行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策

張春梅

（海南興平會(huì)計(jì)師事務(wù)所（普通合伙），海南 海口 570100）

一、引言

行政事業(yè)單位的政府管理職能，賦予了行政事業(yè)單位的管理權(quán)，如何行使好這些權(quán)利，是行政事業(yè)單位的職責(zé)所在。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。從一定程度上說(shuō)，搞好內(nèi)部控制，能夠起到制度籠子的作用。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程進(jìn)行梳理的同時(shí)，將制衡機(jī)制嵌入到業(yè)務(wù)流程中，以此規(guī)范單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在單位“三重一大”決策機(jī)構(gòu)、崗位分工、職能分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制 。內(nèi)部控制建設(shè)的基本思路為梳理所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定管控措施，將單位制定的各項(xiàng)管理制度通過(guò)業(yè)務(wù)流程連接成一個(gè)整體，通過(guò)對(duì)流程的重新設(shè)計(jì)和審批、監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行，達(dá)到權(quán)力制衡、防范風(fēng)險(xiǎn)的目的，因此內(nèi)部控制建設(shè)是加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理的必然舉措。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。完善的內(nèi)部控制體系是規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)的準(zhǔn)則，是防范舞弊的重大措施，是預(yù)防腐敗的有效手段。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

1、行政事業(yè)單位管理的內(nèi)在需要。行政事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，沒(méi)有利潤(rùn)的壓力，在節(jié)約成本、提高效率方面相比企業(yè)管理相對(duì)松散，由于沒(méi)有明確的目標(biāo)導(dǎo)向和衡量標(biāo)準(zhǔn)，為行政事業(yè)單位的管理增加了困難。實(shí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，根據(jù)單位業(yè)務(wù)性質(zhì)，制定單位管理方面的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)不同單位業(yè)務(wù)內(nèi)容、性質(zhì)制定適合本單位的業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，使行政事業(yè)單位有目標(biāo)導(dǎo)向，督促行政事業(yè)單位加強(qiáng)管理，提升業(yè)績(jī)。

行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱，其內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，“風(fēng)險(xiǎn)”即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果與內(nèi)部控制目標(biāo)間的差異程度。通過(guò)對(duì)單位預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、分析，最終形成應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施建議。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》強(qiáng)調(diào)單位負(fù)責(zé)人最終的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提升到“一把手”負(fù)責(zé)的高度，這對(duì)推動(dòng)內(nèi)部控制的實(shí)施具有積極作用。

2、財(cái)政管理提升的需要。行政事業(yè)單位的資金運(yùn)行實(shí)行預(yù)算管理，財(cái)政部門是預(yù)算資金的管理部門。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)本部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的審批、預(yù)算資金的撥付、決算的評(píng)價(jià)。財(cái)政管理規(guī)范化重點(diǎn)圍繞制度建立、職責(zé)分工、梳理流程和關(guān)鍵控制點(diǎn)、監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面，因此必須重視行政事業(yè)單位和財(cái)政部門自身的內(nèi)部控制建設(shè)。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，就是為各單位業(yè)務(wù)穩(wěn)步發(fā)展運(yùn)行提供保障，并保障會(huì)計(jì)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)告信息和其他信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、完整。

