利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式的思考

● 深圳市委編辦

利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式是提升機(jī)構(gòu)編制工作精細(xì)化水平的主要路徑。深圳市探索推進(jìn)大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用平臺(tái)，以機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)應(yīng)用，重點(diǎn)是提供部門行業(yè)職能狀況分析，提升職能定位準(zhǔn)度；提供多維度機(jī)構(gòu)編制資源配置分析，助力配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化；提供機(jī)構(gòu)編制運(yùn)行監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)掌握部門動(dòng)態(tài)；提供日常辦公服務(wù)，加強(qiáng)組織隊(duì)伍建設(shè)。

黨的十八大以來，機(jī)構(gòu)編制工作內(nèi)涵不斷豐富，傳統(tǒng)管理手段相對(duì)粗放、效能不高，不適應(yīng)機(jī)構(gòu)編制部門職能定位變化的需求，給機(jī)構(gòu)編制管理帶來挑戰(zhàn)。在新形勢(shì)下，探索利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式，實(shí)現(xiàn)深度的業(yè)務(wù)分析和決策支持，有助于提升機(jī)構(gòu)編制工作精細(xì)化、科學(xué)化水平。

一、當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理方式面臨的制約

一是存量數(shù)據(jù)未充分挖掘，數(shù)據(jù)應(yīng)用意識(shí)有待加強(qiáng)。廣東省深圳市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，人口快速增長(zhǎng)，各項(xiàng)政府管理服務(wù)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為、公民社會(huì)活動(dòng)等產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，但政府各部門對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘還未形成常態(tài)機(jī)制，應(yīng)用程度也不深入。在歷輪機(jī)構(gòu)改革和日常機(jī)構(gòu)編制管理中，深圳市沉淀了大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源。近年來，通過推動(dòng)信息化建設(shè)，為數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和應(yīng)用提供了基礎(chǔ)。但當(dāng)前數(shù)據(jù)對(duì)機(jī)構(gòu)編制部門工作的支撐效果并不明顯。

二是職能管理環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱，制約行政資源配置效果。職能管理處于機(jī)構(gòu)編制管理的上游環(huán)節(jié)，其直接影響機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制資源配置等下游環(huán)節(jié)的成效，影響行政資源配置的整體效果。新時(shí)代的機(jī)構(gòu)編制工作對(duì)職能管理提出了更高要求，簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)區(qū)放權(quán)、權(quán)責(zé)清單、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革等都緊緊圍繞職能這一核心要素展開。而與職能核心定位相矛盾的是，職能管理長(zhǎng)期以來屬于機(jī)構(gòu)編制管理中較為薄弱的環(huán)節(jié)，規(guī)范程度不高。

三是審批決策參考依據(jù)不足，影響管理科學(xué)化水平。機(jī)構(gòu)編制部門正確履行機(jī)構(gòu)編制審批決策，要求立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、綜合多個(gè)領(lǐng)域開展研究工作，深入查找問題、研究問題并形成有效解決問題的方案。然而，當(dāng)前實(shí)際可供機(jī)構(gòu)編制部門參考、分析、研判的信息資源來源渠道少，且未有效關(guān)聯(lián)，信息資源向業(yè)務(wù)應(yīng)用的轉(zhuǎn)化率偏低，無法有效滿足審批決策的需要。

四是綜合監(jiān)管體系不完善，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)手段匱乏。從完善機(jī)構(gòu)編制綜合監(jiān)管體系的要求來看，當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管工作還存在不足。例如，部門聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)，機(jī)構(gòu)編制部門與紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、審計(jì)、財(cái)政等部門還未專門就協(xié)同監(jiān)管方面形成有力的信息化支撐，制約了各類監(jiān)管信息的充分互動(dòng)，影響多部門聯(lián)合監(jiān)管的效果；又如，機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)功能不完善，無法進(jìn)一步了解部門實(shí)際活動(dòng)情形，沒有形成對(duì)機(jī)構(gòu)編制異動(dòng)的實(shí)時(shí)預(yù)警機(jī)制，不利于違紀(jì)違規(guī)問題的預(yù)防管控；再如，機(jī)構(gòu)編制評(píng)估體系尚不健全，不能及時(shí)掌握機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況，存在的問題難以體現(xiàn)到優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置相關(guān)舉措中，不利于加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制問題源頭治理。

