中尤其是行使監(jiān)管權(quán)中要確保個(gè)案規(guī)范執(zhí)行的合法性和合理性，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)賦予的在某領(lǐng)域整體監(jiān)管目的或政策目標(biāo)。

（二）行政公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)之結(jié)果要件

結(jié)果要件即受侵害公益未得到有效保護(hù)，在此從判斷基準(zhǔn)要素和結(jié)果要件成就兩個(gè)方面具體闡述。

1.結(jié)果要件的判斷基準(zhǔn)要素。受侵害公益未得到有效保護(hù)可以從以下兩個(gè)維度進(jìn)行闡述，具體而言：

（1）第一個(gè)維度，受侵害公益未得到遏制，可分為行政相對(duì)人違法行為未停止、公益受侵害狀態(tài)未得到實(shí)質(zhì)性遏制兩個(gè)層次。行政相對(duì)人違法行為未停止，廣義上可理解為行政相對(duì)人未主動(dòng)停止違法行為或一直持續(xù)，未履行相應(yīng)法定義務(wù)、未依法履行行政處罰和行政強(qiáng)制等行政行為或行政機(jī)關(guān)也未代為履行等。行政相對(duì)人的違法行為未停止，則公益保護(hù)無從談起。關(guān)于公益受侵害狀態(tài)未得到實(shí)質(zhì)性遏制，可理解為公益受侵害狀態(tài)沒有從根本上得到制止，受侵害的重大風(fēng)險(xiǎn)或者實(shí)際損害狀態(tài)一直持續(xù)。

（2）第二個(gè)維度，受侵害公益未得到完全恢復(fù)或保護(hù)?？煞譃槭芮趾嫖吹玫阶畲笙薅鹊幕謴?fù)和保護(hù)，受侵害公益未得到全面充分恢復(fù)或保護(hù)兩個(gè)層次。關(guān)于受侵害公益未得到完全恢復(fù)或保護(hù)的這一基準(zhǔn)要素，較易理解，在此不再贅述。

2.如何判斷結(jié)果要件是否成就。主要圍繞以上結(jié)果要件的兩個(gè)維度進(jìn)行研判。司法實(shí)踐中對(duì)于結(jié)果要件第二個(gè)維度即受侵害公益未得到完全恢復(fù)或保護(hù)存在爭議，有人認(rèn)為只要該問題未得到解決就可以徑直提起行政公益訴訟，筆者不同意該觀點(diǎn)，在此需要結(jié)合行政機(jī)關(guān)是否履職盡責(zé)來決定是否提起行政公益訴訟，具體在下文闡述。同時(shí)，關(guān)于判斷結(jié)果要件是否成就的途徑，可通過調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗、現(xiàn)場勘查勘驗(yàn)等方式核實(shí)行政機(jī)關(guān)是否全面依法履職，探索建立第三方評(píng)估受損公益恢復(fù)機(jī)制來客觀評(píng)價(jià)公益恢復(fù)情況。

（三）構(gòu)建類型化的行政公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)體系

1.原則上，秉持行為要件與結(jié)果要件雙重審查的起訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。檢察機(jī)關(guān)既要審查行政機(jī)關(guān)是否依法履職，又要審查受侵害的公益是否得到有效保護(hù)，只要一個(gè)要件不成就則不能提起行政公益訴訟?？蛇\(yùn)用該規(guī)則解決司法實(shí)踐中常見的幾種情形：（1）行政機(jī)關(guān)在訴前程序中拒絕作為或違法行為即行為要件達(dá)到，受侵害公益未得到有效保護(hù)即結(jié)果要件達(dá)到，則可以提起行政公益訴訟。（2）行政機(jī)關(guān)受客觀條件限制導(dǎo)致行政不能作為，在法定期限內(nèi)正在履職或無法繼續(xù)采取后續(xù)監(jiān)管措施，有人稱之為行政行為未成熟即行為要件未達(dá)到，導(dǎo)致受侵害的公益在訴前程序期限內(nèi)還未得到有效保護(hù)即結(jié)果要件達(dá)到，檢察機(jī)關(guān)不能不顧實(shí)際必要性而提起行政公益訴訟。在此，需建立法定起訴期限制度尤其是中止制度，等待行政行為的成熟。（3）行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)履職整改行為進(jìn)展緩慢，即行政機(jī)關(guān)“應(yīng)該為但不完全為”則符合行為要件;公益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)突出，或訴前程序結(jié)束后公益侵害情況出現(xiàn)反彈回潮等情況，則結(jié)果要件達(dá)到，在此則要從維護(hù)公益的目的出發(fā)，根據(jù)實(shí)際情況決定提起行政公益訴訟。

