英國(guó)環(huán)境法中受污染土地的定義制度探析

王迪

（山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250358）

英國(guó)工業(yè)發(fā)展歷史悠久，18世紀(jì)60年代英國(guó)工業(yè)革命開始，英國(guó)得益于兩次工業(yè)革命的助力，社會(huì)生產(chǎn)力得到迅猛的發(fā)展，由生產(chǎn)力落后的農(nóng)業(yè)國(guó)成為“世界工廠”。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，英國(guó)出現(xiàn)了一系列新的社會(huì)問題，環(huán)境污染問題日益加劇，土地污染問題成為英國(guó)人民關(guān)注的焦點(diǎn)環(huán)境問題之一。

19世紀(jì)以后，英國(guó)開始針對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行專項(xiàng)立法，但是缺少環(huán)境整體立法的概念，英國(guó)系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)法始于1990年頒布的《英國(guó)環(huán)境法》。污染土地制度卻是從1995年在《英國(guó)環(huán)境法》78節(jié)后插入的第ⅡA部分（污染的土地）開始的，該法案于2000年4月1日生效，自生效之日起就是對(duì)英國(guó)土地污染治理領(lǐng)域的專門立法[1]。

基于英國(guó)環(huán)境法框架式立法的特點(diǎn)，對(duì)ⅡA部分規(guī)定的污染土地制度需要其他法律的具體法律規(guī)范支撐，2012年頒布的《污染土地法定指南》將污染土地制度進(jìn)行細(xì)化。

一、受污染土地定義制度法律規(guī)定

污染土地的管控首先就是如何識(shí)別并確定土地是否受到污染，只有經(jīng)過有關(guān)機(jī)構(gòu)指定，才能成為環(huán)境法中規(guī)定的受污染土地?！队?guó)環(huán)境法》[2]污染的土地這部分中七十八（一）第2條將污染的土地定義為其區(qū)域的地方主管部門認(rèn)為出于該土地范圍內(nèi)地上或地下資源的原因，處于下述條件的任何土地：（1）引起了明顯的危害，或者有了引起污染危害的明顯可能性；（2）或者正在或者可能引起受控水體的污染。并通過七十八（一）第4條將“危害”定義為對(duì)生物機(jī)體的健康危害，或者生物機(jī)體賴以其中的生態(tài)系統(tǒng)的危害；對(duì)于人和財(cái)產(chǎn)的危害。從這兩個(gè)條款中，可以得知判斷土地是否受污染的標(biāo)準(zhǔn)不是土地中包含了具體的化學(xué)危害物質(zhì)，而是以其是否會(huì)造成某種危害為標(biāo)準(zhǔn)。

在2012年頒布的《法定指南》[3]第四節(jié)中對(duì)“危害”進(jìn)行了細(xì)化，包括：（1）對(duì)人體健康的重大危害；（2）重大危害人類健康的重大可能性；（3）對(duì)非人類受體重大危害及此類危害的重大可能性；（4）受管制水域的重大污染及其發(fā)生重大污染的可能性。

二、受污染土地定義制度法律內(nèi)容

在《法定指南》第四節(jié)中通過列舉和概括的方法展現(xiàn)了污染土地的不同危害，以此界定了受污染的土地。

（一）對(duì)人體健康的重大危害

《法定指南》中規(guī)定了所有的危害應(yīng)直接歸因于土地內(nèi)、土地上或者土地下的污染物對(duì)有關(guān)人士的身體造成的影響。列舉了對(duì)人類健康構(gòu)成重大危害的常見疾病。地方當(dāng)局裁定正在發(fā)生損害，但并非重大損害，應(yīng)考慮該等損害是否與該土地是否構(gòu)成重大損害的重大可能性有關(guān)，地方當(dāng)局認(rèn)為：（1）可能造成重大損害，或過去可能造成重大損害；（2）該等事件有可能再次發(fā)生的重大可能性，管理局可根據(jù)重大損害的重大可能性（作為對(duì)正在造成重大損害的考慮的替代方案），決定是否確定該土地為受污染土地。地方當(dāng)局對(duì)所有有關(guān)和現(xiàn)有證據(jù)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)目茖W(xué)和技術(shù)評(píng)估，在評(píng)估的基礎(chǔ)上，當(dāng)局對(duì)造成重大傷害的可能性進(jìn)行衡量，是否屬于《法定指南》規(guī)定的對(duì)人體健康的重大危害。

（二）危害人類健康的重大可能性

該可能性是指與土地有關(guān)的一種或多種相關(guān)污染物連鎖所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)，并非直觀能看到的損害，而是污染和損害之間聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在決定是否存在對(duì)人類健康造成重大危害的重大可能性時(shí)，地方當(dāng)局應(yīng)首先了解有關(guān)方面可能造成重大損害污染物鏈和不確定關(guān)系，然后決定重大危害的可能性是否重大?！斗ǘㄖ改稀?.11條款中規(guī)定，應(yīng)考慮到目前有關(guān)土地的使用情況，評(píng)估已查明的受體可能受到重大損害的可能性。如果確實(shí)發(fā)生重大損害，通過評(píng)估損害的性質(zhì)、對(duì)任何可能遭受損害的人的損害的嚴(yán)重程度，以及（在有關(guān)情況下）可能遭受損害的人數(shù)計(jì)算出的損害程度，評(píng)估產(chǎn)生的危害是否重大。并且在4.15條款中規(guī)定，地方當(dāng)局在評(píng)估結(jié)束后應(yīng)作出風(fēng)險(xiǎn)摘要。在某些情況下，地方當(dāng)局對(duì)重大損害的可能性的評(píng)估可能完全或部分地基于一種可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，如果將來在目前土地使用范圍內(nèi)的情況發(fā)生變化時(shí)，這種風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估就要考慮土地變化之后的危害程度。

