如何以財政改革助推“精準扶貧”？

文/李木子，中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院

關鍵字：財政改革；精準扶貧；財政事權；支出責任

到2020年全面建成小康社會是以習近平為核心的新一屆中央領導集體向全國人民做出的莊嚴承諾，全面脫貧是兌現這一承諾的關鍵環(huán)節(jié)。在習近平總書記提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”之后，“精準扶貧” 成為各界熱議的關鍵詞。黨的十九大報告進一步指出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，承諾“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會”，“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”實施“精準扶貧”工作需要國家財政的大力支持，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在精準扶貧工作中扮演著重要角色。在財政事權與支出責任劃分改革的大背景下，什么樣的財政權責體系適合“精準扶貧”工作的實施，能夠更好地配合“精準扶貧”工作的開展，是值得深入探討的一個重要問題。

1 黨的“十八大”以來首輪“精準扶貧”成效顯著

我國一直以來都十分重視扶貧工作，特別是改革開放之后，經過四十年的不斷努力，我國扶貧工作取得了舉世公認的輝煌成就——帶領數以億計的人民群眾成功脫貧。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央高度重視扶貧工作，對扶貧工作多次作出重要指示。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時提出扶貧工作要“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，這是其關于“精準扶貧”思想形成的起點。2014年3月，習近平總書記在兩會期間對“精準”做了進一步闡釋，即“瞄準扶貧對象，進行重點施策”；20 15年6月，習近平總書記在貴州省考察時，重申了“確保貧困人口到2020年如期脫貧”的承諾，對“十三五”時期扶貧開發(fā)工作的頂層設計提出要求。

在黨中央的統(tǒng)一領導和部署下，我國扶貧工作煥發(fā)出全新的面貌，取得了突出的成績。2013年至2016年，我國每年農村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點；貧困地區(qū)農村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善。2017年是“精準扶貧”的深化之年，國務院扶貧辦數據顯示，2017年，中央財政專項扶貧資金較上年增長30%，省級財政專項扶貧資金比上年增長22%，總金額突破1400億元。電商扶貧帶動274萬貧困戶增收，光伏扶貧直接惠及80萬貧困戶，旅游扶貧覆蓋2.3萬個貧困村。340萬貧困人口完成搬遷，600多萬貧困人口危房完成了改造。健康扶貧救治了421萬大病和慢性病貧困患者，貧困人口醫(yī)療費用實際報銷比例提高到80%以上。這充分說明“精準扶貧”首戰(zhàn)告捷。

2 第二輪“精準扶貧”需攻堅克難

盡管首輪“精準扶貧”成效顯著，但目前我國農村貧困人口還有3000多萬人，要想如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，還需要付出更大的努力，直面當前扶貧領域諸多突出問題。

第一，扶貧工作進入深水區(qū)。隨著大量人口脫離貧困行列，扶貧工作的難度也日益加大，貧困人口數量和貧困程度日益模糊，處于數不清、摸不準的狀態(tài)，這就導致扶貧工作的針對性不強，扶貧資金和扶貧項目指向不準，扶貧效率降低，存在流于形式的成分。

第二，針對返貧的治理力度不夠。目前貧困人口脫貧再返貧已成為一大難題。事實上，這一現象與以下因素相關：一是更多關注貧困人口的收入水平，而非建立促其發(fā)展的長效機制，同時，也未區(qū)分致貧原因施策，扶貧的方式簡單低效。由于沒有找到徹底脫貧的有效途徑，難以從根本上治理貧困。

第三，扶貧制度的設計缺陷。正是因為前兩方面原因，目前原有扶貧制度已不適應新的扶貧形勢，新的有效扶貧制度還處于探索階段，導致不少扶貧項目采取“大水漫灌”的方式，欠缺精準。例如，存在貧困數量多由基層干部“推測估算”，扶貧資金采用“天女散花”的發(fā)放模式，這造成的間接后果是貧困縣舍不得“脫貧摘帽”，擠占國家扶貧資源，甚至對相關數字弄虛作假；基層扶貧工作把關不嚴，人情扶貧、關系扶貧等現象逐漸產生，甚至于滋生腐敗，真正的貧困人口反而得不到應有的幫助。

對此，習近平總書記在2017年6月23日召開的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上，指出了精準扶貧過程中出現的一些問題：一些地方為了做到精準識貧、精準扶貧，搞了一大堆表格要下面填寫。一些基層干部忙于填寫各類表格，加班加點，甚至沒有時間進村入戶調研辦實事。還有一些表格需要貧困群眾親自填報，但表格設計太復雜，填寫項目太多，而且有很多術語，農民也弄不清楚。這類問題要注意糾正，精準識貧、精準扶貧要堅持，也要講究科學、講究方法、講究效率。

