行政合同糾紛問題與對(duì)策研究

陳 凌

湖北今天律師事務(wù)所，湖北 武漢 430072

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與政府職能發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變的情況下，行政透明與制度善逐步發(fā)展為大眾視野中不可或缺的環(huán)節(jié)。行政合同不但日益成為人們處理行政矛盾的重要依據(jù)，而且在人們?nèi)粘Ｉ钪兴紦?jù)的比重變得越來越突出。近些年，我國(guó)行政合同解決過程中的爭(zhēng)議不斷，對(duì)于行政合同糾紛中所參照的法律依據(jù)模棱兩可，在法律運(yùn)用方面及程序適用領(lǐng)域人們很難達(dá)成共識(shí)，行政糾紛中的裁判根據(jù)變得更是難以確定。對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度加以改善和進(jìn)一步完善我國(guó)行政合同司法救濟(jì)制度，已經(jīng)發(fā)展為目前亟待解決的問題。行政合同糾紛與民事合同糾紛相比，在存在系列相似點(diǎn)的同時(shí)，也有著自身特殊的地方，因而對(duì)于行政合同糾紛的解決既可以參考民事合同糾紛的案例，又需要眷顧到行政合同糾紛的特殊性。[1]

一、國(guó)內(nèi)行政合同糾紛處理現(xiàn)狀特征

行政合同與政府職能相互結(jié)合是我國(guó)行政合同糾紛中存在的目前較為普遍的現(xiàn)象，我國(guó)政府職能中的重要內(nèi)容之一就是“權(quán)為民所用”，在此履行過程中，行政合同的實(shí)施無疑對(duì)于政府職能的行使具有舉足輕重的作用，行政合同的實(shí)踐越來越成為規(guī)范政府行為和監(jiān)督政府是否作為的重要渠道。行政合同對(duì)于加強(qiáng)行政管理能力，解決行政管理過程中的諸多問題的作用日益突顯，因而行政合同與行政職能的發(fā)揮關(guān)系密切，二者的相互融合，能有效發(fā)揮行政合同的作用，提升行政職能實(shí)施的效率。[2]由于我國(guó)目前仍然面臨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府宏觀調(diào)控的較大矛盾，行政立法與行政合同制定之間存在分歧，行政合同糾紛與民事合同糾紛之間沒有明確的界定等問題，因此，如何處理好國(guó)內(nèi)人們面臨的諸多行政合同糾紛同樣是人們共同努力的方向或目標(biāo)。[3]

二、行政合同產(chǎn)生合同糾紛時(shí)存在的問題

(一)救濟(jì)對(duì)象比較模糊

在法律界人們普遍將合同定義為平等主體之間達(dá)成的一種共識(shí)或約定。行政合同的形成與一般的民事合同存在較大的差異，具體原因在于行政合同通常為行政機(jī)關(guān)同行政相對(duì)人之間所達(dá)成的相對(duì)一致的意思上的一致。而行政機(jī)關(guān)在人們的概念里往往是法律法規(guī)的制定者和實(shí)施者，所以與行政相對(duì)人相比較具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。[4]甚至有人認(rèn)為行政合同雖然在法律上存在，但是在實(shí)施過程中由于行政合同法制定的滯后性以及行政機(jī)關(guān)自身的優(yōu)勢(shì)地位，使其在具體的實(shí)施過程中很難做到民法規(guī)定的平等、自愿以及等價(jià)有償?shù)脑瓌t。在行政合同產(chǎn)生矛盾糾紛時(shí)，當(dāng)事人雙方不知道如何尋找救濟(jì)對(duì)象，并對(duì)救濟(jì)對(duì)象持有否定和懷疑的態(tài)度。加上官本位的思想在人們心中根深蒂固，部分群體認(rèn)為行政合同的簽訂只是一種外在的形式，一旦發(fā)生糾紛，處于弱勢(shì)群體的行政相對(duì)人往往無力申訴，更難以達(dá)成合同的具體落實(shí)，這一思想態(tài)度的形成致使行政合同糾紛很難得到及時(shí)的處理，行政合同糾紛救濟(jì)對(duì)象變得更加模糊不清。

(二)行政合同與民事合同混淆

從嚴(yán)格意義上來說，行政合同與民事合同是存在差別性的。在現(xiàn)實(shí)生活里，很多行政合同的處理根據(jù)的是民事合同的相關(guān)規(guī)定來裁定，致使行政合同與民事合同二者之間含混不明。通常會(huì)將民事合同里的主體平等的自然人同行政合同中的行政主體等同，將行政主體當(dāng)成自然人來進(jìn)行處理。民事合同的簽訂一般遵循的自愿和平等的原則，若簽訂合同的一方帶有強(qiáng)制性，那么，雙方簽訂的合同則為無效合同。行政合同的簽訂在某種特殊情況下，簽訂行政合同的雙方不一定是平等的關(guān)系，而是一種不平等且?guī)в袕?qiáng)制性的色彩。如城區(qū)的強(qiáng)制拆遷合同，一方當(dāng)事人即便存在不愿意的傾向，但合同最終還是以政府為主導(dǎo)。行政合同的簽訂很大程度上是為了加強(qiáng)行政管理，行政合同的目的是為行政管理服務(wù)的。民事合同則不具有行政管理的特點(diǎn)，如在城區(qū)規(guī)劃中，需要占領(lǐng)農(nóng)民土地，農(nóng)民在獲取相應(yīng)賠償?shù)耐瑫r(shí)，必須服從行政管理，服從城區(qū)規(guī)劃的大政方針，而民事合同沒有行政管理的色彩。在很多行政合同里，其行政管理的因素在逐漸減弱，滲入過多的民事合同的內(nèi)容。

