未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

楊琳

近年來(lái)，因家庭監(jiān)護(hù)失職而導(dǎo)致的惡性事件不再少數(shù)，“南京女童裸身乞討案”“親生母親向女兒灌劇毒農(nóng)藥”“福建飲料男孩案”等，這些反映出我國(guó)未成年人的監(jiān)護(hù)制度確實(shí)存在不足，國(guó)家監(jiān)護(hù)嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀。2017年安徽省蚌埠市的全國(guó)首例異地撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)案也進(jìn)一步促進(jìn)對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的思考。

一、國(guó)內(nèi)外未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

依據(jù)我國(guó)國(guó)情，普遍認(rèn)為未成年人的照看撫養(yǎng)屬于“家務(wù)事”的范疇。傳統(tǒng)封建時(shí)期，在封建禮法制下，人與人之間逐漸形成了以血緣為紐帶和核心的宗族制度。在宗法制下，家族存在感很強(qiáng)，有嚴(yán)格的內(nèi)部尊卑等級(jí)，撫養(yǎng)未成年人、對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)完全是家族之事。因此，在傳統(tǒng)文化的不斷熏陶下，現(xiàn)代法律社會(huì)依然存在監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)是“家務(wù)事”的理念，大眾普遍認(rèn)為父母應(yīng)該是完全負(fù)擔(dān)起監(jiān)護(hù)未成年子女的道德義務(wù)與法律責(zé)任。

《民法總則》第二十七條第1款明確規(guī)定：“父母是未成年子女的監(jiān)護(hù)人。”在第2款，同時(shí)提出，除了父母以外，祖父母、外祖父母，兄、姐，村委會(huì)、居委會(huì)和民政部門(mén)也能夠在一定條件下，擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，但在實(shí)際司法實(shí)踐中，未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)似乎不容樂(lè)觀。

由于各國(guó)國(guó)情不同，政府理念的差異，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平的不同，導(dǎo)致各國(guó)對(duì)未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)理念與規(guī)范是存在差異的。

在德國(guó)，對(duì)于未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)的基本原則主要在《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》中體現(xiàn)。例如，在《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第6條規(guī)定了：“一、婚姻與家庭應(yīng)受?chē)?guó)家之特別保護(hù)；二、撫養(yǎng)與教育子女為父母之自然權(quán)利，亦為其至高義務(wù)，其行使應(yīng)受?chē)?guó)家監(jiān)督……”。由此可見(jiàn)，國(guó)家監(jiān)護(hù)在未成年人保護(hù)領(lǐng)域已有較明顯的體現(xiàn)。同時(shí)在《德國(guó)民法典》中也明確提出，在監(jiān)護(hù)人的基礎(chǔ)上另有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，青少年福利局就可以作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。一方面，在已有監(jiān)護(hù)人的基礎(chǔ)上，通過(guò)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以獨(dú)立行使監(jiān)護(hù)權(quán)，保護(hù)未成年人的利益。此外，德國(guó)還規(guī)定了家庭法院的照料和監(jiān)督，在未成年子女的精神、心靈或是肉體上遭到侵害，但父母不作為導(dǎo)致子女得不到救濟(jì)時(shí)，家庭法院可以為免除危險(xiǎn)采取措施。

英美國(guó)家，不區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，采用大監(jiān)護(hù)概念。 在美國(guó)，法院作為監(jiān)護(hù)權(quán)利機(jī)關(guān)，可以在被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益遭到重大侵害時(shí)主動(dòng)介入，也可以被動(dòng)介入監(jiān)護(hù)。法院通過(guò)作出判決或是裁定變更監(jiān)護(hù)人或是讓監(jiān)護(hù)人承擔(dān)賠償責(zé)任。在英國(guó)，設(shè)有公設(shè)監(jiān)護(hù)人和保護(hù)法院來(lái)保障監(jiān)護(hù)制度的實(shí)施。并且在英國(guó)的《1989年兒童法》中規(guī)定了居住令、禁止采取措施令、家庭援助令等命令用以解決父母與子女之間的私人爭(zhēng)端。在英美國(guó)家，未成年人最佳利益是未成年人監(jiān)護(hù)制度設(shè)定的宗旨，并且設(shè)立監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)和監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)以保障未成年人的合法權(quán)益，保護(hù)身心健康安全。

二、未成年人監(jiān)護(hù)存在的問(wèn)題及現(xiàn)狀

2015年1月1日起實(shí)施的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干意見(jiàn)》中，首次明確了未成年人最大利益原則，在處理未成年人監(jiān)護(hù)侵害問(wèn)題中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮并保護(hù)未成年人的身心健康與人格尊嚴(yán)。同時(shí)，在《民法總則》中也強(qiáng)調(diào)了兒童最大利益作為國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的價(jià)值取向。根據(jù)總則規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、未成年人保護(hù)組織等均有權(quán)向人民法院提起撤銷(xiāo)之訴，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了在其他個(gè)人和組織未及時(shí)申請(qǐng)時(shí)，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)。 《民法總則》的通過(guò)確實(shí)初步規(guī)劃了未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的藍(lán)圖，但在實(shí)踐過(guò)程中依然存在問(wèn)題。

