行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策

章俊波

（自然資源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012）

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)理論概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是指經(jīng)濟(jì)單位和各個(gè)組織在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)而建立的一種相互制約的職責(zé)分工制度和組織體系，并通過(guò)單位管理層和全體員工共同參與實(shí)施，保證單位資產(chǎn)安全有效。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)上區(qū)別于企業(yè)，收入主要來(lái)源于財(cái)政，因此在財(cái)務(wù)內(nèi)控上與企業(yè)有所區(qū)別，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是要根據(jù)自身的特點(diǎn)制定具有科學(xué)性、可行性的內(nèi)部控制，并通過(guò)對(duì)該制度的實(shí)施，將內(nèi)部控制制度落實(shí)到單位每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從而達(dá)到保障依法依規(guī)履行職責(zé)、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、有效堵塞漏洞和預(yù)防腐敗的目的。

（三）行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平和社會(huì)公共服務(wù)效能的有效保障機(jī)制。加強(qiáng)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)，一方面能夠提升財(cái)務(wù)管理水平，引導(dǎo)他們嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)范和財(cái)務(wù)內(nèi)部控制要求加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，進(jìn)而更好地為單位發(fā)展和國(guó)家有關(guān)政策的制定提供重要參考；另一方面能夠從源頭上扼制貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，通過(guò)有效的內(nèi)控機(jī)制手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，最大限度地避免主觀性錯(cuò)誤的發(fā)生，保證國(guó)有資產(chǎn)的完整性和安全性。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）發(fā)布實(shí)施以來(lái)，各行政事業(yè)單位不斷加強(qiáng)自身的內(nèi)部控制建設(shè)，初步取得成效，但同時(shí)也存在許多問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系不完善

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是開(kāi)展內(nèi)控工作的規(guī)制度保障，是各個(gè)工作環(huán)節(jié)責(zé)任劃分的準(zhǔn)則，它對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行制約和協(xié)調(diào)。當(dāng)前許多單位在實(shí)際工作中并沒(méi)有建立一套合理、科學(xué)的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，以至于一旦出現(xiàn)問(wèn)題，職工之間互相推諉，無(wú)法做到責(zé)任落實(shí)。實(shí)際工作中具體表現(xiàn)為：其一，經(jīng)辦人員利用內(nèi)控制度中漏洞進(jìn)行串通舞弊，挪用公款，造成貪污腐敗的現(xiàn)象。其二，會(huì)計(jì)崗位設(shè)置不合理，不相容崗位同一人擔(dān)任，容易滋生舞弊。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行不力

目前行政事業(yè)單位針對(duì)內(nèi)部的預(yù)、決算管理、會(huì)計(jì)核算、國(guó)有資產(chǎn)管理等各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定了不同的管理制度，但這些制度相互之間難以融會(huì)貫通，無(wú)法形成一個(gè)內(nèi)部控制體系，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行效果大打折扣。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系單薄，預(yù)算績(jī)效管理流于形式

財(cái)務(wù)預(yù)算管理是圍繞本單位年初預(yù)算而展開(kāi)實(shí)施的管理舉措，目前行政事業(yè)單位制定預(yù)算管理制度，但預(yù)算管理體系大多尚未形成，“重預(yù)算、輕管理”的問(wèn)題普遍存在，部門預(yù)算工作量大、涉及范圍廣、編制時(shí)間短等導(dǎo)致預(yù)算質(zhì)量不高，預(yù)算剛性不足導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中與預(yù)算脫節(jié)，在財(cái)政要求預(yù)算執(zhí)行率的情況下存在突擊花錢的現(xiàn)象，使預(yù)算喪失了權(quán)威性和嚴(yán)肅性，導(dǎo)致一些違規(guī)的問(wèn)題出現(xiàn)。

績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)行政事業(yè)單位在一定時(shí)期內(nèi)投入產(chǎn)出的效率與效能的評(píng)價(jià)。目前，財(cái)政部門雖然加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作，將所有項(xiàng)目支出納入績(jī)效考評(píng)范圍，但是行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理中仍然存在問(wèn)題。比如各參與主體之間關(guān)系不清晰（財(cái)政-預(yù)算部門-財(cái)政內(nèi)部-第三方-專家-人大等）；績(jī)效管理形式大于實(shí)質(zhì)，績(jī)效與預(yù)算兩張皮——績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量差，績(jī)效無(wú)法真正為預(yù)算服務(wù)；績(jī)效跟蹤缺失或者定位不清晰，績(jī)效自評(píng)價(jià)流于形式，重點(diǎn)評(píng)價(jià)質(zhì)量不高；評(píng)價(jià)結(jié)果幾乎沒(méi)有應(yīng)用，或者應(yīng)用困難。

