新環(huán)境下保健食品監(jiān)管難題和應(yīng)對措施

趙彥文 柴瑞洪

山東省煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)市場監(jiān)督管理局 山東煙臺 264006

經(jīng)濟發(fā)展使得人們擺脫對食品單純果腹法依賴，刺激了保健食品產(chǎn)業(yè)的繁榮。新《食品安全法》對保健食品監(jiān)管做出重大調(diào)整，確立保健食品注冊監(jiān)管方式，提出保健食品原料目錄管理方式，強化了對保健食品的有效監(jiān)管。如何將新規(guī)制度進一步細(xì)化落實，是理論界與實務(wù)界應(yīng)深思的問題。本文立足新食品法對保健食品監(jiān)管提出新措施建議，旨在促進保健食品行業(yè)健康發(fā)展。

1 新食安法下保健食品監(jiān)管中存在的難題

1.1 原料目錄條款認(rèn)定爭議

《食品安全法》是保健食品生產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度，新修訂法規(guī)對保健食品的原料目錄管理制度做出重大調(diào)整，第75條規(guī)定，保健食品原料目錄由相關(guān)部門制定，明晰了保健食品原料目錄應(yīng)包括原料用量，但需寫入原料目錄的具體品種是應(yīng)進一步探討的問題。原衛(wèi)生部在2002年，2010年公布系列相關(guān)意見，明確藥食兩用的原料可應(yīng)用于食品的開發(fā)。保健食品生產(chǎn)加工的原料不得用于食品生產(chǎn)。不得將保健食品禁用藥品應(yīng)用于保健食品生產(chǎn)。藥食兩用原料可用以加工生產(chǎn)保健食品[1]?！妒称钒踩ā访鞔_指除保健食品原料目錄中的原料，不可作為其他食品原料生產(chǎn)，目前對條款的理解存有爭議。一種觀點認(rèn)為保健食品原料目錄的原料不可用于生產(chǎn)其他普通食品，一種觀點認(rèn)為保健食品原料目錄涉及，食品生產(chǎn)未按規(guī)定用量，對載入保健食品原料目錄的可用于普通食品生產(chǎn)。

1.2 注冊制實施中存有分歧

新食安法對保健食品監(jiān)管注冊制度做出調(diào)整，第76條改過去傳統(tǒng)注冊制，開展與備案制統(tǒng)一的監(jiān)管模式。應(yīng)予以注冊方式開展針對是首次進口的，是目錄內(nèi)首次進口為補充營養(yǎng)物質(zhì)的。充分體現(xiàn)簡政放權(quán)基本理念，但如何注冊保健食品復(fù)方等問題未得解。

中國保健食品最初溯及傳統(tǒng)中醫(yī)養(yǎng)生理念，將保健食品謂保健藥品，中醫(yī)藥理重視辯證施治，單一原料少，多原料組合方常見。保健組方用量與中藥理論有高度相關(guān)，原衛(wèi)生部明確了保健食品的27項功用，主張受現(xiàn)代科學(xué)沖擊。中醫(yī)理論基礎(chǔ)是食品組方的理論淵源，與根據(jù)現(xiàn)代醫(yī)學(xué)理論功能存在較大差別。導(dǎo)致對食安法推行注冊制產(chǎn)生理解分歧。

1.3 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與虛假宣傳難題

新食安法立法中，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定與法律地位有爭議，依據(jù)第30條規(guī)定，國家鼓勵企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)，但保健食品與普通食品的不同核心是關(guān)注功效，功效主要由發(fā)揮成分決定，保健食品生產(chǎn)企業(yè)將核心技術(shù)指標(biāo)制定為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，寫入生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)文件。目前中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)重點關(guān)注食品安全因素等一般標(biāo)準(zhǔn)，未誕生針對保健特殊功效成分的標(biāo)準(zhǔn)。第30條規(guī)定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)其必要性存在不同的理解。

