行政信訪的公共政策功能分析

李福安

（陜西延長(zhǎng)石油（集團(tuán)）有限責(zé)任公司油田氣化工科技公司，陜西 延安 716000）

行政信訪是“具有中國(guó)特色的民主實(shí)現(xiàn)和權(quán)益救濟(jì)制度，信訪制度所依托的政治文化、意識(shí)形態(tài)以及信訪制度功能都具有中國(guó)特色?！碑?dāng)前的行政信訪實(shí)踐表明，行政信訪與公共政策呈現(xiàn)日益密切的關(guān)聯(lián)性，行政信訪對(duì)于公共政策的影響日益增強(qiáng)。因此，從行政信訪影響公共政策的作用機(jī)制出發(fā)，探討和分析這種影響，不僅可以揭示信訪工作與公共政策的機(jī)制關(guān)聯(lián)性，而且可以探討通過(guò)優(yōu)化行政信訪影響政策的作用機(jī)制來(lái)優(yōu)化公共政策，提高行政信訪工作的質(zhì)量效率和功能作用，進(jìn)而探討發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的治理實(shí)現(xiàn)路徑。

一、行政信訪的公共政策功能

（一）行政信訪具有民意表達(dá)的集中性

信訪實(shí)踐顯示，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，往往集中釋放于社會(huì)層面，并通過(guò)信訪渠道投射出來(lái)，因此，群眾信訪猶如“一個(gè)巨大的‘信息庫(kù)’，它為各級(jí)政府決策的科學(xué)化提供了重要的資源保證?！?/p>

（二）信訪工作具有民意反映的廣泛性

全方位覆蓋的“信訪信息員隊(duì)伍”和以信訪信息員為基層前哨的“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)在信息收集和獲取方面，構(gòu)成了深入透徹的專屬獨(dú)特信訪信息獲取機(jī)制，為及時(shí)有效獲取社情民意相關(guān)信息提供了特有路徑。

（三）信訪活動(dòng)具有民意訴求的普遍性

從信訪機(jī)構(gòu)收到的人民來(lái)信和接待的群眾來(lái)訪的實(shí)際情況來(lái)看，信訪所反映的問(wèn)題幾乎涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)方面。大到關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的政策方針，小到細(xì)微末節(jié)的鄰里糾紛，都可能成為群眾信訪的緣由； 從企業(yè)改制、資產(chǎn)重組中的矛盾到工資福利問(wèn)題，從“三農(nóng)”問(wèn)題到基層干部的違法違紀(jì)，從城鎮(zhèn)拆遷和安置補(bǔ)償?shù)酱直﹫?zhí)法，從金融和財(cái)稅系統(tǒng)的違法違紀(jì)到某些干部的貪污腐敗，從上學(xué)難、就業(yè)難、看病難等問(wèn)題到社會(huì)分配不公等各方面社會(huì)矛盾，無(wú)一不在信訪活動(dòng)中反映出來(lái)。這些社會(huì)問(wèn)題的匯集使信訪部門成為社會(huì)矛盾和沖突相關(guān)信息的匯集地，也使信訪活動(dòng)成為反映社會(huì)生活和社會(huì)矛盾狀況的“晴雨表”。信訪猶如“一張蜘蛛網(wǎng)的中心點(diǎn)，從這個(gè)中心點(diǎn)，你幾乎可以與社會(huì)生活的任何一個(gè)主要方面取得聯(lián)結(jié)，幾乎可以窺見這個(gè)社會(huì)存在的所有主要問(wèn)題”，信訪活動(dòng)反映的這些社會(huì)問(wèn)題“不僅給國(guó)家提出了要求，帶來(lái)了麻煩和壓力，同時(shí)也帶來(lái)了大量珍貴的第一手的信息，而這些信息有助于國(guó)家及時(shí)地了解社會(huì)動(dòng)態(tài)并制定和調(diào)整政策?！?/p>

