高校內(nèi)部控制存在問題及對策研究

同濟大學(xué)財務(wù)處

一、研究背景

新世紀(jì)以來，伴隨著科教興國偉大戰(zhàn)略的實施，我國高校進入了高速發(fā)展的黃金期，一方面，高校作為整個社會不可缺少的一部分，方方面面與社會產(chǎn)生聯(lián)系，也受社會影響，由此，高校的管理和服務(wù)都呈現(xiàn)出多元而又復(fù)雜的特征；另一方面，動輒數(shù)十億、上百億的預(yù)算資金、扁平化的管理結(jié)構(gòu)使管理難度和風(fēng)險也隨之增大。如何通過高校的內(nèi)部控制管理降低管理風(fēng)險，提高行政效率，就成為各高校重點關(guān)注的問題。

為了提升財政資金的使用效率，規(guī)范高校內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，財政部于2015年發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財會[2015]24號)，教育部于2016年發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南(試行)》(教財廳[2016]2號)，要求各個高校2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施。文件發(fā)布后，各地高校也是八仙過海、各顯神通，通過制度化建設(shè)和內(nèi)部流程的梳理優(yōu)化，建立適合本校校情的內(nèi)部控制體系，規(guī)范財務(wù)管理，防控廉政風(fēng)險，確保高校財務(wù)系統(tǒng)安全、高效運作。但是，不可否認(rèn)，在內(nèi)部控制建設(shè)方面，不同的地區(qū)、不同高校間依然存在著較大差異，多頭管理、相互推諉、政令不暢等諸多問題依然存在，亟待解決。

二、高校內(nèi)部控制實施中的問題及原因

(一)領(lǐng)導(dǎo)重視程度有待進一步提高

搞好內(nèi)控建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)重視是根本，部門合力是關(guān)鍵。作為一個辦學(xué)實體，主要承擔(dān)的是培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會的職責(zé)，而高校內(nèi)部職能部門也是圍繞著這一職責(zé)設(shè)立并開展工作。隨著高校的不斷發(fā)展，高校間人才、科研成果的競爭日益激烈。因此，引進人才的水平增強核心競爭力、獲得更多國家科研項目、取得更多科技獎勵等，就成了多數(shù)高校及其領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點及績效考核指標(biāo)側(cè)重點。內(nèi)部控制建設(shè)雖然也是高校制度化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，但其受重視程度顯然還有進一步提高的空間。

同時，領(lǐng)導(dǎo)的管理視野和知識儲備也是影響內(nèi)控制度完善的重要因素。由于高校的領(lǐng)導(dǎo)大多是由專業(yè)教授雙肩挑擔(dān)任，他們在專業(yè)領(lǐng)域也許造詣很高、治理能力很強，對防范高校的財務(wù)風(fēng)險有一定認(rèn)識，但繁重的學(xué)校管理分散了精力，心有余而力不足；一些領(lǐng)導(dǎo)由于知識結(jié)構(gòu)的原因認(rèn)識還不到位，缺乏科學(xué)有效的內(nèi)部控制的方法和手段，所謂的重視停留在會議上、口頭上；一些領(lǐng)導(dǎo)在校務(wù)管理上頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)化思考，今天上級抓內(nèi)控他就重視內(nèi)控，明天上級抓行風(fēng)作風(fēng)時，就會將相關(guān)人員調(diào)去搞行風(fēng)作風(fēng)建設(shè)。以上種種原因?qū)е铝烁咝Ｔ陂_展工作的時候難免顧此失彼，難以持續(xù)。

