新農(nóng)村建設(shè)視角下耕地保護(hù)的探討

杜津橋

沛縣自然資源和規(guī)劃局 江蘇徐州 221600

1 新農(nóng)村建設(shè)給耕地保護(hù)帶來的機(jī)遇

1.1 新農(nóng)村建設(shè)給耕地整理帶來契機(jī)

新農(nóng)村建設(shè)伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的革新，要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)，這必然會要求將破碎的耕地地塊整合成成片的土地，以便于機(jī)械化操作。同時，新農(nóng)村建設(shè)中的道路重新規(guī)劃亦為耕地整合提供了契機(jī)。我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，多為農(nóng)戶零散種養(yǎng)，既不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又不能削弱定價(jià)壟斷力量，農(nóng)戶的利益得不到保障。同時農(nóng)戶的零散生產(chǎn)亦決定了耕地的破碎細(xì)化，這種細(xì)化同時又阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。而新農(nóng)村建設(shè)中，特別是近幾年推行新型農(nóng)村合作社組織，將農(nóng)戶整合，同時對耕地進(jìn)行重新規(guī)劃整理，使之集中連片，為機(jī)械化生產(chǎn)創(chuàng)造條件。

1.2 新農(nóng)村建設(shè)帶來的確權(quán)機(jī)遇

新農(nóng)村建設(shè)中積極推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的同時，有助于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，提高土地管理和利用水平，土地確權(quán)登記發(fā)證的過程，是進(jìn)一步查清宗地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置，建立土地登記簿的過程，也是摸清土地利用情況的過程，從而改變農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱的狀況，夯實(shí)管理和改革的基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，可以進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的積極性。

1.3 新農(nóng)村建設(shè)帶來的耕地挖潛機(jī)遇

新農(nóng)村建設(shè)有利于改善如今農(nóng)村宅基地布局散亂、破碎的情況。有利于清查一戶多宅，超標(biāo)占地的情況，同時有利于統(tǒng)一規(guī)劃，建立統(tǒng)一的居民居住區(qū)，整理閑置用地，提高土地的利用效率，整理出更多的耕地后備資源。新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)村公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體建設(shè)要求統(tǒng)一規(guī)劃，集約利用。此外，新農(nóng)村建設(shè)可以給居民提供合理科學(xué)的宅基地規(guī)劃，節(jié)約村莊用地，促進(jìn)村莊治理，解放耕地。最后，新農(nóng)村建設(shè)加強(qiáng)對田、水、路、林、村的綜合治理，加強(qiáng)了土地開發(fā)整理，切實(shí)增加有效耕地面積，改善耕地質(zhì)量。

2 農(nóng)村建設(shè)背景下促進(jìn)耕地保護(hù)的措施

2.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)的新理念

（1）生態(tài)、數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)相結(jié)合。新時期的耕地保護(hù)，特別是耕地占補(bǔ)平衡制度上，不可機(jī)械地占一補(bǔ)一，而要建立科學(xué)合理的“占補(bǔ)”考核指標(biāo)，若補(bǔ)充的耕地質(zhì)量下降，則需要在數(shù)量上進(jìn)行補(bǔ)充，以此來確保耕地質(zhì)量數(shù)量綜合水平的平衡。此外，我國同樣是一個生態(tài)大國，耕地保護(hù)為生態(tài)建設(shè)與改善發(fā)揮著重要作用，更是事關(guān)我國我國的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。由此可見，耕地保護(hù)的目的應(yīng)是一個由實(shí)現(xiàn)糧食安全、社會穩(wěn)定和社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標(biāo)體系。

（2）拓展耕地保護(hù)的對象。隨著生活水平的提高，人們對食物的消費(fèi)需求日益多樣化，這就要求耕地保護(hù)觀念要革新。以往人們在耕地保護(hù)的觀念上往往局限于基本農(nóng)田，類別也囿于水田、旱地、水澆地，但新時期，我們可以將耕地保護(hù)的概念拓寬到果園、養(yǎng)殖水面、部分林地、休閑地、輪換地等可以在未來轉(zhuǎn)化為耕地的潛在耕地資源。且這種轉(zhuǎn)變應(yīng)與經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合，特別是果園、養(yǎng)殖水面等，經(jīng)濟(jì)動因在農(nóng)民中始終是耕保最大的動力。

（3）引入耕地保護(hù)新主體——資本。新農(nóng)村建設(shè)中很大一個改革，就是農(nóng)村家庭承包用地的合法流轉(zhuǎn)。這一舉措一方面體現(xiàn)了農(nóng)用地的價(jià)值，從而以利促保，喚醒農(nóng)戶的耕地保護(hù)主體意識，另一方面，資本下鄉(xiāng)，就給我們的耕地保護(hù)引入了新主體，即資本主體。資本主體可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來先進(jìn)的管理方式、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，煥發(fā)農(nóng)業(yè)活力。

2.2 政府發(fā)揮在耕地保護(hù)中的主體作用，同時加強(qiáng)征地制度改革

（1）建立耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，完善監(jiān)督舉報(bào)制度。地方政府廣泛存在著政績觀，為了招商引資壓低地價(jià)，新農(nóng)村建設(shè)以來，有些地方又刮起了一陣“圈地”風(fēng)，農(nóng)村中占用耕地甚至基本農(nóng)田更是輕而易舉。這就要求政府轉(zhuǎn)變觀念，建立完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，改變以往的片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績考核體系，將耕地保護(hù)納入政績考核指標(biāo)，實(shí)行耕地保護(hù)問責(zé)制。將耕地保護(hù)責(zé)任分解到責(zé)任人，對于不能完成指標(biāo)的單位和責(zé)任人進(jìn)行必要的處罰。

（2）提高占用耕地補(bǔ)償，并引入第三方評估機(jī)構(gòu)。新農(nóng)村建設(shè)繞不開也避不過耕地的占用問題，一旦村鎮(zhèn)無法處理好兩者的平衡關(guān)系，就會造成耕地的大規(guī)模占用，同時在征地過程中往往無法保障農(nóng)民權(quán)益，更有甚者，有地方將農(nóng)民的地當(dāng)成生財(cái)之路，違法違規(guī)征地，傷害群眾利益，引發(fā)農(nóng)民上訪，這已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的因素之一。要改進(jìn)征地補(bǔ)償方式，改變以往的單純以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的若干倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆椒?，補(bǔ)償時要考慮耕地質(zhì)量和耕地的生態(tài)效益，加大土地使用權(quán)出讓金中用于農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)谋戎?。同時引入第三方耕地質(zhì)量評估補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，對耕地的生態(tài)價(jià)值、社會價(jià)值進(jìn)行評估，以此與補(bǔ)償款掛鉤，從而提高農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。

3 結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展如兩具巨型引擎，帶動著社會的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，然而作為一個人口大國、農(nóng)業(yè)大國，作為一個城鎮(zhèn)化率53．7%的發(fā)展中國家，糧食安全、農(nóng)民的幸福牢牢地系在我們有限的耕地資源上。耕地保護(hù)與新農(nóng)村建設(shè)不能被割裂，兩者是辯證統(tǒng)一的，正確處理新農(nóng)村建設(shè)帶來的耕地占用問題，積極把握新農(nóng)村建設(shè)給耕地保護(hù)帶來的技術(shù)、政策、制度上的機(jī)遇，為耕地保護(hù)打開新局面，因時制宜、因地制宜地進(jìn)行耕地保護(hù)工作，打破政府部門間的行政壁壘，提高工作效率。