日本財(cái)政預(yù)算管理體制的分析與啟示
——以縣級(jí)政府為例

文/曹利娟，中共中央黨校研究生院

政府預(yù)算是政府的年度財(cái)政計(jì)劃，它詳盡說明國家財(cái)政收入和支出的具體事項(xiàng)，體現(xiàn)了一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r同時(shí)表明國家政策導(dǎo)向。預(yù)算編制的科學(xué)透明約束有力才能滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和保障人民生活的需求。尤其是我國正處于全面深化改革階段，更迫切需要良好的預(yù)算制度，才有助于我國實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年的奮斗目標(biāo)。日本的預(yù)算管理體制值得我國借鑒，為此詳細(xì)介紹日本的財(cái)政制度以期得到某些啟示。

1 日本政府的組織結(jié)構(gòu)

日本屬于地方自治的單一制國家，其政府結(jié)構(gòu)分為中央、都道府縣和市町村三級(jí)。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，都道府縣和市町村均為地方政府。截至2009年4月1日，日本共有47個(gè)都道府縣，其中，1都（東京都）、1道（北海道）、2府（京都府、大阪府）、43縣，以及1777個(gè)市、町、村。日本通過《地方自治法》規(guī)定自治團(tuán)體的相應(yīng)權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)和財(cái)政權(quán)，但中央政府的手伸得更遠(yuǎn)。都道府縣介于中央與市町村中間，可以對(duì)基層自治團(tuán)體進(jìn)行指導(dǎo)。

2 日本地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分

日本的財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府設(shè)置相對(duì)應(yīng)，一級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)財(cái)政。各級(jí)政府獨(dú)立征稅，都有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)議會(huì)批準(zhǔn)。由于地方政府承擔(dān)的事務(wù)較多，日本有“大地方政府”之稱。

日本各級(jí)政府的事權(quán)劃分基本上是遵循“夏普三項(xiàng)原則”而進(jìn)行的。日本地方政府的事權(quán)與職責(zé)范圍的界定具有法制性，在諸如《憲法》、《地方自治法》、《財(cái)政法》、《地方財(cái)政法》等法律中有明確的界定。都道府縣和市町村在法律地位上相互獨(dú)立，類似于平級(jí)關(guān)系，都各自執(zhí)行法律賦予的職能。但實(shí)際上，都道府縣可以對(duì)市町村的工作給予指導(dǎo)和建議，并對(duì)有關(guān)事項(xiàng)予以批準(zhǔn)認(rèn)可。除了外交、國防等關(guān)系國家全局由中央政府負(fù)責(zé)的職責(zé)外，日本地方政府財(cái)政支出主要放在有關(guān)地方發(fā)展與提高居民生活質(zhì)量的項(xiàng)目上。市町村是基礎(chǔ)行政單位，主要承擔(dān)與民眾生活息息相關(guān)的一般事務(wù)，公共基礎(chǔ)設(shè)施方面包括城市規(guī)劃、街道管理、城市公園維護(hù)以及下水道問題等；教育方面包括為保育園、幼兒園、小學(xué)、初中提供保障；福利方面包括兒童福利、國民健康保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)、衛(wèi)生保健等；其他還有消防、戶籍等事務(wù)1。

3 日本縣級(jí)政府預(yù)算編制過程的特點(diǎn)

日本的市町村與我國的縣級(jí)層面相當(dāng)。特此選取近畿地方的大阪市、中部地方的名古屋市以及北海道地方的札幌市為例，考察日本縣級(jí)政府在預(yù)算管理方面的制度。