(二)部門職責(zé)有待進一步厘清

高校內(nèi)控建設(shè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的是黨委，而首要責(zé)任人是校長，這方面毋庸置疑。但是基于組織架構(gòu)、職能分工、人力資源儲備等校情特色，各校內(nèi)部控制的牽頭部門選擇上五花八門，各具特色。各高校大部分選擇由現(xiàn)有部門兼任職責(zé)，有的高校由財務(wù)處或?qū)徲嬏帬款^，有的學(xué)校由紀(jì)委牽頭，有的學(xué)校由校辦牽頭。不同的部門選擇各有利弊：財務(wù)處、審計處的人員相對而言受過內(nèi)部控制建設(shè)方面的教育知識儲備較為豐富，相比而言更了解內(nèi)部控制建設(shè)需要的環(huán)節(jié)、流程和關(guān)鍵控制點，但財務(wù)業(yè)務(wù)本身就是內(nèi)控監(jiān)督的重點對象。審計處作為公認(rèn)的內(nèi)控建設(shè)評價部門，無法“既是運動員，又是裁判員”。而如果紀(jì)委作為內(nèi)部控制建設(shè)牽頭單位，雖然看起來會使得內(nèi)部控制建設(shè)實施較為順暢，但在內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)揮的是事后監(jiān)督作用，無法將管控貫徹到高校內(nèi)部控制建設(shè)的每一個階段。校辦作為高校中行政管理的綜合協(xié)調(diào)部門，本身承擔(dān)著決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等多方面工作，但由于缺乏專業(yè)人員，目前也尚未具備勝任該項工作的能力。

(三)“信息孤島”現(xiàn)象依然嚴(yán)重

2000年以后，我國高校信息化建設(shè)走上了快車道，各高校根據(jù)各個部門自身建設(shè)需要，引進了一批管理系統(tǒng)，比如公文處理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、賬務(wù)處理系統(tǒng)、收費系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)等，一定程度上提升了高校的信息化水平，提高了高校業(yè)務(wù)處理的效率。但是，由于各個系統(tǒng)都是職能部門各自根據(jù)需要采購，各個軟件缺乏統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)接口，也極少有學(xué)校擁有統(tǒng)一的部門及業(yè)務(wù)編碼，所以各個職能部門的數(shù)據(jù)相互獨立，無法互連互通，在流程上仍停留在從系統(tǒng)中導(dǎo)出數(shù)據(jù)或通過紙質(zhì)文件傳遞數(shù)據(jù)的階段，這極大地影響了高校業(yè)務(wù)處理的效率，也不利于發(fā)現(xiàn)各個業(yè)務(wù)流程中的業(yè)務(wù)盲點，更不利于及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。目前很多學(xué)校的設(shè)備和財務(wù)的數(shù)據(jù)共享還停留在年初財務(wù)將項目預(yù)算數(shù)據(jù)發(fā)給設(shè)備管理部門，設(shè)備部門將數(shù)據(jù)人工錄入電腦，而后根據(jù)錄入數(shù)據(jù)管理一年的設(shè)備購置，在這種模式下，一旦發(fā)生預(yù)算調(diào)整，財務(wù)以及設(shè)備系統(tǒng)的變更需要相當(dāng)多的人力物力消耗，不利于學(xué)校提高工作效率。

(四)內(nèi)部控制專業(yè)隊伍有待進一步充實

隊伍建設(shè)是影響高校的內(nèi)部控制質(zhì)量的關(guān)鍵因素之一。高校內(nèi)控涉及到方方面面，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動到信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督，每個環(huán)節(jié)都存在業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵控制點與風(fēng)險點。因此，內(nèi)控體系并且需要根據(jù)高校自身的情況全面地、系統(tǒng)地、有重點地設(shè)計內(nèi)部控制體系，兼顧到成本效益同時突出相互制約和相互監(jiān)督的作用。這就要求在高校形成一套完善的管理機制的同時，組建一支精干的專業(yè)運營團隊，團隊成員既要熟悉高校各個方面的業(yè)務(wù)，又要熟悉內(nèi)部控制建設(shè)的各個環(huán)節(jié)和風(fēng)險領(lǐng)域。當(dāng)前，高校在定崗定編的管理體制下，多數(shù)高校還沒有獨立設(shè)置的內(nèi)控組織管理機構(gòu)；團隊成員多為兼職，未經(jīng)過系統(tǒng)化專業(yè)培訓(xùn)；可能對某一個或某幾個崗位、幾項業(yè)務(wù)相對比較熟悉，缺乏對學(xué)校管理宏觀層面的整體認(rèn)識和把握。由此，能夠勝任內(nèi)部控制建設(shè)任務(wù)的專業(yè)人員嚴(yán)重不足制約著高校內(nèi)部控制的正常開展和高效運作。

