淺析電力市場化模式下的電力調度體系

綦雪松 王權

摘 要：電力調度模式與調度權管理是電力體制改革的重要環(huán)節(jié)，對電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行起到了決定性作用。本文對電網(wǎng)調度機構的單位性質、調度機構的服務收費、調度機構的管理體系以及違規(guī)處理四個要素進行分析，在我國現(xiàn)有的企事業(yè)單位體制框架內綜合考量電網(wǎng)運行的安全性、經濟性，探索了一條適合我國電力體制改革的電力調度體系。

關鍵詞：電力調度;電力市場

1 緒論

電力調度模式與調度權管理對電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行起到了決定性作用，而近10年來全球歷次大面積停電事件中，電網(wǎng)運行單位拒絕執(zhí)行調度命令成為了導致事故的第一大因素。目前，在中國大陸的電網(wǎng)運行體系中，電網(wǎng)調度單位與發(fā)電企業(yè)存在利益制約關系，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電量在某種程度上受電網(wǎng)調度單位控制，因此發(fā)電企業(yè)不存在拒絕執(zhí)行調度命令的利益驅動;電網(wǎng)調度單位與輸變電、配售電單位同屬一家電網(wǎng)企業(yè)管轄，屬于利益共同體，電網(wǎng)運行單位不存在拒絕執(zhí)行調度命令的利益驅動，并且共同的上級單位也確立了調度單位對電網(wǎng)運行的絕對指揮權。

因此，這種非市場化的體制雖然在某種層面上違背了一般市場規(guī)律，但是在客觀上提高了電網(wǎng)運行的可靠性。但是，隨著電力體制改革的推進，售電公司將逐步進入電力市場，參與電網(wǎng)建設與運行，目前的調度體系會被逐漸打破，因此，如何調整電網(wǎng)調度體系，使其在確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的前提下適應電力市場化模式，是在電力體制改革進程中必須面對的問題。

2 國外電力調度和國內其他行業(yè)調度體系

美國、加拿大等國家，配電網(wǎng)甚至輸電網(wǎng)由多個售電企業(yè)經營，電網(wǎng)調度單位與運行單位沒有隸屬關系，電網(wǎng)調度單位也不存在對運行單位法律層面的約束，在事故發(fā)生時，售電企業(yè)為了避免對自身的售電量造成影響，經常拒絕接受調度單位切除故障點的命令，造成事故擴大，引發(fā)電網(wǎng)震蕩，進而造成大面積停電。全球自1990年以來發(fā)生過20多次重大停電事故，美國就有5次，是發(fā)生次數(shù)最多的國家，其主要原因是基于美國分散式管理體制，電網(wǎng)規(guī)劃、建設、運營協(xié)調難度大，電網(wǎng)調度管理分散、運行機制不暢，沒有全國性調度機構，不利于大電網(wǎng)的安全、穩(wěn)定運行。

在我國的民用航空業(yè)，航班運營單位性質為企業(yè)，負責航班調度的空中管制部門是隸屬于民用航空局的參公事業(yè)單位，與電力調度類似，執(zhí)行塔臺、進近、區(qū)域三級調度，民航企業(yè)與空管部門不存在隸屬關系，但是民航企業(yè)及民航機組拒不執(zhí)行空管命令的行為會面臨巨額的經濟處罰。例如2018年7月10日的國航CA106副駕駛吸電子煙致航班緊急下降中，中國國際航空受到了削減總部737總飛行量的10%航班量、每月削減5400小時，并處罰款5萬元的巨額經濟處罰。在經濟利益驅動下，民航企業(yè)及機組難以做出違背空管命令的決策。

我國鐵路行業(yè)的調度體系與目前的電力調度體系類似，客貨運運營單位和調度機構同屬中國國家鐵路集團有限公司，與電力行業(yè)類似，客貨運運營單位不存在拒絕執(zhí)行調度命令的利益驅動，并且共同的上級單位也確立了調度單位對鐵路行車組織的絕對指揮權。

我國水利行業(yè)調度體系總體架構上與電力、鐵路等行業(yè)類似，由政府層面統(tǒng)籌協(xié)調水利及水力發(fā)電調度和防汛抗旱業(yè)務，而各個水庫也按等級分別由當?shù)卣乃鞴懿块T負責管理。因此大中型水庫的調度執(zhí)行力能夠得到有效保障，但由于地方小型水庫通常由企業(yè)或者個人承包經營旅游、養(yǎng)殖等業(yè)務，與水庫自身的防汛抗旱功能在一定程度上存在矛盾，因此地方小型水庫的調度壓力相對較大。

