基于市場(chǎng)的我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)路徑探析

陳明秀 丁妥 劉昱成

（1、石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)管學(xué)院，河北 石家莊 050043）

（2、河北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，河北 石家莊 050091）

（3、中國(guó)人民公安大學(xué)公安政治工作與管理學(xué)院，北京 100038）

引言

黨的十九大報(bào)告明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”應(yīng)包括“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，這就為探索建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制致命了方向。在此背景下，將在建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中遇到的難題和困境進(jìn)行深入分析研究，找出關(guān)鍵性原因并探索出一條適合我國(guó)發(fā)展的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制道路，這對(duì)于建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)而保護(hù)生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要。

一、我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償已具備良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)恼唧w系日益健全

我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償資金主要依靠中央和地方的財(cái)政支持，而市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償方式才剛剛發(fā)展，尚不成熟。但隨著補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大和對(duì)生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)識(shí)的深入，傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償方式難以適應(yīng)新的情況。因此，市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)恼唧w系正在逐步發(fā)展，已成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，相關(guān)部門也分別從各自職責(zé)角度出臺(tái)了一系列政策文件，支持農(nóng)業(yè)、森林、水利等不同領(lǐng)域探索多種補(bǔ)償方式，這些政策文件在一定程度上推進(jìn)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場(chǎng)化，促進(jìn)了市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不斷健全。

（二）市場(chǎng)化補(bǔ)償工作全面推進(jìn)

各地各政府根據(jù)相關(guān)政策文件開展有關(guān)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償工作，推動(dòng)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償工作穩(wěn)步落實(shí)。如多數(shù)省市不斷深化各類環(huán)境與資源產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)程，相繼提出在本區(qū)域建立起全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的相關(guān)制度，以及各地為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境友好發(fā)展而開展的排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)等交易也日益活躍；不斷發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立健全生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易機(jī)制和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系；有些地區(qū)創(chuàng)新性推出綠色金融服務(wù)，不斷豐富市場(chǎng)化補(bǔ)償方式等。

二、當(dāng)前推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚存的困難與問題

目前各地各有關(guān)部門均在積極開展市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，但改革進(jìn)程仍處于初步發(fā)展階段，全社會(huì)對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)識(shí)還不足夠，與自然資源相關(guān)體系還不完善，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推進(jìn)仍面臨著諸多困難和問題。

（一）政府與市場(chǎng)的職能邊界不夠清晰

開展市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是依靠市場(chǎng)，但又不能完全依賴市場(chǎng)，必須要充分發(fā)揮政府的監(jiān)管與統(tǒng)籌作用，從而建立起具有社會(huì)主義特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。然而在此進(jìn)程中，政府和市場(chǎng)的界限有時(shí)很難劃清，市場(chǎng)不能很好地在其中發(fā)揮決定性作用，政府在市場(chǎng)失靈時(shí)也難以充分發(fā)揮作用，因此，需要解決好政府作用和市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的有機(jī)結(jié)合。

（二）有關(guān)部門在市場(chǎng)化補(bǔ)償推進(jìn)過程中尚未形成合力

當(dāng)前，有關(guān)部門積極探索并開展多種方式的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，但尚未形成體系，沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金和資源進(jìn)行整合，不同領(lǐng)域或要素的市場(chǎng)化補(bǔ)償進(jìn)展程度各不相同，部門之間市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)哪Ｊ礁鞑幌嗤瑯?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有些則存在交叉重疊，存在很多問題。

（三）生態(tài)補(bǔ)償方面的專項(xiàng)立法尚未出臺(tái)

國(guó)家層面，已在2010年就將制定生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)條例納入立法規(guī)劃，但直至目前尚未出臺(tái)專門的生態(tài)補(bǔ)償法律，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)各方的權(quán)利與義務(wù)尚無(wú)明確法律規(guī)范；地方層面，各地生態(tài)補(bǔ)償政策通常是由地方主管部門制定，缺乏整體性和協(xié)同性，國(guó)家也未對(duì)相關(guān)工作形成統(tǒng)一的法律規(guī)范。

（四）生態(tài)價(jià)值難以量化影響市場(chǎng)化補(bǔ)償進(jìn)程

開展市場(chǎng)化補(bǔ)償關(guān)鍵一步就是要對(duì)生態(tài)服務(wù)進(jìn)行合理評(píng)估，然而目前對(duì)此項(xiàng)評(píng)估不同專家采用不同的方法，各種方法的核算口徑也不盡相同，而且在部分功能領(lǐng)域，資料和數(shù)據(jù)較為缺乏。具體地，目前要準(zhǔn)確計(jì)算出生態(tài)服務(wù)價(jià)值尚有一定難度，當(dāng)涉及多個(gè)生態(tài)功能核算時(shí)，每種生態(tài)功能都有多種核算方法可供選擇，其價(jià)格核算方法也存在差異?；诓煌暮怂惴椒?、核算范圍、指標(biāo)體系關(guān)鍵參數(shù)所計(jì)算出的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值差距也就較大，這在很大程度上制約了市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展進(jìn)程的開展。