部分高校采用服務(wù)外包的形式，委托專業(yè)會計師事務(wù)所參與到高校內(nèi)部控制管理，看起來是一個解決問題的好方法，因為這類事務(wù)所都有一套關(guān)于內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)化流程，但是事務(wù)所人員不論從知識結(jié)構(gòu)還是工作經(jīng)驗上都對高校整體的架構(gòu)、工作體系知之甚少，將適用于企業(yè)的內(nèi)部控制體系生搬硬套在高校上，有可能僅僅是滿足了形式上的互相牽制，陷入內(nèi)部控制形式化的怪圈中。另外，出于業(yè)務(wù)和經(jīng)濟效益方面的考量，會計師事務(wù)所多以階段性、突擊性核查為主，很難對紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)和事務(wù)實現(xiàn)全流程無死角實時監(jiān)控管理，難于及時發(fā)現(xiàn)問題、及時反饋信息、及時整改處置。

(五)工作品質(zhì)有待進一步提高

當(dāng)前，部分高校內(nèi)部控制工作積極性不高，很多工作流于形式，很難落到實處，導(dǎo)致部分高校業(yè)務(wù)管理不規(guī)范、執(zhí)行政策不到位、運營機制不健全，存在管理缺失、用人失察、監(jiān)督不力，極易帶來效能降低和廉政風(fēng)險。

三、優(yōu)化高校內(nèi)部控制建設(shè)實施的措施

(一)加強學(xué)習(xí)，提高全員內(nèi)控管理意識

內(nèi)部控制建設(shè)離不開高校全體人員共同參與，這其中學(xué)校的管理層應(yīng)起到身先士卒的作用。對于管理層，建議由上級主管部門組織統(tǒng)一培訓(xùn)和交流，重申內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要性，通過案例講解、實地考察、小組討論等形式使得管理層了解內(nèi)部控制建設(shè)工作的流程和操作方法，并通過建立相應(yīng)的考評機制來督促學(xué)校管理層盡快啟動建設(shè)工作并加以完善。而對于一般的高校工作人員，可以通過宣講、培訓(xùn)等方式使高校全體人員了解不健全的內(nèi)部控制體系對于學(xué)校、對個人所帶來的風(fēng)險，提高他們對建設(shè)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識，以便于他們能自覺自發(fā)地按照內(nèi)部控制的要求進行工作。

(二)多方協(xié)作，促進內(nèi)控管理系統(tǒng)化建設(shè)

完善的內(nèi)部控制體系，不僅能有效規(guī)范辦學(xué)行為、預(yù)防和懲治腐敗，也能促進相關(guān)部門和全體員工統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、完善管理、促進發(fā)展，因此，高校要在上級有關(guān)部門和校黨委、校紀(jì)委和校長室的正確領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真梳理辦學(xué)過程中的質(zhì)量控制點、風(fēng)險點，厘清思路，制訂本校內(nèi)部控制負(fù)面清單；將內(nèi)控建設(shè)列入校務(wù)管理重點環(huán)節(jié)，由校黨委、校紀(jì)委統(tǒng)一牽頭，辦公室、組織部、人事處、財務(wù)處、審計處、工會、民主黨派、各系部學(xué)院、各下屬單位研究機構(gòu)多方聯(lián)動、齊抓共管，形成全天候、系統(tǒng)化、全覆蓋的內(nèi)控管理網(wǎng)絡(luò)，工作方案共同研究制定、工作過程共同參與落實、工作經(jīng)驗共享、工作困難共同面對。

在內(nèi)控建設(shè)上特別強調(diào)陽光操作，建立內(nèi)控管理的定期會商機制、報備審批機制和反饋追溯機制，堅決防止經(jīng)濟活動和重大事務(wù)游離于體系之外，以公開促公平，以公正謀發(fā)展；各部門既相互協(xié)作，又相互制約、相互監(jiān)督。要設(shè)計合理的工作流程規(guī)范，堅決杜絕“既是運動員，又是裁判員”現(xiàn)象；有條件的單位可以實行定期輪崗制，完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核和職務(wù)晉升機制，培養(yǎng)和錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部的全局意識、系統(tǒng)思維，增強決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等多方面工作的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性，更好地保障高校事業(yè)發(fā)展。