聚焦到財政領域，“精準扶貧”工作也存在著許多問題。第一，財政專項扶貧資金供給不足，財政資金投入有限。近年來，財政專項扶貧資金投入增長較快，但是占財政支出的比重較低。2018年，中央財政預算安排補助地方財政專項扶貧資金1060.95億元，比201 7年同口徑增加200億元，占中央一般公共預算支出的比重僅約為1%。而且受專項資金性質所限，很多用途需要地方配套，由于貧困地財政配套能力有限，財政扶貧資金投入與貧困群眾發(fā)展生產、改善生活的需求間差距明顯。

第二，財政專項扶貧資金投入分散，監(jiān)管不力。在分稅制改革背景下，一些財政事權和支出責任被下放到地方，但因財政資金統(tǒng)籌力度不夠，各類財政專項扶貧資金管理分散，沒有形成合力。同時，監(jiān)管體制沒有及時跟進，為部分單位和個人騙取套取資金、違規(guī)使用資金提供了機會，價值資金使用和項目實施的公開度不夠，以及資金撥付、使用的及時性不夠，部分項目進展緩慢，出現大量資金閑置，財政扶貧資金被浪費和低效使用。

第三，財政專項扶貧資金供需不匹配。一是資金配套要求下的逆向選擇，一些財政專項資金在下撥過程中要求下級政府或者農戶要有相應的資金配套，而貧困地區(qū)和貧困戶因為難以支付配套資金而難以取得財政補助，這類財政專項扶貧資金其實大多由相對富裕的地區(qū)獲得，而貧困程度高的貧困地區(qū)以及貧困戶卻無法獲得，最終，財政資金的投向出現偏離。二是部分地區(qū)在項目資金的分配上存在“平均主義”傾向。三是存在資金具體使用用途限制，導致資金用途與扶貧對象的實際需求脫節(jié)。

3 第二輪“精準扶貧”需把握“三性”

系統(tǒng)梳理習近平總書記關于“精準扶貧”的思想，可以發(fā)現“精準扶貧”具有“三性”，即根本性、針對性和準確性。當前扶貧工作遇到的種種困難和問題，均是沒有將這“三性”落到實處的表現。

首先，“精準扶貧”立足于從根本上消除貧困——根本性。習近平總書記明確指出，“中國在扶貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準扶貧方略，找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療?！币獜母旧辖鉀Q貧困，就必須找到困難群眾的核心訴求和根本難處，徹底幫助人民群眾脫貧致富。在精準扶貧工作中，應抓住貧困產生的根本原因，幫助貧困群眾不只從物質條件上脫貧，還要從精神面貌上脫貧，為貧困人口長期、徹底擺脫貧困提出切實可行的辦法。

其次，“精準扶貧”工作具有針對性。習近平總書記指出，“我們堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批?！币酝姆鲐毠ぷ魍扇∽陨隙碌闹噶钚苑绞剑蓢医y(tǒng)一對某一方面的扶貧工作進行部署，而這些政策缺乏應有的靈活性和針對性，等傳遞到基層時，政策已出現較大偏差，難以達到預期的效果?！熬珳史鲐殹本褪且虻刂埔?，對地方充分放權，有針對性地開展扶貧工作，根據當地的具體情況找到可行的幫助貧困人口脫貧的辦法，只有這樣才能達到全面脫貧的目標。

第三，“精準扶貧”工作具有精準性。習近平總書記在打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上談到，“脫貧攻堅，精準是要義。必須堅持扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準等“六個精準””。“精準扶貧”工作要充分利用好資金和政策，將各項資金用到實處，令各項政策讓貧困人口真正受益，這就需要從扶貧工作的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，將工作細致化、精準化。

4 以財政事權與支出責任劃分改革對接“精準扶貧三性”

由于財政集資金與政策于一身，在“精準扶貧”工作中可發(fā)揮重要作用，但前提是財政事權與支出責任劃分清晰，實現權責對等。2016年8月24日，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49 號，以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，這標志著我國在調整政府間財政關系方面邁出了關鍵性的一步。合理劃分中央地方的財政事權與支出責任，對于“精準扶貧”工作的開展具有重要意義。

“精準扶貧”工作所具有的根本性、針對性、精準性等特點，要求相應的財政體制權責明確，資金劃撥和使用精準到位，通過建立低成本、高效率的財政體制來更好地促進此輪“精準扶貧”工作取得成效。通過財政分權改革，能夠優(yōu)化扶貧資金支出結構，優(yōu)化扶貧方式，有利于統(tǒng)籌支配資金支持農村基礎設施建設、加大社會保障支出、增強貧困群體的能力建設。通過財政分權改革，還能夠建立動態(tài)的貧困識別機制和合理的項目選擇機制，厘清政府與市場在扶貧中的邊界，引入有實力的非政府組織，鼓勵社會力量為低收入鄉(xiāng)村提供資金、信息、技術等方面扶助，增強貧困地區(qū)造血功能，實現產業(yè)轉型升級，切實提高財政資金的使用效率。