（四）缺乏信息化機(jī)制，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)與提升的核心在于管理制度化、制度流程化、流程信息化。為了能夠更好地管理本單位的財(cái)務(wù)資金，有效保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性，亟須建立一套有效的信息化機(jī)制。近年來(lái)，國(guó)家新一輪的財(cái)稅改革中出臺(tái)多個(gè)新制度、新規(guī)定，比如2019年剛執(zhí)行的政府會(huì)計(jì)制度，“雙分錄、平行記賬”使行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)接不暇。日常財(cái)務(wù)核算中會(huì)計(jì)人員憑借自身的職業(yè)判斷來(lái)處理，個(gè)人職業(yè)水平的高低導(dǎo)致最終的核算結(jié)果不同，隨意性較大。

在內(nèi)控監(jiān)督方面，隨著行政事業(yè)單位響應(yīng)國(guó)家規(guī)范內(nèi)部控制的要求，各單位相繼制定各類管理規(guī)章制度，但是缺乏對(duì)制度是否有效執(zhí)行、職責(zé)是否規(guī)范履行的后續(xù)監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制中的漏洞以及制度的不合理之處后知后覺(jué)，往往只有在實(shí)際工作中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)才會(huì)去修補(bǔ)完善。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題原因分析

（一）內(nèi)部控制體系不完善原因分析

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制一般由財(cái)務(wù)部門牽頭，在內(nèi)部控制體系建設(shè)上缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致內(nèi)部控制停留在理論研究上，未得到實(shí)際應(yīng)用，無(wú)法形成制度體系。單位管理層對(duì)財(cái)務(wù)的重視程度不夠，在制度體系建設(shè)方面缺乏足夠重視，在具體制度精細(xì)化建設(shè)方面存在目標(biāo)不清晰、權(quán)責(zé)分工不明確、職責(zé)交叉或者指導(dǎo)性不強(qiáng)等問(wèn)題。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行不力原因分析

大部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門作為內(nèi)控的牽頭部門，組織協(xié)調(diào)完成財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)，但整個(gè)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系不僅僅局限于財(cái)務(wù)部門，需要各個(gè)業(yè)務(wù)部門的共同協(xié)助完成，但行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門之間往往是各自為政，以致制度體系中的各個(gè)制度之間相互獨(dú)立，不能形成內(nèi)控體系，導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行不力。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系單薄，預(yù)算績(jī)效管理流于形式原因分析

預(yù)算管理體系薄弱的最根本原因就是沒(méi)有對(duì)預(yù)算管理給予足夠重視，預(yù)算管理制度的制定往往是轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部門或上級(jí)主管部門的制度規(guī)定，而未結(jié)合自身的實(shí)際情況來(lái)制定，甚至個(gè)別單位只注重預(yù)算申請(qǐng)，以為只要把經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)到就可以，忽視了預(yù)算管理工作的開(kāi)展。比如，有些行政事業(yè)單位沒(méi)有成立專門的預(yù)算管理部門，預(yù)算編報(bào)基本上是直接由財(cái)務(wù)部門完成，其他業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理工作中參與很少或者沒(méi)有參與。

從預(yù)算績(jī)效管理整體視角分析，行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理仍然處于初級(jí)探索階段，績(jī)效管理流程較多，管理方式粗放，很多關(guān)于預(yù)算管理和績(jī)效考核的制度、規(guī)范、文件仍在不斷完善。缺少可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，加上技術(shù)方法不科學(xué)，執(zhí)行環(huán)節(jié)容易發(fā)生變形。同時(shí)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效考核注重考核結(jié)果、忽視實(shí)現(xiàn)過(guò)程，忽略了績(jī)效溝通、績(jī)效輔導(dǎo)、績(jī)效過(guò)程監(jiān)控。

（四）缺乏信息化機(jī)制，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不完善原因分析

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息化是內(nèi)部控制發(fā)展的進(jìn)一步深入，在我國(guó)行政事業(yè)單位現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理中，由于受網(wǎng)絡(luò)安全、管理壁壘、責(zé)任分工等影響，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的整體發(fā)展缺乏前瞻性，對(duì)財(cái)務(wù)管理信息化的定位還停留在簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)核算、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上，針對(duì)一個(gè)需求研發(fā)一個(gè)系統(tǒng)，造成很大的資源浪費(fèi)，不能形成一個(gè)信息化體系。

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位的管理者大多都受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為行政事業(yè)單位的工作職能就是社會(huì)管理和公益服務(wù)，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，內(nèi)部控制建設(shè)流于形式，沒(méi)有將制度的執(zhí)行落到實(shí)處，內(nèi)控體系建設(shè)整體意識(shí)薄弱，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制上的建設(shè)不到位。而單位內(nèi)部審計(jì)未能發(fā)揮全面監(jiān)督的作用，只對(duì)財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，缺少對(duì)內(nèi)部控制的具體落實(shí)和執(zhí)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。