二、利用大數(shù)據(jù)提升機(jī)構(gòu)編制管理效能的思路

針對(duì)當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理方式所面臨的問題和制約，可充分利用大數(shù)據(jù)及其相關(guān)技術(shù)所具備的優(yōu)勢(shì)，把基于大數(shù)據(jù)的全新理念和一系列工具融入機(jī)構(gòu)編制各項(xiàng)業(yè)務(wù)中，助推新時(shí)期機(jī)構(gòu)編制管理效能提升。一是發(fā)揮大數(shù)據(jù)的全數(shù)據(jù)分析處理（非隨機(jī)分析或抽樣調(diào)查）優(yōu)勢(shì)，克服傳統(tǒng)“小數(shù)據(jù)”分析范圍狹小、誤差難以把控等缺陷，提供精準(zhǔn)度更高的機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)分析；二是利用大數(shù)據(jù)的核心預(yù)測(cè)功能，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理所處環(huán)境、面臨形勢(shì)等作出趨勢(shì)研判，提供具有前瞻性的決策參考；三是利用大數(shù)據(jù)源于現(xiàn)實(shí)、反映現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn)，有效掌握機(jī)構(gòu)編制管理對(duì)象客觀情況，使機(jī)構(gòu)編制管理措施更加有的放矢、機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管更加有力；四是通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，把機(jī)構(gòu)編制相關(guān)的各類分散、孤立的數(shù)據(jù)有機(jī)聯(lián)系起來，充分盤活現(xiàn)存豐富的數(shù)據(jù)資源，突破表層深入挖掘隱藏訊息，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“礦藏”的價(jià)值。

按照上述基本思路，為實(shí)現(xiàn)利用大數(shù)據(jù)提升機(jī)構(gòu)編制管理效能的總體目標(biāo)，建議地方積極探索建立機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用平臺(tái)，以機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)應(yīng)用。一是提供部門行業(yè)職能狀況分析，提升職能定位準(zhǔn)度。根據(jù)職能管理的主要任務(wù)，設(shè)計(jì)職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì)分析、職能關(guān)系結(jié)構(gòu)分析、職權(quán)事項(xiàng)優(yōu)化分析、職能模糊搜索查詢等多個(gè)功能子模塊，助力理順政府部門間職能關(guān)系、促進(jìn)各部門更好履行職責(zé)等；二是提供多種維度機(jī)構(gòu)編制資源配置分析，助力優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制配置結(jié)構(gòu)。充分運(yùn)用機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)、人口和地理空間等城市公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、特定行業(yè)或部門綜合數(shù)據(jù)等進(jìn)行知識(shí)挖掘，提供基于行政管理層級(jí)間、地理空間、專門領(lǐng)域等不同維度的資源配置建議；三是提供機(jī)構(gòu)編制運(yùn)行監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)掌握部門相關(guān)動(dòng)態(tài)。利用數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、智能比對(duì)等技術(shù)手段，編織機(jī)構(gòu)編制運(yùn)行監(jiān)測(cè)“大數(shù)據(jù)網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)行為預(yù)警和發(fā)現(xiàn)；四是提供日常辦公服務(wù)，加強(qiáng)組織隊(duì)伍建設(shè)。設(shè)計(jì)各類辦公拓展應(yīng)用服務(wù)，包括檔案電子化管理、人力資源分析、公文統(tǒng)計(jì)分析等；五是提供數(shù)據(jù)可視化展示，有效傳達(dá)數(shù)據(jù)信息。利用圖像處理技術(shù)提供類型豐富、生動(dòng)形象的大數(shù)據(jù)分析結(jié)果展示，推動(dòng)大數(shù)據(jù)分析從后臺(tái)到前端，以利于機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)生產(chǎn)中更直觀地應(yīng)用大數(shù)據(jù)，以及更快形成數(shù)據(jù)應(yīng)用習(xí)慣；六是發(fā)揮大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)作用，推動(dòng)管理手段創(chuàng)新。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用這一新技術(shù)提升原有管理方式的實(shí)施效能，并在技術(shù)驅(qū)動(dòng)下催生新的機(jī)構(gòu)編制管理手段。如通過職能分析、機(jī)構(gòu)編制資源配置分析等大數(shù)據(jù)應(yīng)用助力推動(dòng)統(tǒng)籌使用各類編制資源。