綜上所述，目前我國民用航空行業(yè)的調度體系與電力體制改革發(fā)展目標有一定的相似性，因此該模式對于電力市場化模式下的電力調度體系具有一定的可參考性。

3 調度機構的單位性質

電力體制改革的核心內容是放開配電側和售電側的增量部分，允許民間資本進入，推行直購電交易。對于一個成熟的電力市場來說，發(fā)供電計劃放開、調度獨立、交易平臺獨立是必不可少的基礎條件，對于售電側市場來說比輸配分開更重要的是調度獨立。

調度獨立一直被認為是破除電網(wǎng)壟斷的關鍵。電網(wǎng)企業(yè)參與售電側競爭，是違背了電力市場化初衷的。在售電側放開之前，電網(wǎng)企業(yè)掌握著輸配電調度大權，如果讓電網(wǎng)企業(yè)參與售電側競爭，實際上只不過是讓電網(wǎng)企業(yè)成立一個分公司，繼續(xù)售電，這對其他新進入售電領域的售電主體顯然是不公平的，也難以真正達到售電側市場化的真正目的。

因此，在電力體制改革要求調度機構必須成為一個脫離傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)、獨立于發(fā)電、輸變電和售配電環(huán)節(jié)的獨立第三方機構。參考國外的獨立第三方電力調度機構，通常是企業(yè)或者是政府單位。

如果將電力調度機構設置為政府機關，能夠使其本身就具有行政執(zhí)法權，降低拒絕接受調度命令情況發(fā)生的可能;但是，考慮到電力調度經費來源問題，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，政府機關不能向電力企業(yè)直接收取調度服務費，而采取財政供養(yǎng)模式，目前尚缺乏有效的財政收入支持調度機構運行，如設立專門的電力調度交易稅種，則易引發(fā)社會學負面效應，抵消減稅降費紅利。并且，電力調度機構需要聘用大量中高級專業(yè)技術人員，我國現(xiàn)有公務員薪資體系難以滿足中高級專業(yè)技術人員的薪酬預期，因此，將電力調度機構設置為政府機關的模式在我國難以實施。

如果將電力調度機構設置為我國特有的事業(yè)單位，不但不能消除作為政府機關帶來的弊端，反而會因事業(yè)單位不具備行政執(zhí)法權而消除將電力調度機構設置為政府機關帶來的降低拒絕接受調度命令情況發(fā)生的可能的效應。

因此，借鑒國外電力調度機構的運行模式和國內金融、證券等行業(yè)的管理模式，將電力調度機構設置為非盈利性企業(yè)，是有中國特色電力市場的選擇。一些學者指出：雖然在成文法層面上，我們規(guī)定了證券交易所是實行自律性管理的法人，但是，在實際運營過程中，政府和金融管理機關不僅主導了證券交易所的建立與業(yè)務規(guī)劃，而且還派代表直接參與實際運作，并處在管理層的核心地位。因此，我國證券交易所并不是真正意義上實行自律管理的獨立法人，可以說是既非會員制又非公司制的“第三種模式”：證券交易所既不是一個機關法人，也很難認定為企業(yè)法人或事業(yè)單位法人，更不是一個純粹的社會團體法人。電力交易中心與證券交易所有所差別，政府直接介入電力交易的可能性較小，而且在技術上《電力調度管理條例》也不允許。因此，相比之下，電力交易中心更有可能成為會員制非盈利性的自律管理法人。因此，我們綜合上述各種因素，借鑒國外管理模式，建議我國電力體制改革模式下的電力調度機構采用會員制非盈利性的自律管理企業(yè)法人的定義，由國資委和國資委授權的地方國資委控股、電力企業(yè)共同參股，在法律框架內實現(xiàn)公平、公正、公開、自律。

4 調度機構的服務收費

調度是對電網(wǎng)運行的服務，而且是重要的技術服務，在目前的體制下，《電網(wǎng)調度管理條例》以及配套實施辦法使調度工作受到法律保護，同時也受到法律監(jiān)督，但是如何對調度這種技術服務加以定價是個難題。安全校核是電力設備并網(wǎng)的先決條件，不通過調度機構的安全校核就沒辦法實現(xiàn)電能上網(wǎng)交易，沒有交易就沒有收益，所以安全校核通過才產生了電力市場的收益，按照這個理論，基本上所有電力市場化所產生的收益都歸屬于調度機構，或者是大部收益分屬于調度機構。并且，由于這個服務獨一無二，市場上沒有可比的參照物，處于絕對的壟斷地位，難以通過市場競爭來確定價格。

綜上，電網(wǎng)調度的技術特性決定了調度服務費不可以實施市場化，如果電力調度服務價格由調度機構自主確定，將使調度機構為了謀取暴利而侵害其他電網(wǎng)參與人的利益;并且如果不同發(fā)電企業(yè)繳納的調度服務費標準不一致，那么，受到利益驅使的調度機構將傾向于更多的利用調度服務費較高的電力資源，最終使電網(wǎng)參與人的利益受損，違背了電力體制改革的初衷。

