完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金財(cái)稅支持政策的幾點(diǎn)建議

文/葉蜀君 袁永宏，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院金融系 北京交通大學(xué)產(chǎn)業(yè)安全研究院

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是指政府發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用、以股權(quán)或債權(quán)等方式吸引社會(huì)資本建立投資基金、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及政府需要支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的專項(xiàng)資金，通常也稱為政府投資基金或政府引導(dǎo)基金。我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金起步于2002年，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已經(jīng)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，特別是2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕53號(hào)）后，我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金呈現(xiàn)出幾何式增長(zhǎng)勢(shì)頭。伴隨著政府引導(dǎo)基金的迅速發(fā)展，也出現(xiàn)了諸如政出多門、管理多頭、損失浪費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多、績(jī)效不足、監(jiān)督不力等諸多問題，必須要按照黨中央關(guān)于全面深化改革的要求進(jìn)一步加強(qiáng)管理，提高政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的效益。從財(cái)政稅收角度講，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善支持我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金改革發(fā)展的財(cái)稅政策，以增強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的導(dǎo)向力，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和激勵(lì)作用，確保政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金穩(wěn)步發(fā)展。

1 加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)

當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的政策很多。國(guó)家層面的有《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕53號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕116號(hào)）、國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)[2016]2800號(hào)）、財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)）和《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2011〕668 號(hào)）等多部管理辦法。各省、自治區(qū)、直轄市及其所轄地方政府都出臺(tái)了大量的有關(guān)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理的政策，但是這些政策不管是從國(guó)家與地方層面來看，還是省以下地方政府層面來看，都缺少上下貫通、部門協(xié)調(diào)，造成政出多門、五龍治水，影響了政策效力的發(fā)揮。必須要按照提高整體性、貫通性、效率性的要求，做好政策整合。明確政策牽頭部門，明確央地權(quán)責(zé)，完善既有政策、增補(bǔ)缺位政策，加快建立健全政策產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的政策體系，發(fā)揮政府引導(dǎo)基金“四兩撥千斤”的杠桿作用。

2 加強(qiáng)資金整合

2014年以來，在國(guó)家“雙創(chuàng)”政策、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等系列政策激勵(lì)下，我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2016年，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金已經(jīng)達(dá)到了901只，總規(guī)模有23000多億元，占整個(gè)私募股權(quán)基金7萬多億元的32%。這些基金涵蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、金融、交通等各個(gè)行業(yè)，基金類型也包括創(chuàng)業(yè)投資、VC、天使投資、PPP基金等多種類型，出資主體也分散在政府各部門。造成許多重復(fù)設(shè)立、“粥多僧少”等問題，嚴(yán)重影響了引導(dǎo)基金的效力。需要按照我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型升級(jí)和主體功能區(qū)建設(shè)要求，加快進(jìn)行引導(dǎo)基金整合，整合規(guī)范后的我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金相對(duì)應(yīng)，退出不符合我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和主體功能區(qū)發(fā)展要求的政府引導(dǎo)基金、強(qiáng)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的政府引導(dǎo)基金的支持、加強(qiáng)國(guó)家和地方政府基金的統(tǒng)一設(shè)置、減少重復(fù)設(shè)置和資金重復(fù)撥付，推進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的健康穩(wěn)步發(fā)展。

3 加強(qiáng)稅收優(yōu)惠

對(duì)于政府引導(dǎo)基金，要根據(jù)引導(dǎo)基金具有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的特點(diǎn)，研究制定有針對(duì)性的支持政策。圍繞企業(yè)發(fā)展初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期的生命周期，制定差別化的稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)更多資金投向初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期且符合國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的企業(yè)。根據(jù)投資“募、投、管、退”各個(gè)環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，對(duì)企業(yè)于參與政府引導(dǎo)基金支持設(shè)立的投資基金的企業(yè)和個(gè)人，可以給予企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅抵扣稅收優(yōu)惠，以提高政府引導(dǎo)基金的募資能力。同時(shí)，根據(jù)投入期和管理期的周期性特點(diǎn)，對(duì)投資基金從投入到退出這段時(shí)期給予稅收減免，通過在投資退出時(shí)將投資基金一定比例的運(yùn)營(yíng)支出作為稅前扣除額或者采取將投資退出時(shí)獲得的投資收益平均分?jǐn)偟秸麄€(gè)投資周期各個(gè)年度納稅等方式增加對(duì)投資基金的支持力度。

4 加強(qiáng)績(jī)效考核

圍繞政府引導(dǎo)基金所肩負(fù)的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的使命，制定全面系統(tǒng)、科學(xué)實(shí)用的績(jī)效考核指標(biāo)，嚴(yán)格進(jìn)行考核。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)基金的放大作用、投資方向與政府引導(dǎo)基金協(xié)議符合性、投資對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及促進(jìn)就業(yè)的推動(dòng)作用、基金管理的規(guī)范性和高效性進(jìn)行考核。通過在政府引導(dǎo)基金合作協(xié)議中明確績(jī)效考核不合格時(shí)，政府部門有權(quán)公布管理團(tuán)隊(duì)名單及其基金管理情況、有權(quán)通銀行凍結(jié)基金實(shí)際管理機(jī)構(gòu)及基金賬戶并要求返還政府所投入的資金、或者要求基金管理機(jī)構(gòu)做出對(duì)投入資金提供擔(dān)保增信、對(duì)績(jī)效考核優(yōu)良的基金管理團(tuán)隊(duì)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度等措施，切實(shí)加強(qiáng)績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用，增加基金管理人的違約成本，提高基金管理人的忠誠(chéng)履職積極性，推動(dòng)政府引導(dǎo)基金的良性發(fā)展。

5 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

風(fēng)險(xiǎn)防控是政府引導(dǎo)基金管理的“安全閥”，只有建立起堅(jiān)強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，才能確保政府引導(dǎo)基金不投機(jī)、不偏離政策目標(biāo)。要采取有效方式使政府全過程參與政府引導(dǎo)基金管理，做到既充分尊重基金管理人依法依規(guī)和市場(chǎng)規(guī)律管理的權(quán)力，又要對(duì)基金管理提出意見建議，對(duì)不符合政府引導(dǎo)基金投資方向的項(xiàng)目保留一票否決權(quán)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研判，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，同時(shí)建立應(yīng)急處置機(jī)制，對(duì)投資項(xiàng)目發(fā)生異常變動(dòng)或出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)跡象的，要啟動(dòng)應(yīng)急避險(xiǎn)決策程序，及時(shí)避免或減少損失。要建立管理團(tuán)隊(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制，采取資產(chǎn)擔(dān)保、跟投等多種方式增加管理團(tuán)隊(duì)的風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。