結(jié)合深圳市政府信息化管理的體制機(jī)制，初步提出機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)應(yīng)用整體架構(gòu)，包括五個(gè)層級(jí)和三項(xiàng)機(jī)制。五個(gè)層級(jí)：數(shù)據(jù)源層、數(shù)據(jù)采集層、數(shù)據(jù)管理層、數(shù)據(jù)分析層、應(yīng)用服務(wù)層；三項(xiàng)機(jī)制：內(nèi)部數(shù)據(jù)整合機(jī)制、外部數(shù)據(jù)采集管理機(jī)制、市委編辦與市大數(shù)據(jù)資源管理中心協(xié)同管理機(jī)制（見圖1）。

數(shù)據(jù)源層主要對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理相關(guān)數(shù)據(jù)的屬性進(jìn)行描述和界定，提供基礎(chǔ)支撐。具體包括政策法規(guī)依據(jù)數(shù)據(jù)、參考數(shù)據(jù)、職能數(shù)據(jù)、實(shí)名制數(shù)據(jù)、改革數(shù)據(jù)、臺(tái)賬數(shù)據(jù)、法人數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)、公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、專項(xiàng)數(shù)據(jù)等與機(jī)構(gòu)編制管理相關(guān)的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集層主要實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理相關(guān)各種數(shù)據(jù)的采集。整合機(jī)構(gòu)編制臺(tái)賬管理系統(tǒng)、權(quán)責(zé)清單系統(tǒng)、OA系統(tǒng)等機(jī)構(gòu)編制部門內(nèi)部系統(tǒng)的各類數(shù)據(jù)；通過與市大數(shù)據(jù)資源管理中心系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源共享采集；獲取外部數(shù)據(jù)，包括市委巡察和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)、專項(xiàng)改革對(duì)象綜合數(shù)據(jù)，以及互聯(lián)網(wǎng)資訊、科研機(jī)構(gòu)研究資料、企業(yè)提供服務(wù)等其他外部數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)管理層主要解決機(jī)構(gòu)編制管理相關(guān)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)管理、質(zhì)量管理以及存儲(chǔ)。依托專業(yè)技術(shù)力量，對(duì)各項(xiàng)內(nèi)部、外部數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)處理，同時(shí)利用分布式文件存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)手段存儲(chǔ)和管理機(jī)構(gòu)編制相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)分析層主要通過數(shù)據(jù)挖掘、關(guān)聯(lián)分析、語義分析、預(yù)測(cè)性分析、可視化分析、模式識(shí)別等多種大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)向知識(shí)的轉(zhuǎn)化，為提升機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)辦理效能提供助力，為機(jī)構(gòu)編制審批決策提供支撐。應(yīng)用服務(wù)層主要為各類應(yīng)用服務(wù)提供數(shù)據(jù)訪問接口、控制方式、編程框架等，利用其可拓展性特點(diǎn)，以可視化的方式嵌入政府職能分析、機(jī)構(gòu)編制資源配置分析、機(jī)構(gòu)編制運(yùn)行監(jiān)測(cè)等服務(wù)功能模塊，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)應(yīng)用的具體目標(biāo)。

內(nèi)部數(shù)據(jù)整合機(jī)制。一方面，在機(jī)構(gòu)編制部門各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間建立數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)自動(dòng)、實(shí)時(shí)推送。另一方面，提供可視化操作界面，由各業(yè)務(wù)部門主動(dòng)推送業(yè)務(wù)系統(tǒng)以外日常辦公產(chǎn)生的各項(xiàng)數(shù)據(jù)。外部數(shù)據(jù)采集管理機(jī)制。一方面，建立由機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)管理的數(shù)據(jù)中轉(zhuǎn)平臺(tái)，集中獲取并暫存外部數(shù)據(jù)源單位提供的相關(guān)數(shù)據(jù)。另一方面，針對(duì)數(shù)據(jù)的時(shí)效性、全面性制定數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)編制配置的深度分析提供基礎(chǔ)。市委編辦與市大數(shù)據(jù)資源管理中心協(xié)同管理機(jī)制。以服務(wù)協(xié)議明確服務(wù)內(nèi)容、權(quán)責(zé)邊界、應(yīng)急管理等問題；委托大數(shù)據(jù)資源管理中心提供大數(shù)據(jù)應(yīng)用設(shè)備和數(shù)據(jù)安全保護(hù)；明確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享內(nèi)容，建立機(jī)構(gòu)編制相關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范等。

圖1 深圳市機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)應(yīng)用架構(gòu)