設(shè)計(jì)該規(guī)則的主要理由：（1）行政公益訴訟是協(xié)同之訴、督促之訴。行政機(jī)關(guān)作為保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益責(zé)任的主要承擔(dān)者，其依法履職必須符合國家法律法規(guī)和規(guī)范性文件的要求，依法解決侵害公益的突出問題。故檢察機(jī)關(guān)需進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，審查行政機(jī)關(guān)是否窮盡行政監(jiān)管手段或是否具有繼續(xù)履職整改空間。（2）行政公益訴訟設(shè)置目的在于保護(hù)公益，若只審查行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職，沒有審查受侵害公益是否得到有效保護(hù)，就偏離了制度設(shè)置目的。（3）行政機(jī)關(guān)依法履職并不盡然導(dǎo)致受侵害公益得到有效保護(hù)，由于現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，行為要件與結(jié)果要件之間并不存在絕對(duì)的因果關(guān)系，故在提起行政公益訴訟時(shí)堅(jiān)持行為要件與結(jié)果要件雙重審查規(guī)則。

2.例外情形，秉持只審查行為要件的起訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。行政機(jī)關(guān)窮盡行政手段或已經(jīng)沒有繼續(xù)履職整改空間，即使受侵害公益還未得到有效保護(hù)或恢復(fù)，也不宜再提起行政公益訴訟。該審查規(guī)則可能引發(fā)較大爭議，因?yàn)楫?dāng)前司法實(shí)踐更多傾向于結(jié)果要件的審查，即檢察機(jī)關(guān)在訴前程序轉(zhuǎn)向訴訟程序中，更多傾向依據(jù)公益受侵害是否得到最終保護(hù)或恢復(fù)這一要件來提起行政公益訴訟。但該審查規(guī)則在司法實(shí)踐中也得到積極響應(yīng)，如最高人民檢察院張雪樵副檢察長在中國生態(tài)環(huán)境檢察工作舉行新聞發(fā)布會(huì)上提出，如果行政機(jī)關(guān)窮盡法定履職手段，也就是說公益損害、不能救濟(jì)，這種情形就不宜再對(duì)行政主體進(jìn)行督促，也沒有必要再去把行政機(jī)關(guān)告上法庭。[4]

設(shè)計(jì)該規(guī)則的主要理由：（1）法理上符合訴的利益理論。訴的利益是當(dāng)事人向法院提出的訴訟請(qǐng)求，具有必須通過法院審理并作出判決予以解決的必要性和實(shí)效性，必要性是指有無必要通過判決解決糾紛，實(shí)效性是指通過判決能否使糾紛得到實(shí)質(zhì)性解決。行政機(jī)關(guān)已依法全面履職，但是公益仍未得到有效保護(hù)，此時(shí)訴的利益必要性即維護(hù)公益存在，但“履行之訴”的訴訟請(qǐng)求已無法提出，導(dǎo)致訴的利益實(shí)效性欠缺，也就無法提起行政公益訴訟。（2）理念上尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律。只關(guān)注公益受侵害狀態(tài)得到有效保護(hù)，而沒有關(guān)注行政機(jī)關(guān)所采取的行政監(jiān)管手段及公益恢復(fù)或保護(hù)等客觀條件的制約，在某種程度上是對(duì)行政機(jī)關(guān)履職要求的過度苛刻。因此，行政機(jī)關(guān)已窮盡法定的履職手段沒有繼續(xù)履行職責(zé)空間時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不宜再提起行政公益訴訟。（3）理論上可有相應(yīng)的救濟(jì)途徑。行政機(jī)關(guān)窮盡行政監(jiān)管措施導(dǎo)致無法通過行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的，必須考慮公益訴訟模式的轉(zhuǎn)換問題，可由提起行政公益訴訟轉(zhuǎn)換為相應(yīng)主體提起民事公益訴訟來維護(hù)公益。對(duì)此有學(xué)者進(jìn)行了探討，但司法實(shí)踐中還沒有相關(guān)案例。

注釋：

[1]參見劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學(xué)》2017年第1期。

[2]參見劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018年第3期。

[3]參見邢昕：《行政公益訴訟啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)：基于74份裁判文書的省思》，《行政法學(xué)》2018年第7期。

[4]徐盈雁、閆晶晶：《公地治理的世界性難題是如何破解的》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年2月14日第一版。