首先，以此項改革對接“根本性”。財政事權與支出責任劃分改革能夠充分調動中央和地方的積極性，有利于從根本上解決貧困問題?，F階段“精準扶貧”工作是以地方政府為主體，中央政府確定具體目標和方法，地方政府依據中央政策，根據當地情況開展“精準扶貧”具體工作。進一步理清中央和地方財政事權和支出責任，對促進地方政府放開手腳開展扶貧工作具有積極作用。因為隨著改革的深入，地方政府的考核激勵體系和機制會相應調整，讓目標和激勵機制更好地結合在一起，可以讓地方政府更加靈活地使用財政資金，也有利于地方政府從長遠的角度考慮扶貧問題，從根本上幫助本地貧困人口徹底脫貧。

其次，以此項改革對接“針對性”。扶貧工作的一個重要難點就在于各地區(qū)的現實條件差異很大，必須因地制宜，因人因戶因村施策。這種對政策靈活性的高要求必然需要更加靈活的財政支出體制，以使得地方政府能夠有充分的施展空間。扶貧措施能否取得預期效果往往具有一定的風險性，中央與地方政府財政權責明確將會更好的明晰責任邊界，對地方政府產生正向的約束效果。

最后，以此項改革對接“精準性”。精準性是“精準扶貧”工作的核心要義。保證精準性的關鍵在于落實具體扶貧政策的時候要對貧困的具體情況有充分的了解，對實施過程中的各個環(huán)節(jié)有全面的把握，對政策的作用效果有周到的考量。面對我國復雜多樣的地區(qū)情況，中央政府顯然不具有信息優(yōu)勢，必須要充分發(fā)揮地方政府在“精準扶貧”工作中的重要作用。此項改革有利于地方政府擁有足夠的自由度，從交通扶貧、水利扶貧、金融扶貧、教育扶貧、健康扶貧等扶貧行動，扶貧小額信貸、扶貧再貸款等各個方面進行全方位、立體化的扶貧工作，突出扶貧的精準性。

5 以財政事權與支出責任劃分改革助推“精準扶貧”的思路

第一，擴大地方政府對于財政專項扶貧資金的自主支配范圍，增強財政扶貧資金的靈活性。在資金規(guī)模有限的情況下，賦予地方政府在使用財政資金時充分的靈活性，可以顯著提高資金使用效率。比如，地方政府可根據具體情況，將財政專項資金更多調配到社會資本參與較少的扶貧項目，對于社會資本感興趣的項目，可以適當減少財政專項資金的使用。

第二，加強扶貧資金使用的事后監(jiān)管工作。財政事權與支出責任劃分改革并不意味著取消監(jiān)管。在事前充分對地方政府放權，保證“精準扶貧”工作的順利開展，在事后就必須加強監(jiān)管，落實事后追責。完善監(jiān)督體系，讓每一分錢花的清楚、花的明白。通過制度的優(yōu)化，將扶貧資金的使用效率納入“精準扶貧”工作考核體系，堅決遏制違規(guī)使用扶貧資金，甚至侵占扶貧資金、貪污腐敗的行為發(fā)生。

第三，完善中央和地方財政扶貧工作溝通機制。 “精準扶貧”工作是黨中央在全國范圍的統(tǒng)一工作部署，全國是同一盤棋，財政事權與支出責任劃分改革也并不意味著分家單干。給地方財政充分放權是為了更好地完成統(tǒng)一的工作，更好地實現統(tǒng)一的目標。地方在行使財政事權和履行支出責任的同時，也要充分與中央溝通，讓中央心中有數，做到統(tǒng)籌兼顧。如果各地方政府只顧自身工作安排，便成為一盤散沙，無法形成合力，完成全面建成小康社會的總目標也就無從談起。因此，無論財政改革還是“精準扶貧”攻堅，都應建立良好的中央與地方的溝通機制，使得各級各地政府的事權與支出責任相對等，實現支出責任與財力保障相匹配。

綜上所述，深化財政事權與支出責任劃分改革，健全財政專項資金劃撥使用機制，將有助于“精準扶貧”工作順利開展，有助于全面小康社會早日實現?！熬珳史鲐殹惫ぷ鞑⒉皇且患资拢m然已經取得了巨大的成就，但仍有許多困難需要克服。不過我們有理由相信，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，動員全黨全國全社會力量，以愚公移山之志，定能打好精準脫貧的攻堅戰(zhàn)。