近年來保健食品假冒偽劣現(xiàn)象屢禁不止，伴隨虛假廣告與虛假標(biāo)識，保健食品欺騙性交易是保健食品監(jiān)管面臨的難題，保健食品生產(chǎn)者對保健食品說明書，外包裝，網(wǎng)頁及相關(guān)材料，以明暗示方式表明具備預(yù)防疾病作用，夸大保健食品功用，改變消費者的消費決策。危害保健食品行業(yè)的發(fā)展。新食安法第74條規(guī)定，國家對保健食品等實行嚴(yán)格監(jiān)管，對控制保健食品生產(chǎn)質(zhì)量及社會營銷等環(huán)節(jié)監(jiān)管具有良效，但在實際操作中未解決根本問題。

2 新食安法下保健食品監(jiān)管的對策

2.1 明確原料目錄條款認(rèn)定

針對原料目錄條款的不同理解，第二種觀點實施存在疑慮，如什么情形下能判定違法功能，上述問題難以界定操作。食品安全相關(guān)機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，普通食品生產(chǎn)存在生產(chǎn)經(jīng)營者隨意增加藥食兩用的原材料，以多種方式傳遞原料具備保健功效的信息，誤導(dǎo)消費者。擾亂了食品經(jīng)營秩序。原衛(wèi)生部多次以公告形式嚴(yán)格制止[2]。

《食安法》劃明保健食品原料目錄中原料僅用于生產(chǎn)保健食品，將根本遏制違規(guī)行為。第一種觀點相對容易操作，促進保健食品行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。但存在難點是是否將兩用原料納入心法規(guī)目錄？如大棗，蓮子等藥食兩用原料，將其用于保健食品生產(chǎn)經(jīng)營常見，將其作為普通食品已有較長的歷史。如按食品法規(guī)定將原料納入保健食品目錄，不可用于普通食品生產(chǎn)，與中國食用習(xí)慣沖突。因此不應(yīng)將兩用原料納入保健食品目錄。

2.2 杜絕保健食品虛假宣傳

要杜絕保健食品虛假宣傳，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定要求，對保健食品在注冊時上交的文件進行全面核校，嚴(yán)格審查相關(guān)廣告內(nèi)容，保證宣傳材料真實。為防止印發(fā)多種商標(biāo)，食品標(biāo)識管理法必須對食品標(biāo)簽等載明備案審核制度。

建議修訂《食安法實施條例》中，重點對借助網(wǎng)絡(luò)為載體開展宣傳，相關(guān)銷售行為進行制度化，解決保健食品監(jiān)管虛假宣傳頑疾。依照食安法第122-124條規(guī)定對違反規(guī)定的生產(chǎn)者進行懲罰，對相關(guān)經(jīng)營者進行嚴(yán)格管理，售假行為驅(qū)動力是背后的暴利，對制假賣假的銷售應(yīng)予以嚴(yán)格管控[3]。

2.3 解決注冊制實施中的難題

第一種監(jiān)管模式更具操作性，但對復(fù)方產(chǎn)品安全性因素有欠考慮，鑒于中藥原料統(tǒng)一復(fù)配特點，復(fù)方產(chǎn)品功能可能與單一原料出現(xiàn)錯位，單一原料的安全性無法確保復(fù)合產(chǎn)品安全。如對復(fù)方產(chǎn)品備案，保健食品是否需要以中藥理論為支撐點，保健食品原料能否進行復(fù)合搭配有待商榷。如復(fù)合保健食品不因循環(huán)中藥理論，易激化相關(guān)人員隨意組合行為，以復(fù)方方式備案，導(dǎo)致保健食品備案混亂。建議以分類方式進行保健食品注冊管理。僅用兩用原料為組方的保健食品，需依循固有使用方法，以備案方式進行管理。如原料增設(shè)相關(guān)加工程序，功能衍生不確定性，建議予以注冊方[3]。

3 結(jié)語

保健食品監(jiān)管方式的調(diào)整是新食安法修改的重要內(nèi)容，保證了保健食品的規(guī)范發(fā)展。但仍未完全解決保健食品監(jiān)管中存在的系列問題，應(yīng)對現(xiàn)有食安法有關(guān)保健食品監(jiān)管規(guī)定進行完善，明確相關(guān)法律治理保健食品監(jiān)管亂象。