（三）對(duì)于非人類受體重大危害及此類危害的重大可能性

《法定指南》中規(guī)定的非人類受體包括生態(tài)系統(tǒng)和財(cái)產(chǎn)兩部分，考慮非人類受體時(shí)地方當(dāng)局只應(yīng)該考慮本指南中表1（生態(tài)系統(tǒng)）和表2（財(cái)產(chǎn)）中列舉的危害，除此之外的危害不應(yīng)視為重大危害。并且規(guī)定地方當(dāng)局根據(jù)表1生態(tài)系統(tǒng)的危害做出決定之前應(yīng)咨詢英國(guó)自然署并考慮其意見。

（四）受管制水域的重大污染及其發(fā)生重大危害的可能性。

指任何有毒污染物質(zhì)或任何固體廢物進(jìn)入受管制水域。受管制水域的重大污染及其發(fā)生重大污染的可能性的判定時(shí)，地方當(dāng)局應(yīng)決定是否對(duì)受管制水域造成重大污染，或是否存在重大污染的可能性，在此處，受控水體作為污染物連接中的受體，而不是媒介。受管制水域的存在的污染是可能對(duì)人類健康或直接依賴于水生生態(tài)系統(tǒng)的水生生態(tài)系統(tǒng)或陸地生態(tài)系統(tǒng)有害；可能導(dǎo)致的對(duì)物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的損害；或可能損害或干擾便利設(shè)施和環(huán)境的其他合法使用。

在決定是否對(duì)受管制水域造成重大污染時(shí)，地方當(dāng)局應(yīng)認(rèn)為，只有在有關(guān)物質(zhì)繼續(xù)進(jìn)入受管制水域的情況下，才符合該項(xiàng)法條規(guī)定的污染的要求；或者它們已經(jīng)進(jìn)入水域，而且很可能以過去和將來可能進(jìn)入實(shí)際上構(gòu)成持續(xù)污染的方式再次進(jìn)入。

英國(guó)環(huán)境法規(guī)定“受污染土地”的定義制度，是經(jīng)由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)形成的，某個(gè)地塊是否被定義為受污染土地需要經(jīng)過中央到地方學(xué)者及專家、民眾形成的評(píng)估委員會(huì)通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制進(jìn)行確定，并不是所有的有污染物質(zhì)存在的土地都是受污染土地，所以每塊可能定義為受污染的土地都必須個(gè)別評(píng)估?！拔廴疚锫?lián)動(dòng)”的概念被用來定義“污染土地”一詞。它基于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的概念，這是判斷土地是否被污染的基本標(biāo)準(zhǔn)。污染物連鎖反應(yīng)描述了污染物、途徑和相關(guān)受體之間的關(guān)系。如果沒有這三種元素中的任何一種，土地就不應(yīng)被認(rèn)定為污染。

三、對(duì)中國(guó)土壤污染防治的啟示

2019年生效的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第二條規(guī)定土壤污染的定義，通過該法條的表述，可以看出我國(guó)土壤污染的定義范圍為陸地表層土壤，落腳點(diǎn)為危害公眾健康或破壞生態(tài)環(huán)境，缺少對(duì)危害程度的界定，出現(xiàn)了法條規(guī)定的危害現(xiàn)象就可以稱之為土壤污染。如果危害現(xiàn)象處于潛伏期，是在將來可能出現(xiàn)的嚴(yán)重危害，是否還算法條規(guī)定的土壤污染？中國(guó)的土壤污染防治法律制度中對(duì)于土壤是否可以評(píng)定為污染沒有嚴(yán)格規(guī)定，土壤往往是受到其他物質(zhì)和因素的侵入，但是并非所有侵入都可以評(píng)估為受污染，污染與不污染存在程度的區(qū)別，現(xiàn)時(shí)受污染和將來受污染也存在區(qū)別，現(xiàn)時(shí)不受污染和將來受污染是否有必然聯(lián)系，都需要通過土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做出評(píng)估結(jié)果，根據(jù)評(píng)估結(jié)果做出污染認(rèn)定。

中國(guó)30多的年來工業(yè)化程度的長(zhǎng)足發(fā)展和快速的城市化，帶來了巨大的財(cái)富，改變了中國(guó)人的生活水平。隨著城市的不斷擴(kuò)張，城市邊界邊緣或邊界內(nèi)的許多老工業(yè)設(shè)施被重新安置或關(guān)閉，留下了被以前的工業(yè)活動(dòng)污染的廢棄、未充分利用和廢棄的土地。這成為中國(guó)亟需解決的環(huán)境問題之一，我們應(yīng)借鑒英國(guó)相關(guān)土地污染防治方面的法律制度，首先就是從如何定義“污染土地”開始，一旦土地經(jīng)過評(píng)估屬于污染土地，才能進(jìn)入下一步的修復(fù)和管控。英國(guó)的受污染土地定義制度為我們提供了良好的借鑒，從“危害”入手對(duì)土地受污染進(jìn)行定義，并且產(chǎn)生危害或危害的可能性達(dá)到明顯的的程度，通過一系列的法律規(guī)定“危害”表現(xiàn)方式和評(píng)估方法得出最后“污染”結(jié)論。