因此，電網(wǎng)調度服務收費可以參考以下兩種形式，第一，電網(wǎng)企業(yè)按照過網(wǎng)電量、售電企業(yè)按照最終銷售電量以政府主管機關依法核定的標準向調度單位繳納調度服務費，第二，新的受控設備接入系統(tǒng)時，以政府主管機關依法核定的標準向電網(wǎng)調度技術支持系統(tǒng)建設運維單位繳納系統(tǒng)接入建設費。

5 調度機構的管理體系

借鑒國外電力交易機構管理體制，我們建議采用我國電力調度交易中心采用以下組織結構：

電力調度交易中心的最高權力機構為會員大會，會員由所在區(qū)域內電力市場主體以注冊方式產生。執(zhí)行機關為機構理事會，由包括特定規(guī)模的市場主體和政府相關部門，電力監(jiān)管機構組成，建議由相同層次的輸電公司擔任理事長。同時設立監(jiān)事會，建議由相同層次的電力監(jiān)管機構負責。為了確保電力調度的公平性，會員大會中其會員不論出資額多少，擁有相同的投票權。

理事會下設專業(yè)技術委員會和具體辦事機構，專業(yè)技術委員會和辦事機構總體上可以根據(jù)調度和交易兩個主要職能分別設置。專業(yè)委員會是決策咨詢機構，成員來自政府機關、科研單位和相關高校，并不是交易機構的工作人員，強調和突出中立的第三方管理和專業(yè)化管理的原則，在技術層面上對理事會決議進行監(jiān)督，并具有技術方案的一票否決權。辦事機構是具體操作機構，具體負責電網(wǎng)調度、調度自動化系統(tǒng)建設運維、電力市場交易結算等業(yè)務。專業(yè)委員會和辦事機構要求按程序處理相關事項，受《電力法》管轄。

6 拒絕執(zhí)行調度命令的違規(guī)處理

在目前的調度模式下，調度機構屬于電網(wǎng)企業(yè)具有管理職能的機關部室，當運維單位拒絕執(zhí)行調度命令時，電網(wǎng)企業(yè)可以通過內部管理手段對拒絕執(zhí)行調度命令的單位和個人予以懲戒。但是獨立設置調度機構后，調度機構與運維單位不存在共同隸屬關系，并且按我國現(xiàn)行法律法規(guī)，企業(yè)也不可以擁有執(zhí)法權，因此，調度機構不再能采用傳統(tǒng)的管理手段來杜絕運維單位拒絕執(zhí)行調度命令。

那么，按照目前國內外的研究和實踐成果，有兩種方式來約束運維單位，杜絕運維單位拒絕執(zhí)行調度命令的情況發(fā)生：第一，由電網(wǎng)參與者與調度機構簽訂并網(wǎng)調度協(xié)議，并繳納保證金，如發(fā)生拒絕執(zhí)行調度命令的情況，調度機構有權按照約定扣除相應的保證金，并使用保證金向拒絕執(zhí)行命令事件中的利益受損方支付賠償金;第二，將電網(wǎng)調度命令上升到法律層面，賦予電網(wǎng)調度命令法律效力，如發(fā)生拒絕執(zhí)行調度命令的情況，政府電力主管機關依照法律法規(guī)對拒絕執(zhí)行調度命令的單位和個人處以罰款、限制并網(wǎng)等處罰，并責令其向拒絕執(zhí)行命令事件中的利益受損方履行賠償義務。

在保證金模式下，電力企業(yè)需要向調度機構繳納大額保證金，一方面占用企業(yè)資金，不利于企業(yè)發(fā)展;另一方面，調度機構掌控巨額保證金，容易滋生腐敗，同樣不利于行業(yè)發(fā)展。因此，應通過行政手段杜絕運維單位拒絕執(zhí)行調度命令行為發(fā)生，當發(fā)生運維單位拒絕執(zhí)行調度命令的情況發(fā)生時，由調度機構將下令人、受令人、命令內容以及電網(wǎng)實時運行方式等信息提報給政府電力主管機關，由政府電力主管機關對拒絕執(zhí)行調度命令的單位進行行政處罰。

7 結論

綜上所述，將電力調度機構獨立設置為不以營利為目的的國有控股、電力企業(yè)參股的企業(yè)法人，并通過立法手段確定調度命令的法律地位，授權政府電力行業(yè)監(jiān)管部門對拒不執(zhí)行調度命令的單位和個人進行處罰，是在電力市場化模式下確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的有效途徑，其電網(wǎng)調度技術支持系統(tǒng)及其軟硬件設施可以自行建設維護，也可委托第三方社會化技術服務單位建設維護，其人員身份為國有企業(yè)工作人員，薪資水平應不低于當?shù)刂懈呒墝I(yè)技術人員，避免在電力調度機構獨立設置后，因薪資水平下降造成專業(yè)技術人才流失。

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