3.1 預(yù)算編制程序規(guī)范，預(yù)算審議能廣泛聽取各方意見

日本的預(yù)算財(cái)年是從每年的4月開始，到第二年的3月結(jié)束。日本縣級(jí)財(cái)政預(yù)算會(huì)公布詳細(xì)的預(yù)算編制過程，并且預(yù)算編制時(shí)間長達(dá)4個(gè)月。每個(gè)市的預(yù)算流程相差不多，基本是在每年的10月上旬發(fā)布預(yù)算通知，各部門在10月下旬提交有關(guān)預(yù)算報(bào)單等。根據(jù)中期財(cái)政收支預(yù)算編制方針確定向各部門的財(cái)源分配。11月上旬或中旬，市政府的每個(gè)市政辦公室都會(huì)向財(cái)政局索取預(yù)算，公開各部門預(yù)算請(qǐng)求內(nèi)容。在1月上旬、中旬，財(cái)政局發(fā)布評(píng)估公告、市長審查預(yù)算請(qǐng)求的內(nèi)容并準(zhǔn)備預(yù)算提案。2月—3月，發(fā)布預(yù)算提案，召開議會(huì)審議預(yù)算案，最后預(yù)算將由議會(huì)投票決定。如果認(rèn)為預(yù)算有問題，可以對(duì)預(yù)算進(jìn)行更改，追加更正預(yù)算，這也得由縣議會(huì)投票，通過議決才行。

3.2 預(yù)算信息公開充分，預(yù)算管理透明度高

根據(jù)《確保預(yù)算形成透明度和反映市民預(yù)算意見的條例》，名古屋市在11月21日至12月20日期間會(huì)廣泛征集市民對(duì)于預(yù)算的意見。市民可通過郵件、傳真或電子郵件進(jìn)行反饋。整個(gè)預(yù)算編制過程是對(duì)公眾公開的的。不僅公開預(yù)算的內(nèi)容，也披露財(cái)政部門的評(píng)估公告內(nèi)容和市民的意見。名古屋市會(huì)將通過城市網(wǎng)站（http://ww w.city.nagoya.jp）發(fā)布信息以及在區(qū)政府信息角、市民信息中心（會(huì)給出詳細(xì)的地址）張貼信息來披露。

3.3 預(yù)算編制詳略得當(dāng)，易于理解

基本上每個(gè)市公布的財(cái)政年度預(yù)算概要都多達(dá)幾十頁甚至上百頁。公布的財(cái)政預(yù)算會(huì)列明各個(gè)部門的主要業(yè)務(wù)預(yù)算金額以及每個(gè)部分用于何種業(yè)務(wù)內(nèi)容，還列明與上一年度的比較，這讓公眾對(duì)于金額變化一目了然。例如，沖繩縣的財(cái)務(wù)報(bào)表根據(jù)企業(yè)會(huì)計(jì)的思維方式公布本縣的財(cái)務(wù)狀況，并善于用扇形圖、柱狀圖等各種表達(dá)形式讓市民便于理解，旨在提高行政和財(cái)務(wù)管理的透明度，更加適當(dāng)?shù)芈男胸?zé)任。

以名古屋市為例，其2018年度預(yù)算編制情況先介紹總體想法。2018年的名古屋市財(cái)政中，市稅是稅收收入的根基。由于地價(jià)變動(dòng)、義務(wù)經(jīng)費(fèi)增加，其財(cái)政狀況較為嚴(yán)峻。為此，有必要進(jìn)行內(nèi)部管理事務(wù)、公共設(shè)施整改等財(cái)政改革，確保財(cái)源。在處理行政和進(jìn)行財(cái)政改革的時(shí)候，將重新審視無效的企業(yè)，會(huì)考慮到效率較低的事業(yè)，轉(zhuǎn)向更加有效的事業(yè)，以確保全體市民的整體服務(wù)。特別是在實(shí)施新增項(xiàng)目和擴(kuò)大項(xiàng)目的同時(shí)，增加支出或減少收入的，原則上有必要取消必要的資源，取消或?qū)彶楝F(xiàn)有的行政項(xiàng)目，確保收入等。將通過對(duì)現(xiàn)有事務(wù)事業(yè)的廢除、修改或確保稅收等來確保所需的財(cái)源。

4 日本縣級(jí)政府的收支狀況

在稅收管理權(quán)限上，日本是中央集中立法制度，其稅收立法權(quán)掌握在中央手中。地方政府沒有權(quán)力設(shè)置稅種，其稅收權(quán)限由中央立法所規(guī)定，但對(duì)于部分地方稅有一定的機(jī)動(dòng)調(diào)整權(quán)限。雖然地方稅課稅選擇權(quán)和稅率選擇權(quán)下放地方政府，但實(shí)際情況表明各地方政府真正課稅的稅種和稅率基本上是一樣的?；旌象w制的日本在稅收權(quán)限設(shè)定分配上充分體現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)的相互結(jié)合。

