政府產(chǎn)業(yè)投資基金法律規(guī)制路徑探析

文/徐晏軍，安徽工商管理學(xué)院

1 引言

產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展初期，主要表現(xiàn)為高科技投資和創(chuàng)新型企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，作為前沿的投融資模式，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展和完善，逐漸取得了較為可觀的成效，促使大量高新技術(shù)企業(yè)涌現(xiàn)，對(duì)于移動(dòng)通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。尤其是風(fēng)險(xiǎn)投資基金的優(yōu)勢(shì)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力和生命力，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。

2 政府產(chǎn)業(yè)投資基金的定義與分類

從全球范圍來(lái)看，政府產(chǎn)業(yè)投資基金有不同定義，從對(duì)政府機(jī)構(gòu)管理的風(fēng)險(xiǎn)投資基金的狹隘概念到更廣泛的分類，可以主要分為三類：直接公共資金，混合型私人公共基金和FOF。直接公共資金包括通過(guò)政府支持的類似風(fēng)險(xiǎn)投資的計(jì)劃進(jìn)行投資，通常旨在促進(jìn)區(qū)域或行業(yè)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的發(fā)展。例如，In-Q-Tel由美國(guó)聯(lián)邦情報(bào)機(jī)構(gòu)于1999年創(chuàng)立，旨在資助信息技術(shù)。OnPointTechnologies由美國(guó)陸軍于2002年成立，旨在資助新電力和能源解決方案的投資。由于缺乏技能或擠出問(wèn)題，其中一些計(jì)劃已被修改為包括私人投資者的混合型投資。德國(guó)高科技Grundsfonds基金的投資者包括德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和技術(shù)部，KfW銀行集團(tuán)和12個(gè)工業(yè)集團(tuán)，這是一個(gè)混合型風(fēng)險(xiǎn)投資基金的例子。政府的支持可以采用FOF的形式，它投資于其他的投資基金，而不是直接投資于公司。

我國(guó)的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以營(yíng)利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。通過(guò)增加股權(quán)投資的政府資金供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置股權(quán)資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，促進(jìn)創(chuàng)新業(yè)企業(yè)股權(quán)融資，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的。

3 政府產(chǎn)業(yè)投資基金法律規(guī)制路徑

3.1 統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一立法

政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)額龐大，涉及財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)領(lǐng)域，特別是調(diào)動(dòng)大量的財(cái)政資金涉及預(yù)算制度的改革與創(chuàng)新。提高政府產(chǎn)業(yè)投資基金的立法層級(jí)、進(jìn)行統(tǒng)籌立法，是合理劃分監(jiān)管職權(quán)、促進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)投資基金面向市場(chǎng)化方向的制度保障。同時(shí)，由于政府產(chǎn)業(yè)投資基金需要調(diào)動(dòng)大量的財(cái)政預(yù)算資金且涉及國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本走向，以專門化法律規(guī)制也更加符合我國(guó)《立法法》修訂后的精神，并可協(xié)調(diào)與其他部門法之間的關(guān)系。統(tǒng)籌立法應(yīng)注重宏觀把握：第一，應(yīng)當(dāng)牢牢把握貫穿政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作全過(guò)程的財(cái)政預(yù)算資金這一主線，圍繞主線構(gòu)建總體制度框架。第二，要明確政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律定位，厘清其與一般股權(quán)投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的聯(lián)系與區(qū)別。第三，以全面約束、公開透明為制度構(gòu)建的基本理念，確立面向市場(chǎng)化發(fā)展的基本原則，滿足產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施市場(chǎng)化改革的需求，既要防止“市場(chǎng)失靈”也要避免“政府失靈”。第四，形成統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，合理分配監(jiān)管權(quán)限并形成完整的監(jiān)管體系，避免當(dāng)前碎片化監(jiān)管產(chǎn)生的低效。

3.2 尊重市場(chǎng)、進(jìn)退有度

發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)投資基金的目的在于解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的“市場(chǎng)失靈”，當(dāng)新興產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐漸完善，政府產(chǎn)業(yè)投資基金也應(yīng)當(dāng)適時(shí)退出，促進(jìn)相關(guān)市場(chǎng)自身有序發(fā)展。目前多地出臺(tái)的規(guī)范性文件中均提出要完善退出機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資基金的循環(huán)利用，但大多未提及政府產(chǎn)業(yè)投資基金自身整體退出的時(shí)間或者標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)“市場(chǎng)失靈”的局面得到有效緩解、相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到充分培育和發(fā)展后，政府產(chǎn)業(yè)投資應(yīng)顯示出階段性特征，找準(zhǔn)時(shí)機(jī)適時(shí)退出。

3.3 平衡目標(biāo)分層管理

3.3.1 差異化的管理對(duì)策

對(duì)母子基金制定差異化的管理策略，有助于平衡財(cái)政資金和社會(huì)資本目標(biāo)之間的沖突。目前階段，針對(duì)母基金的監(jiān)管策略應(yīng)以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)為導(dǎo)向，而對(duì)子基金的監(jiān)管策略可以適當(dāng)向?qū)崿F(xiàn)盈利性目標(biāo)傾斜。在現(xiàn)有的規(guī)制機(jī)制中，針對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金的投資方向，既有鼓勵(lì)的正面清單也有限制的負(fù)面清單，管理相對(duì)嚴(yán)格。在母基金的監(jiān)管策略中以政策性目標(biāo)為導(dǎo)向確保基金的整體發(fā)展方向不偏離，保障財(cái)政資金的安全性；而在總體實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向的情況下，子基金在項(xiàng)目選擇中堅(jiān)持市場(chǎng)化的選擇模式，選擇更具有盈利前景的項(xiàng)目，既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，同時(shí)也能賦予相關(guān)產(chǎn)業(yè)一定的競(jìng)爭(zhēng)壓力，形成良性循環(huán)。

3.3.2 明確財(cái)政資金適當(dāng)讓利的底線

為充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用，適當(dāng)作出讓利具備合理性與正當(dāng)性，但需要嚴(yán)防讓利行為成為濫用財(cái)政預(yù)算資金的“后門”。財(cái)政資金的讓利行為可以表現(xiàn)為收益分配中讓利于社會(huì)資本，但不能直接讓財(cái)政資金作為劣后級(jí)資金或者對(duì)社會(huì)資本作出最低收益保證以及“明股實(shí)債”等，這些變通做法曲解了財(cái)政資金適當(dāng)讓利的初衷，使政府產(chǎn)業(yè)投資基金淪為政府預(yù)算外舉債的又一途徑。對(duì)當(dāng)前部分地方實(shí)踐中出現(xiàn)的投資失敗容忍度而言，設(shè)置清晰的投資失敗界限是尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的表現(xiàn)，但需要輔之以完善的第三方事后倒查措施以確保財(cái)政資金的有效性。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展，需要充分發(fā)揮政府的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)。結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，立足區(qū)域?qū)嶋H情況，吸引更多社會(huì)資本參與其中，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的同時(shí)，帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)效益。隨著政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化問(wèn)題逐漸受到學(xué)界關(guān)注，必然能夠改變當(dāng)前理論研究嚴(yán)重滯后的局面，為政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律規(guī)制提供必要的理論支撐，加快構(gòu)建以政府產(chǎn)業(yè)投資基金為代表的產(chǎn)業(yè)政策市場(chǎng)化實(shí)施方式的法律規(guī)制框架。