父母監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)珖?guó)家干預(yù)失職

近年來(lái)，父母作為未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，卻侵害傷害子女的案件時(shí)有發(fā)生。從“南京母親餓死兩個(gè)女兒案”到“安徽6歲女童遭親生母親及其男友虐待”，未成年人在本應(yīng)該是保護(hù)傘的家庭環(huán)境遭到侵害虐待。這種情況下，考慮到未成年人的行為能力有限，要求他們能夠提出自我保護(hù)請(qǐng)求顯然是不可能的，但與此同時(shí)，國(guó)家的干預(yù)也是不及時(shí)的。盡管在2013年民政部門(mén)的相關(guān)部門(mén)規(guī)章提出要加強(qiáng)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的監(jiān)督，但由于其效力范圍有限，仍無(wú)法有效適用實(shí)踐。由于家庭自治的觀念在我國(guó)社會(huì)中依然根深蒂固，對(duì)于未成年人權(quán)益受侵害的情況，國(guó)家不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)介入，及時(shí)跟進(jìn)。

分管部門(mén)的職責(zé)不明確

《民法總則》第二十七條確實(shí)有提出，各部門(mén)均可對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，但各部門(mén)的職能交叉重合，職責(zé)難以厘清，責(zé)任無(wú)法劃分，最終形成“名義上都管但實(shí)際都不管”的現(xiàn)狀。 對(duì)于各個(gè)部門(mén)的分管責(zé)任，受理程序與范圍，實(shí)際操作方式等問(wèn)題在相關(guān)法律法規(guī)中均沒(méi)有給予具體說(shuō)明。因此對(duì)于相關(guān)立法規(guī)范的可行性在實(shí)踐中看來(lái)，效用不大。

分管部門(mén)的職責(zé)不明確

司法介入不足。在我國(guó)社會(huì)的普遍觀念中，父母對(duì)于孩子的管教不應(yīng)受到外界的干預(yù)，因此，受到家庭監(jiān)護(hù)侵害的孩子經(jīng)常難以得到有效的救濟(jì)。再者，在立法與司法解釋中，大多規(guī)定較為籠統(tǒng)、不夠具體。例如，未明確申請(qǐng)人的資格和訴訟程序，對(duì)可以撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的情形也沒(méi)有細(xì)化的規(guī)定，對(duì)“不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、侵害未成年人權(quán)益”等法律規(guī)定也不夠具體。也正因?yàn)闆](méi)有可操作性的規(guī)范，導(dǎo)致政府在介入未成年人權(quán)益遭侵害的案件時(shí)，很難落實(shí)實(shí)行。

未確立有效的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。我國(guó)的監(jiān)護(hù)制度一直采取的是“大監(jiān)護(hù)”的立法體制，將監(jiān)護(hù)制度規(guī)定在《民法總則》的立法模式。 盡管《民法總則》中強(qiáng)調(diào)了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的價(jià)值取向，并且指出各部門(mén)在一定情況下也可以擔(dān)任未成年子女的監(jiān)護(hù)人，但并沒(méi)有形成完整的未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。對(duì)于監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督監(jiān)管的具體措施也是不明確的，缺乏對(duì)未成年人合法權(quán)益遭受侵害之前的防范保障措施，如果只有當(dāng)未成年子女真正受到侵害再尋求救濟(jì)，是不能最大程度保障被監(jiān)護(hù)人利益的。

三、未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的完善路徑

建立家庭監(jiān)護(hù)的預(yù)防性干預(yù)措施。婚姻是社會(huì)為孩子們確定父母的手段。 從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，家庭依然是未成年人接受教育受到保護(hù)的最主要場(chǎng)所，父母依然是未成年人子女最主要的監(jiān)護(hù)人。因此，可以在婚姻登記時(shí)，就家庭關(guān)系、子女教育等問(wèn)題有針對(duì)性地與將要步入婚姻的人交流。另外，可以在社區(qū)設(shè)立平臺(tái)宣傳未成年人保護(hù)、家庭成長(zhǎng)環(huán)境等，由心理輔導(dǎo)師、律師等輪班，主動(dòng)給需要咨詢(xún)的人提供服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)也可以定期到社區(qū)內(nèi)家庭走訪，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)家庭監(jiān)護(hù)進(jìn)行評(píng)估，給出專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)。

強(qiáng)化政府代表國(guó)家行使監(jiān)護(hù)職責(zé)。比起各部門(mén)的混合監(jiān)督，不妨可以設(shè)定一個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)，可以選擇民政部門(mén)也可以單設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)。對(duì)于不同的家庭進(jìn)行分層監(jiān)護(hù)，對(duì)一般正常的家庭，主要是初級(jí)預(yù)防監(jiān)護(hù)侵害，整合教育、醫(yī)療、社保等信息以滿(mǎn)足個(gè)體需求；對(duì)于潛在問(wèn)題家庭，例如父母吸毒、有犯罪前科、留守兒童等，可以設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，對(duì)監(jiān)護(hù)人是否有監(jiān)護(hù)能力、撫養(yǎng)能力實(shí)時(shí)監(jiān)管，避免惡性事件發(fā)生；對(duì)于嚴(yán)重問(wèn)題家庭，未成年子女無(wú)人撫養(yǎng)，生命遭到威脅的情況，可以撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)，交由民政部門(mén)或其他組織行使監(jiān)護(hù)權(quán)。

完善未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度立法。盡管在《民法總則》中已經(jīng)規(guī)定了監(jiān)護(hù)制度，但對(duì)于監(jiān)護(hù)制度實(shí)施的細(xì)節(jié)、程序等內(nèi)容依然沒(méi)有具體的闡明。為了解決這個(gè)問(wèn)題，對(duì)于未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的具體內(nèi)容可以以單行法的形式，對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督、未成年人的侵權(quán)救濟(jì)等具體內(nèi)容做出規(guī)定，一方面，單行法可修改的空間較大，另一方面，這是對(duì)《民法總則》中總體制度的補(bǔ)充，有利于未來(lái)《民法典》的穩(wěn)定性。