3、防范舞弊和預(yù)防腐敗的需要。行政事業(yè)單位沒(méi)有營(yíng)業(yè)收入的壓力，其資金運(yùn)行就是把財(cái)政預(yù)算資金按既定用途合法合規(guī)地支付，內(nèi)部管理的相對(duì)薄弱為舞弊和腐敗留有可乘之機(jī)，對(duì)權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約是滋生腐敗和舞弊的根源所在。內(nèi)部控制的核心就在于權(quán)責(zé)分工和相互制約，針對(duì)業(yè)務(wù)流程的不同環(huán)節(jié)分派不同的部門和人員負(fù)責(zé)，對(duì)重大事項(xiàng)和資金支付由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)申報(bào)，根據(jù)不同的額度分別由黨委會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)、分管領(lǐng)導(dǎo)等審批，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)控，避免一人獨(dú)攬大權(quán)，達(dá)到相互監(jiān)督、相互制約的目的。做好單位內(nèi)部控制建設(shè)，會(huì)在單位內(nèi)部形成不愿腐、不敢腐、不能腐的健康理念，在一定意義上對(duì)單位人員起到保護(hù)作用。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）從領(lǐng)導(dǎo)層到單位員工對(duì)內(nèi)部控制缺乏足夠認(rèn)識(shí)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作一般交由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)層沒(méi)有直接參與到內(nèi)部控制建設(shè)中。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制以財(cái)務(wù)為主線，將各項(xiàng)業(yè)務(wù)串聯(lián)，以財(cái)務(wù)的規(guī)范性為原則進(jìn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展，是財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制有效的融合，所以行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制絕不僅僅是財(cái)務(wù)管理，它基于財(cái)務(wù)又超越財(cái)務(wù)，需要單位領(lǐng)導(dǎo)層帶領(lǐng)各部門一起規(guī)劃實(shí)施才能將內(nèi)部控制各項(xiàng)政策措施真正落實(shí)。由于一些領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為內(nèi)部控制增加了單位員工的工作量，降低了辦事效率，沒(méi)有在單位內(nèi)部展開學(xué)習(xí)并推動(dòng)實(shí)施；單位員工由于沒(méi)有系統(tǒng)學(xué)習(xí)，內(nèi)部控制監(jiān)管體制落實(shí)不到位，對(duì)內(nèi)部控制沒(méi)有概念。單位的內(nèi)部控制建設(shè)成為了形式，沒(méi)有起到制衡、監(jiān)督的作用。

（二）沒(méi)有設(shè)立專門的內(nèi)部控制管理部門

大多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理部門由財(cái)務(wù)部門兼管，財(cái)務(wù)部門在單位內(nèi)部權(quán)限不足，力度不夠，致使內(nèi)部控制相關(guān)工作很難開展。內(nèi)部控制建設(shè)涉及到單位內(nèi)部各項(xiàng)管理活動(dòng)，而每一項(xiàng)管理活動(dòng)又有多個(gè)部門參與，需要單位各個(gè)部門及部門領(lǐng)導(dǎo)的相互配合。要協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的各個(gè)部門，設(shè)立專門的內(nèi)部控制管理部門必不可少。例如采購(gòu)管理，涉及采購(gòu)的申請(qǐng)、審批、招標(biāo)、合同簽訂、驗(yàn)收、付款等環(huán)節(jié)，涉及的部門包括采購(gòu)商品使用部門、單位決策審批機(jī)構(gòu)、招投標(biāo)管理部門、合同管理部門、驗(yàn)收部門、財(cái)務(wù)部門等，設(shè)立專門的內(nèi)部控制管理部門的目的就是要實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作的有效銜接。內(nèi)部控制建設(shè)很重要的一點(diǎn)就是對(duì)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作同樣涉及單位內(nèi)部各項(xiàng)管理活動(dòng)，這需要由內(nèi)部控制管理部門主導(dǎo)完成，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因此設(shè)立專門的內(nèi)部控制管理部門是內(nèi)部控制工作順利開展的基本保障。

（三）內(nèi)部控制信息化建設(shè)程度不高

我國(guó)行政事業(yè)單位信息化程度相對(duì)落后，近幾年，行政事業(yè)單位辦公系統(tǒng)基本實(shí)現(xiàn)了信息化，但在業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程、部門之間的相互配合、資金運(yùn)行過(guò)程等方面的信息化建設(shè)程度還不高。內(nèi)部控制因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)相互制約的目的從而增設(shè)了審批流程和控制節(jié)點(diǎn)，表面上降低了效率，但如果可以在業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)信息化，將大大縮短業(yè)務(wù)處理的時(shí)間，使業(yè)務(wù)人員有更多的精力嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制的審批流程，也給審批過(guò)程留有更多的時(shí)間，減少審批出錯(cuò)的概率，這樣即實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制相互制約的目的，又提高了工作效率。