二、完善行政信訪公共政策功能的建議

我國(guó)的行政信訪對(duì)于公共政策已經(jīng)形成重要影響，為了進(jìn)一步發(fā)揮行政信訪對(duì)于公共政策科學(xué)化、民主化的積極影響和作用，需要多方面完善行政信訪影響公共政策的功能和機(jī)制。

（一）明確行政信訪參與公共政策的功能定位

從行政信訪影響公共政策的諸多約束因素來(lái)看，核心在于行政信訪在政治體系中的功能定位問(wèn)題。迄今為止，行政信訪的政策功能尚未獲得明確的法律定位，這就使得信訪功能的充分發(fā)揮和權(quán)責(zé)能的合理匹配面臨著制度性困境。在實(shí)際政治生活中，行政信訪承擔(dān)了一系列廣泛職能，涉及范圍幾乎涵蓋了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的所有社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，這種功能的擴(kuò)散實(shí)際也模糊了它在政治體系中的法律定位。國(guó)務(wù)院《信訪條例》規(guī)定，行政信訪具有“研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時(shí)向人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議”的職能，盡管如此，這一規(guī)定還是原則性的。要強(qiáng)化行政信訪對(duì)公共政策的影響，首先面臨的問(wèn)題是對(duì)于行政信訪的政策功能進(jìn)行進(jìn)一步明確而具體的法律定位。這一問(wèn)題不僅是破解信訪難題的關(guān)鍵，也是強(qiáng)化行政信訪對(duì)公共政策影響力的重要前提。對(duì)此，應(yīng)該在分析我國(guó)行政信訪歷史發(fā)展邏輯的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政信訪當(dāng)前所處的時(shí)代背景和社會(huì)形勢(shì)考察確定。據(jù)此可見，行政信訪的政策功能是優(yōu)化政策而不是替代政策，是參與政策過(guò)程而不是主持政策過(guò)程，簡(jiǎn)言之，行政信訪實(shí)際是通過(guò)參與公共政策過(guò)程、提供相應(yīng)信息和咨詢意見，通過(guò)優(yōu)化公共政策，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政信訪在民主治理和社會(huì)建設(shè)中的功能。行政信訪的這些政策功能特點(diǎn)，應(yīng)該成為對(duì)其進(jìn)行法律定位的基本依據(jù)。

（二）擴(kuò)展信訪職能，強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力，探索“大信訪”格局

持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，“中國(guó)需要這么一套反饋系統(tǒng)來(lái)了解社會(huì)存在的問(wèn)題，了解民眾的需要，這是一個(gè)沒有門檻的系統(tǒng)。'，①而信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪工作效率低下的主要原因，因此，應(yīng)當(dāng)賦予信訪部門諸如調(diào)查、督辦、彈幼、提議罷免等更多權(quán)能，藉此樹立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威，有效解決社會(huì)問(wèn)題。

（三）對(duì)信訪功能進(jìn)行分解

秉持這一主張的學(xué)者認(rèn)為，行政信訪的主要功能不外乎公民政治參與和權(quán)利救濟(jì)，而這兩者又都可以從信訪中分離出來(lái)，為此，他們主張對(duì)信訪功能進(jìn)行分解。具體而言，將權(quán)利救濟(jì)的功能分流到司法體系，以防止司法權(quán)威的流失，避免信訪制度遭遇不可承受之重將信訪機(jī)構(gòu)和工作歸并到人大，使信訪的公民參與功能與立法機(jī)關(guān)的民意功能有效整合，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。為此，他們主張，“把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)機(jī)制”。

行政信訪制度作為黨和政府的群眾工作的重要途徑，本質(zhì)上努力解決的是如何優(yōu)效治理國(guó)家和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益的問(wèn)題。就此而言，從社會(huì)管理有效實(shí)施、社會(huì)矛盾有效解決和社會(huì)糾紛有效化解來(lái)看，一方面，行政信訪對(duì)于公共政策的影響和作用機(jī)制巫需進(jìn)一步完善，其作用力度和深度巫需進(jìn)一步強(qiáng)化，因此，信訪體制需要進(jìn)一步改革，其實(shí)際政策功效需要進(jìn)一步發(fā)揮。