四、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的改進(jìn)建議

（一）完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系

各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位的實(shí)際情況，建立單位頂層到底層各個(gè)層面的管理制度，形成一套完善的內(nèi)部控制體系，其中包括預(yù)算管理、財(cái)務(wù)實(shí)施管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等，并根據(jù)管理制度內(nèi)容實(shí)行環(huán)節(jié)責(zé)任制，針對(duì)每一環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，要形成響應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并由專人負(fù)責(zé)。單位層面應(yīng)加強(qiáng)宣傳，單位領(lǐng)導(dǎo)及工作人員應(yīng)增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，明確內(nèi)控的作用。崗位責(zé)任分工明確，不相容崗位相互分離，關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度。

（二）加大行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度

首先要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全組織機(jī)構(gòu)，成立內(nèi)部控制委員會(huì)，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及較專業(yè)人員組成成員，負(fù)責(zé)推動(dòng)和指導(dǎo)單位內(nèi)部控制工作，研究確定總體工作任務(wù)和年度工作任務(wù)，制定有關(guān)工作方案和制度規(guī)則，研究解決有關(guān)重大問(wèn)題。其次完善年度考核制度，將內(nèi)控制度落實(shí)考評(píng)情況納入部門年終考核，對(duì)內(nèi)控制度落實(shí)情況實(shí)行責(zé)任追究和連帶責(zé)任制，對(duì)出現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題的環(huán)節(jié)，不管是領(lǐng)導(dǎo)還是普通員工，要層層追究。

（三）完善預(yù)算管理體系，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理

強(qiáng)化預(yù)算管理理念，完善預(yù)算管理體系。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要充分了解預(yù)算管理的重要性，鼓勵(lì)全員參與，建立健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，明確預(yù)算管理機(jī)構(gòu)中各部門的職責(zé)分工，形成統(tǒng)一管理、各司其職、相互協(xié)調(diào)的預(yù)算管理機(jī)制，確保預(yù)算編制按時(shí)準(zhǔn)確編報(bào)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部二下批復(fù)預(yù)算，保證預(yù)算管理工作井然有序。

根據(jù)單位實(shí)際情況，加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理，將績(jī)效管理融入到預(yù)算管理體系中，硬化預(yù)算績(jī)效管理約束。現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，可以提高預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果的透明度，較為全面地反映預(yù)算會(huì)計(jì)信息，確保績(jī)效管理理念的落實(shí)。績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建要綜合量化和定性評(píng)價(jià)，實(shí)行操作性強(qiáng)、有比較基礎(chǔ)并具有導(dǎo)向性的績(jī)效目標(biāo)。同時(shí)創(chuàng)新考核指標(biāo)，結(jié)合各單位特點(diǎn)設(shè)置個(gè)性化考核指標(biāo)，將績(jī)效程序指標(biāo)、公眾滿意度指標(biāo)納入考核指標(biāo)。

（四）建立健全內(nèi)控信息化機(jī)制和內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的持續(xù)推進(jìn)，財(cái)政資金的監(jiān)督日益細(xì)化，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的信息化發(fā)展勢(shì)在必行，這就要求行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)具備前瞻性，在信息化建設(shè)工作中規(guī)劃要全面、技術(shù)要?jiǎng)?chuàng)新，避免重復(fù)建設(shè)。全面梳理本單位的內(nèi)部管理流程，掌控本單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，將科學(xué)合理的制度流程在信息化系統(tǒng)中加以實(shí)現(xiàn)，避免手工作業(yè)中不可避免的大量重復(fù)勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)精細(xì)化管理。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提高管理層的內(nèi)控意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明確內(nèi)部控制中各崗位的職責(zé)權(quán)限。合理優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督體系，建立健全具有風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)控監(jiān)督體制，在單位遇到重大事項(xiàng)和重要決策時(shí)，要先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估，在充分的論證之后實(shí)施。擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督范圍，無(wú)死角的監(jiān)督內(nèi)部控制的落實(shí)和執(zhí)行中的每個(gè)環(huán)節(jié)。財(cái)政部門和審計(jì)部門作為行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督力量，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事前、事中、事后一體化監(jiān)督，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度進(jìn)行有效的跟蹤、監(jiān)督和考評(píng)。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義下，黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展需要內(nèi)部控制作為制度保障。行政事業(yè)單位必須結(jié)合自身實(shí)際，建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，充分利用信息化機(jī)制，將內(nèi)部控制貫穿單位預(yù)算、執(zhí)行、績(jī)效考評(píng)全過(guò)程，有效地遏制貪污腐敗的滋生，更好地推動(dòng)行政事業(yè)單位綠色健康發(fā)展。