（四）未設(shè)立專門的內(nèi)部控制監(jiān)督管理部門

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的流程設(shè)計(jì)要求有監(jiān)督管理部門的監(jiān)管，但大多單位監(jiān)督管理工作由其他部門的員工兼任，沒(méi)有設(shè)立專門的監(jiān)督管理部門并配備專門的人員，監(jiān)督管理制度沒(méi)有有效實(shí)施，致使監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置成為擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。單位內(nèi)部控制建設(shè)完善了單位內(nèi)部管理制度、規(guī)范了單位各項(xiàng)活動(dòng)的流程，要求從領(lǐng)導(dǎo)層到一線員工嚴(yán)格執(zhí)行，制度和流程的執(zhí)行是否到位需要監(jiān)督管理部門的監(jiān)督管理和定期評(píng)價(jià)。設(shè)立專門的內(nèi)部控制監(jiān)督管理部門，使員工思想上有約束，對(duì)規(guī)范全體員工認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部管理制度起到督促作用。內(nèi)部控制監(jiān)督管理部門對(duì)單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況的定期評(píng)價(jià)，有利于找出內(nèi)部控制的薄弱點(diǎn)，有針對(duì)性地對(duì)內(nèi)部控制各項(xiàng)制度、流程進(jìn)行修訂。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的改進(jìn)建議

（一）組織單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行內(nèi)部控制專題學(xué)習(xí)

首先使單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)有正確的認(rèn)識(shí)：內(nèi)部控制明確了流程、增加了規(guī)程、增加了控制節(jié)點(diǎn)，表面上看延長(zhǎng)了管理路徑、增加了管理環(huán)節(jié)，實(shí)際上是通過(guò)機(jī)制上的優(yōu)化，減少不必要的環(huán)節(jié)，提高了效率，減少了腐敗行為的發(fā)生，在降低經(jīng)費(fèi)、減少浪費(fèi)、減低損失等方面隱形的效益極高。落實(shí)單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制,明確單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位和責(zé)任,由單位負(fù)責(zé)人推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行。

（二）建立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)全體員工進(jìn)行宣傳培訓(xùn)

成立由負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)班子成員和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)均為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組全面負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的實(shí)施。建立單位內(nèi)部控制實(shí)施機(jī)構(gòu)，指定分管領(lǐng)導(dǎo)，確定牽頭部門和配合部門，集中抽調(diào)相關(guān)工作人員，具體分工，全力做好內(nèi)控工作。開展內(nèi)部控制規(guī)范宣傳和培訓(xùn)工作，充分利用各種資源開展宣傳活動(dòng)，營(yíng)造內(nèi)控氛圍，產(chǎn)生一定影響。組織不同層次的內(nèi)控培訓(xùn)，落實(shí)到每一個(gè)人，調(diào)動(dòng)全員積極性。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

內(nèi)部控制的信息化有利于提高工作效率，在批量處理環(huán)節(jié)中機(jī)器處理的速度和精確性遠(yuǎn)大于人類，特別是業(yè)務(wù)處理過(guò)程的信息化，在節(jié)省人力、物力的基礎(chǔ)上，會(huì)大大提升各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)處理的進(jìn)度，并且會(huì)保留完整的業(yè)務(wù)處理軌跡。因此加強(qiáng)內(nèi)部控制的信息化建設(shè)是十分必要的。行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)需要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量才能完成，因此需要協(xié)調(diào)各方面給予信息化建設(shè)足夠的預(yù)算資金。

（四）設(shè)立內(nèi)部控制監(jiān)督管理部門

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要求設(shè)立專門的監(jiān)督管理部門和定期評(píng)價(jià)，這為單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施提供必要的保障。執(zhí)行過(guò)程有監(jiān)督，執(zhí)行結(jié)果有評(píng)價(jià)，有助于督促各部門認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制制度。設(shè)立專門的內(nèi)部控制監(jiān)督管理部門并配備專門的人員，對(duì)部門人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，使部門人員對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)有深刻的了解，有利于監(jiān)督管理有效實(shí)施和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的順利開展。

五、總結(jié)

政府職能的改革對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的要求，內(nèi)部控制的有效實(shí)施是合理保證行政事業(yè)單位合法合規(guī)運(yùn)行的有效手段，因此要重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和落實(shí)。通過(guò)落實(shí)單位“一把手”責(zé)任制、設(shè)立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理部門，推動(dòng)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施；利用信息化技術(shù)，提高單位業(yè)務(wù)處理的效率和準(zhǔn)確性，為單位內(nèi)部控制的實(shí)施提供基礎(chǔ)保障；全員參與，提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平，保證行政事業(yè)單位的有效運(yùn)行。