地方稅的稅種很多，合計(jì)可達(dá)30余種。市稅是日本縣級(jí)政府的核心收入。不僅在確保財(cái)政資源方面，而且從稅收負(fù)擔(dān)的公平性的角度來看，縣級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)該計(jì)劃的目標(biāo)充分利用應(yīng)稅對(duì)象。除此之外，還公布了城市擁有的商品，商品，印刷品（城市財(cái)產(chǎn)）等公共財(cái)產(chǎn)，并積極實(shí)施發(fā)布或發(fā)布私營經(jīng)營者等廣告的廣告業(yè)務(wù)，努力通過員工的創(chuàng)造性聰明才智獲得新的財(cái)務(wù)資源。

以名古屋市為例，名古屋市2017年度一般會(huì)計(jì)預(yù)算為11712億日元，占總預(yù)算的43.6%；公營企業(yè)會(huì)計(jì)預(yù)算為4332億日元，占總預(yù)算的16.2%；特別會(huì)計(jì)預(yù)算為10794億日元，占總預(yù)算的40.2%。下面將重點(diǎn)說明一般會(huì)計(jì)收入和支出。

11712億日元的一般會(huì)計(jì)預(yù)算總收入中，自主財(cái)源占60%，包括市民稅5111億日元，市民使用設(shè)施的使用費(fèi)和手續(xù)費(fèi)475億日元，貸款返還金和彩票收入等各種收入1246億日元，收款等196億日元；依賴財(cái)源占40%，包括地方讓與稅1302億日元，地方交付稅70億日元，國庫支出金2512億日元，市政債券776億日元，地方特別交付金等24億日元。

其中市民稅又可細(xì)分為個(gè)人市民稅1626億日元、企業(yè)公民稅61 10億日元、固定資產(chǎn)稅2067億日元、輕型汽車稅24億日元、城市煙草稅173億日元、營業(yè)稅160億日元、城市計(jì)劃稅450億日元。由于自主財(cái)源不能完全滿足所有開支，所以需要從國家和縣層面收取資金作為補(bǔ)充。國庫支出金作為特定事業(yè)的財(cái)源，較其他兩者比重大。為了支援市民生活、振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)，并為將來的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供幫助，名古屋市從2012年度起將市民稅的稅率下調(diào)5%。在2017年度，預(yù)計(jì)減稅117億日元。

名古屋市自主財(cái)源比率自2010年度以來已經(jīng)下降至70%以下，2017財(cái)年則為60.0%。所謂自主財(cái)源，是指市稅、使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等市可以自主決定的財(cái)源。理論上說，其所占比例越高，越可以穩(wěn)定、自主地管理財(cái)政。但針對(duì)名古屋市這種比例下降的現(xiàn)象，并不能說是其財(cái)政管理的不好。而需要思考的是為什么自主財(cái)源的比例是下降的呢？比較2016年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2017年依賴財(cái)源的增多是由于地方讓與稅增多了4.3%。地方讓與稅主要用于某些地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？赡苊盼?017年加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以此類收入多了。地方交付稅制度作為日本財(cái)政平衡制度的核心，可以很好地平衡地方政府財(cái)政能力的差異。但是名古屋市的地方交付稅才70億日元，僅占總收入的0.6%，這也從側(cè)面反映出名古屋市政府的財(cái)政能力較強(qiáng)。比較一下大阪市，它2017年的地方交付稅達(dá)831億日元，快接近地方讓與稅889億日元的金額。這從一個(gè)側(cè)面也反映大阪市政府的財(cái)政能力不如名古屋市政府。

名古屋市2017年度的支出包括：公民福利與健康4845億日元，城市安全和環(huán)境1022億日元，公民的教育和文化1763億日元，維護(hù)城市地區(qū)1323億日元，市民的經(jīng)濟(jì)920億日元，人權(quán)和市民服務(wù)546億日元，償還市政債券1293億日元。從2008年4月1日起，消費(fèi)稅率從5%提高到8%。由于提高稅率而增加的收入被分配到法定養(yǎng)老金、醫(yī)療、護(hù)理、生育等社會(huì)保障所需的費(fèi)用上。