(三)多措并舉，打通信息共享瓶頸

針對于學(xué)校各個條線的系統(tǒng)需求，建議由信息管理部門牽頭梳理，借助規(guī)劃部門的力量，實現(xiàn)對學(xué)校整體軟件的整合，建立有延展性、可操作性強的學(xué)校信息化頂層設(shè)計，制定適合于本校的數(shù)據(jù)兼容標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)池或類似數(shù)據(jù)集合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)本身互相校驗、核對、糾錯，最后對學(xué)校各類數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)挖掘，分析校內(nèi)各類經(jīng)濟行為的規(guī)律性，為學(xué)校管理層決策提供依據(jù)。推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，讓數(shù)據(jù)多跑路，減少審批環(huán)節(jié)的時間，同時，由于數(shù)據(jù)傳輸方式改變，降低數(shù)據(jù)傳輸過程中的人為原因造成的差錯率。

(四)多維培訓(xùn)，做好內(nèi)控隊伍專業(yè)化建設(shè)

通過定期培訓(xùn)、頂崗輪崗等行式，不斷提高內(nèi)部控制從業(yè)人員的思想品質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)能力，培養(yǎng)一支會管理、專業(yè)能力強、作風(fēng)優(yōu)良的專業(yè)化管理隊伍；通過定期培訓(xùn)、掛職鍛煉、高校調(diào)研等方式，走出去，請進來，橫向交流，學(xué)習(xí)兄弟學(xué)校的優(yōu)秀案例和典型經(jīng)驗，使得這些人員對學(xué)校整體構(gòu)架和運作機制有全面而精確的理解；建立內(nèi)部建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由校長牽頭，各個部門參與，逐步構(gòu)建內(nèi)部控制協(xié)商機制，通過內(nèi)部控制實踐，不斷總結(jié)內(nèi)部控制過程中的得失，尋找適合高校實際情況的內(nèi)部控制方式。

(五)目標(biāo)驅(qū)動，探索績效評價考核體系多樣化

財政部出臺了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》(財會[2016]11號)，從宏觀層面對如何評價學(xué)校的內(nèi)部控制做出了一些指導(dǎo)，為高校內(nèi)控建設(shè)向縱深推進指明了方向。因為，無論對高校、對部門還是對師生員工，績效考核始終是一種至關(guān)重要的管理手段，將內(nèi)控建設(shè)納入到對學(xué)校、部門和員工績效考評指標(biāo)體系中，將內(nèi)部控制績效考評與部門工作考核、干部考核結(jié)合起來，與高校日常的監(jiān)管、管理與評價結(jié)合起來，就能極大地調(diào)動各單位、各部門和師生員工的積極性，推動內(nèi)控建設(shè)常態(tài)化、規(guī)范化和制度化發(fā)展。

當(dāng)然，績效評價關(guān)乎到學(xué)校生存發(fā)展和師生員工切身利益，既要嚴(yán)謹(jǐn)更要科學(xué)、規(guī)范。在內(nèi)控建設(shè)績效評價體系前一定要科學(xué)論證、循序漸進，要對內(nèi)控建設(shè)相關(guān)內(nèi)容進行梳理和細(xì)化、量化，抓住內(nèi)控建設(shè)的質(zhì)量控制點、風(fēng)險點和關(guān)注點，以準(zhǔn)確的績效考評目標(biāo)定位，調(diào)動內(nèi)部控制建設(shè)的積極性，引導(dǎo)和鼓勵單位、師生員工自覺參與內(nèi)控建設(shè)，主動參與監(jiān)督和自覺接受監(jiān)督，將內(nèi)控建設(shè)真正落到實處、深入人心。

總之，如果高校能充分認(rèn)識到建立健全內(nèi)控建設(shè)的重要性、必要性，充分發(fā)揮績效考評的導(dǎo)向性和規(guī)范性，改革現(xiàn)有的運營管理體系，在內(nèi)控制度上不斷完善、工作機制上不斷開拓創(chuàng)新，高校的內(nèi)部控制建設(shè)就一定能迎來又一個春天。