（五）市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督評(píng)估機(jī)制尚未形成

當(dāng)前中央和地方對(duì)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償工作出臺(tái)的考核評(píng)估辦法，往往是針對(duì)某一具體投資項(xiàng)目或者是政策實(shí)施的某一特定部分，缺少對(duì)系統(tǒng)性政策實(shí)施效果所進(jìn)行的綜合績(jī)效評(píng)估，缺乏對(duì)其區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能的整體性和系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)，其中的考核指標(biāo)尚不能全面地、真實(shí)地反映各級(jí)政府為保護(hù)區(qū)域生態(tài)功能所付出的努力與取得的成效。此外，與市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的配套監(jiān)督機(jī)制還不完善，這也影響到了對(duì)補(bǔ)償效果的監(jiān)管評(píng)估。

三、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的路徑與策略

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅可以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境友好發(fā)展，還能滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要。因此需從市場(chǎng)和政府兩個(gè)方面來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展。

（一）充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1、積極探索基于市場(chǎng)運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

市場(chǎng)補(bǔ)償不僅是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要來(lái)源，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此，首先推進(jìn)生態(tài)資源價(jià)值化，完善生態(tài)產(chǎn)品資格認(rèn)證制度。如逐步建立起碳匯交易市場(chǎng)和生態(tài)資源交易市場(chǎng)等；同時(shí)，通過提高生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量、進(jìn)而提高產(chǎn)品價(jià)格的方式，逐步形成由消費(fèi)者買單付費(fèi)的價(jià)格機(jī)制。其次鼓勵(lì)民間組織和個(gè)人參與生態(tài)補(bǔ)償。如鼓勵(lì)居民進(jìn)行慈善捐贈(zèng)、踐行低碳生活方式、開展植樹造林等公益活動(dòng)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良好發(fā)展。最后探尋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的多元化發(fā)展。利用專項(xiàng)基金、政策優(yōu)惠、項(xiàng)目幫扶、平臺(tái)搭建等多種方式合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；大力發(fā)展旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等，將旅游景點(diǎn)門票收入中的一定比例作為生態(tài)補(bǔ)償基金。

2、加快構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系

創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)承接、發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、共建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至資源優(yōu)勢(shì)區(qū)域，將生產(chǎn)者與消費(fèi)者通過生態(tài)產(chǎn)品緊緊聯(lián)系到一起，樹立生態(tài)產(chǎn)業(yè)“一盤棋”思想；各地區(qū)著眼于本地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)業(yè)布局，形成以發(fā)展特色產(chǎn)品生產(chǎn)、綠色環(huán)保水電開發(fā)和特色生態(tài)旅游等為一體的生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變。

3、發(fā)展綠色金融，探索成立生態(tài)銀行

各地區(qū)應(yīng)創(chuàng)新性地發(fā)展多種形式的綠色金融，如銀行可視項(xiàng)目環(huán)保情況而定，為項(xiàng)目提供大額貸款或低息免息貸款等，促進(jìn)環(huán)保項(xiàng)目的有效開展。對(duì)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，可根據(jù)森林開發(fā)、生態(tài)旅游等項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)，來(lái)開發(fā)設(shè)計(jì)重大災(zāi)害險(xiǎn)、游客意外傷害險(xiǎn)、產(chǎn)品價(jià)格險(xiǎn)等，也可以對(duì)銀行提供的相關(guān)貸款以及企業(yè)債進(jìn)行保險(xiǎn)，以分散經(jīng)營(yíng)資金風(fēng)險(xiǎn)壓力。有關(guān)地區(qū)可以根據(jù)自身發(fā)展情況，探索成立生態(tài)金融產(chǎn)業(yè)，用以支持相關(guān)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目和配套服務(wù)。

（二）發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，完善相關(guān)配套措施

1、規(guī)范各有關(guān)部門責(zé)任劃分

市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及的部門多，范圍廣，具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，因此需要各有關(guān)部門加強(qiáng)配合，積極合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同出臺(tái)合理有效的相關(guān)政策，努力解決機(jī)制建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題和困難，注重對(duì)各地、各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉、深化優(yōu)化與推廣，合力推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償。

2、構(gòu)建多樣化的財(cái)政支付制度

政府財(cái)政補(bǔ)償是目前解決生態(tài)環(huán)境問題最有效的方式，因此不斷完善政府財(cái)政補(bǔ)償支付制度，建立多種形式的補(bǔ)償方式，如可采取實(shí)物補(bǔ)償，財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)口支援等單一或多種形式相結(jié)合的方式。通過多種補(bǔ)償形式，不僅可以對(duì)環(huán)境保護(hù)所形成的增支減收給予合理補(bǔ)償，還可以保護(hù)相關(guān)利益主體利益，提高利益主體的積極性。

3、建立健全市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償配套制度體系

市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需諸多配套制度加以配合與保障。一是要建立自然資源種類、數(shù)量等調(diào)查制度，確立起標(biāo)準(zhǔn)的自然資源價(jià)值量調(diào)查方法，構(gòu)建自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與對(duì)接。二是要建立以區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值和自然資源價(jià)值為基礎(chǔ)的不同生態(tài)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從法律角度確保相關(guān)政策有效實(shí)施。三是要建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償交易平臺(tái)信息披露制度，向相關(guān)信息使用人提供決策有用的開放、透明的相關(guān)信息，同時(shí)構(gòu)建第三方審核認(rèn)證體系，并積極引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督。四是建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償成效評(píng)估制度，對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作過程的暢通性、生態(tài)保護(hù)成果的有效性、資金運(yùn)用的流動(dòng)性等進(jìn)行評(píng)估，助力動(dòng)政府對(duì)市場(chǎng)化手段的合理及時(shí)調(diào)控與監(jiān)管。