在2017年度的預(yù)算中，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的金額達(dá)到了6903億日元，超過了過去的最高水平。其中，與前一年相比大幅增加的是人事費(fèi)預(yù)算，這主要是由名古屋負(fù)擔(dān)義務(wù)教育等的教職員工的工資造成的。另外，2017年度的扶助費(fèi)預(yù)算是2008年度的1.8倍左右，呈上升趨勢。

盡管日本實(shí)行地方自治制度，地方具有財(cái)政自主權(quán)，但是權(quán)力有所限制，依然是中央處于主導(dǎo)地位。中央政府集中權(quán)力，將重點(diǎn)稅種收歸囊中。在日本稅收收入結(jié)構(gòu)中，中央稅占比較大，中央再通過相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行財(cái)政再分配。在日本的公共財(cái)政最終支出中，國家將三分之二的稅收都用于地方財(cái)政支出。由此呈現(xiàn)出收入集權(quán)、支出分權(quán)的特點(diǎn)，這樣既確保中央的權(quán)威，又能激發(fā)地方政府的活力。

5 對(duì)我國預(yù)算管理體制改革的借鑒與啟示

5.1 保證預(yù)算過程透明

通過選取幾個(gè)特定市縣作為例子，可以看出它們的預(yù)算全程涉及公眾參與。通過發(fā)布預(yù)算咨詢，征集公眾意見，以更加民主的形式使資金流向其該流向的地方。不僅凸顯出預(yù)算過程透明性的特點(diǎn)，而且確保更有效地利用財(cái)政收入來服務(wù)公眾。國外的財(cái)政支出具體細(xì)化到項(xiàng)，而我國通常只是一句帶過，還需更明確的形式。

5.2 確保地方財(cái)源穩(wěn)固

對(duì)于不同國家，市級(jí)政府的主體收入有所差異。不管重心在哪，地方政府都必須健全地方稅體系，確保地方財(cái)源穩(wěn)固。有了錢才能辦實(shí)事。我國營改增之后地方稅財(cái)源減少，要加快地方稅體系改革。關(guān)于稅種稅率等也要隨著時(shí)代的改變加以調(diào)整，哪些降稅率促增長，哪些提稅率促收入。對(duì)于日本名古屋市，進(jìn)行財(cái)政改革的時(shí)候，將重新審視效益低下的事業(yè)，將其轉(zhuǎn)向更加有效的事業(yè)。特別是在實(shí)施新增項(xiàng)目和擴(kuò)大項(xiàng)目的同時(shí)，涉及到增加支出或減少收入的，有必要取消或?qū)彶楝F(xiàn)有的行政項(xiàng)目來確保所需的財(cái)源。與此同時(shí)，也要進(jìn)行有系統(tǒng)的財(cái)政管理，以免給后代留下過多的負(fù)擔(dān)。

5.3 促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度完善

轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提。每個(gè)國家都有一定比例的轉(zhuǎn)移支付，只是轉(zhuǎn)移多少不同。對(duì)于日本這樣中央集權(quán)的國家，轉(zhuǎn)移支付更是少不了。更何況近兩年轉(zhuǎn)移支付的比例加大，需要思考如何確定各類轉(zhuǎn)移支付的權(quán)重，更好地完善轉(zhuǎn)移支付制度。在進(jìn)一步厘清事權(quán)與財(cái)力劃分的基礎(chǔ)上，加快建設(shè)地方稅制體系。

[1]樓繼偉.中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2013.

[2]包桂榮.教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的國際比較——以日本、美國為例[J].財(cái)經(jīng)理論研究,2010(2):81-85.

[3]張鎖柱.日本財(cái)政管理體制及其特點(diǎn)[J].日本問題研究,2000(3):11-15.

[4]財(cái)政部預(yù)算司赴日體制考察組.日本的行政與財(cái)政制度[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2002(51):2-48.

[5]李三秀.日本地方財(cái)政改革及其啟示[J].地方財(cái)政研究,2017(12):105-112.

【注釋】

1.資料來源：《日本財(cái)稅及相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度研修報(bào)告（四）》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://tfs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/200910/t20091029_224837.html