(三)行政合同在立法上存留空白

基于行政合同在經(jīng)濟(jì)管理、資源利用以及科研教育等眾多領(lǐng)域的重大作用，行政單位對(duì)其進(jìn)行開發(fā)，勢(shì)必簽訂系列行政合同。在行政合同的簽訂和執(zhí)行過程中，由于受到國(guó)家宏觀調(diào)控或者行政命令的影響，許多行政合同具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，在法律方面未對(duì)其進(jìn)行必要的規(guī)范化，我國(guó)的立法主要針對(duì)民事合同，對(duì)民事糾紛案件的相關(guān)規(guī)定較多，對(duì)行政單位與行政對(duì)象之間的立法較少，致使行政合同在實(shí)施過程中很難做到既規(guī)范又有法可依。因而，我國(guó)的行政合同在很多領(lǐng)域都存在較大的空白，當(dāng)行政部門處于自身或發(fā)展的需要，不得不與行政對(duì)象簽訂合同時(shí)，合同的重要參照則是民事合同。

三、行政合同糾紛發(fā)生時(shí)建議采用的對(duì)策

(一)根據(jù)不同情況明晰舉證責(zé)任分配

行政合同爭(zhēng)議問題處理錯(cuò)綜復(fù)雜，將民事合同相關(guān)規(guī)定及內(nèi)容引入其中，對(duì)于許多行政合同而言可提供必要的參考。比如，有關(guān)于行政合同的對(duì)當(dāng)事人構(gòu)成損害的賠償問題，以及一些與違約有關(guān)聯(lián)的問題，在舉證責(zé)任方面需要進(jìn)一步明確，最好依照“誰主張，誰舉證”的原則，對(duì)一些與行政關(guān)系密切聯(lián)系的財(cái)產(chǎn)處理問題，假如不宜按照相關(guān)的條款處理，一方面應(yīng)及時(shí)根據(jù)新的問題或者新的矛盾開展立法工作，另一方面可通過調(diào)解的方式進(jìn)行。對(duì)于一些有關(guān)于行政合同的判決，因行政部門參與的特殊性，在判決過程中難免會(huì)瞻前顧后。通過借鑒民事案件中的合理判決方式，并將其作為參考依據(jù)，這樣能使行政合同糾紛的判決結(jié)果降低受到行政行為的影響。

(二)進(jìn)一步健全行政立法

行政合同與一般的民事合同相異，在行政合同的簽訂過程中，部分行政執(zhí)行單位往往會(huì)以公眾利益為借口，在合同內(nèi)容制定上占據(jù)優(yōu)越權(quán)。政府在行政合同實(shí)施中服務(wù)意識(shí)偏低，認(rèn)為自己不是合同簽訂和執(zhí)行的主要既得利益者，在與對(duì)方就合同的內(nèi)容發(fā)生分歧時(shí)，通常會(huì)采用手中特權(quán)迫使對(duì)方接受，導(dǎo)致行政合同的實(shí)施缺乏法律支撐，更缺少法律保障。所以，為規(guī)范行政合同行為，需要進(jìn)一步對(duì)一些不合理的行政法規(guī)進(jìn)行廢棄，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的行政合同。

(三)加強(qiáng)行政合作，尋求最優(yōu)合同糾紛解決方案

因行政合同的不合理或者行政合同實(shí)施困難等因素，導(dǎo)致行政合同實(shí)施難的狀況不勝枚舉。為避免行政單位在簽訂和執(zhí)行行政合同過程中的獨(dú)斷專權(quán)，在行政單位與行政對(duì)象的矛盾不可調(diào)和時(shí)，如何既能保障行政對(duì)象的合法權(quán)益，又能增進(jìn)行政合同的合理性，這就需要加強(qiáng)司法、行政、立法等單位或部門的緊密聯(lián)合，就行政合同中時(shí)常面臨的問題進(jìn)行研究和探討。摒棄那些不利于行政合同合理實(shí)施的款項(xiàng)，加大對(duì)行政合同實(shí)施的立法監(jiān)督，利用法律和制度對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。立法和司法機(jī)構(gòu)作為行政合同的立法者和監(jiān)督者，需要這三個(gè)部門在確保合作的同時(shí)，又需要保持彼此獨(dú)立，切實(shí)做到三個(gè)部門之間的制約平衡。通過彼此的合作與監(jiān)督，力爭(zhēng)找尋到更優(yōu)的解決行政合同的路徑。

四、結(jié)論

行政合同糾紛是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)期后所面臨的重大問題之一，由于我國(guó)在行政立法方面的起步較晚，如何更好地解決好行政合同糾紛成為了人們熱議的課題。受到國(guó)內(nèi)民事合同糾紛案件及國(guó)家命令等因素的影響，我國(guó)的行政合同的實(shí)行很大程度上具有很強(qiáng)的命令性，這種帶有強(qiáng)制的命令性極大地阻礙了我國(guó)社會(huì)主義法制及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善與發(fā)展。因此，我們要不斷加強(qiáng)行政合同方面的立法，減少行政主體的強(qiáng)制性，盡量采取協(xié)調(diào)一致的原則來處理行政合同糾紛，為創(chuàng)建和行政合同的公平合理而努力。