建設(shè)工程檔案歸檔移交輔助機(jī)制探究

羅文武 黃玉燕/紹興市城市建設(shè)檔案館

1 背景：改革溯源

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是黨中央、國務(wù)院在新形勢(shì)下作出的重大決策，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容[1]。2018年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，決定在北京市等4個(gè)直轄市、沈陽市等6個(gè)省會(huì)城市、大連市等3個(gè)計(jì)劃單列市、渭南市等2個(gè)地級(jí)市以及浙江省開展試點(diǎn)，要求試點(diǎn)地區(qū)建成工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度框架和管理系統(tǒng)，審批時(shí)間壓減一半以上；2019年，在全國范圍開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，上半年將審批時(shí)間壓減至120個(gè)工作日；到2020年，基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系[2]。工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的核心內(nèi)容可概括為：統(tǒng)一審批流程、精簡審批環(huán)節(jié)、完善審批體系、強(qiáng)化監(jiān)督管理。工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革對(duì)建設(shè)工程檔案驗(yàn)收歸檔提出了新要求，即實(shí)行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項(xiàng)限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收，統(tǒng)一竣工驗(yàn)收?qǐng)D紙和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見。

2 現(xiàn)狀：制度變化

隨著工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的不斷深化，2019年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了兩份城建檔案規(guī)章制度修改決定。一是將《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（建設(shè)部令第61號(hào)）第八條“列入城建檔案館檔案接收范圍的工程，建設(shè)單位在組織竣工驗(yàn)收前，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)城建檔案管理機(jī)構(gòu)對(duì)工程檔案進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收。預(yù)驗(yàn)收合格后，由城建檔案管理機(jī)構(gòu)出具工程檔案認(rèn)可文件”修改為“列入城建檔案館檔案接收范圍的工程，城建檔案管理機(jī)構(gòu)按照建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收的規(guī)定對(duì)工程檔案進(jìn)行驗(yàn)收”；刪去第九條“建設(shè)單位在取得工程檔案認(rèn)可文件后，方可組織工程竣工驗(yàn)收。建設(shè)行政主管部門在辦理竣工驗(yàn)收備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)工程檔案認(rèn)可文件”。二是將《城市地下管線工程檔案管理辦法》（建設(shè)部令第136號(hào)）第九條“地下管線工程竣工驗(yàn)收前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)城建檔案管理機(jī)構(gòu)對(duì)地下管線工程檔案進(jìn)行專項(xiàng)預(yù)驗(yàn)收”修改為“城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收的規(guī)定對(duì)地下管線工程檔案進(jìn)行驗(yàn)收”[3]。

仔細(xì)研究，可以發(fā)現(xiàn)有三個(gè)方面的具體變化。一是建設(shè)單位的角色有變。修訂前建設(shè)單位在工程竣工驗(yàn)收過程中扮演“主角”，要提請(qǐng)檔案管理機(jī)構(gòu)預(yù)驗(yàn)收；修訂后建設(shè)單位不再“提請(qǐng)”，由“主動(dòng)”變?yōu)椤氨粍?dòng)”，凸顯建設(shè)單位是被服務(wù)對(duì)象。二是城建檔案管理機(jī)構(gòu)的角色有變。修訂前城建檔案管理機(jī)構(gòu)在竣工驗(yàn)收過程中是“被動(dòng)”的，這種“被動(dòng)”又顯得強(qiáng)勢(shì)，需要建設(shè)單位提請(qǐng)后才“行動(dòng)”；修訂后兩則條款均突顯城建檔案管理機(jī)構(gòu)的“主動(dòng)性”及服務(wù)屬性，城建檔案管理機(jī)構(gòu)需按照聯(lián)合驗(yàn)收規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收。三是取消預(yù)驗(yàn)收環(huán)節(jié)。修訂前城建檔案管理機(jī)構(gòu)對(duì)工程檔案（含地下管線工程檔案）進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收并出具檔案認(rèn)可文件，同時(shí)將認(rèn)可文件作為工程竣工驗(yàn)收和備案的必備材料，換句話說，取得檔案認(rèn)可文件是工程竣工驗(yàn)收和備案的前置條件之一；修訂后是按照聯(lián)合驗(yàn)收的規(guī)定對(duì)工程檔案進(jìn)行直接驗(yàn)收。

3 核心：質(zhì)量控制

改革前，建設(shè)工程（含地下管線工程）檔案預(yù)驗(yàn)收流程是：申報(bào)→受理→核驗(yàn)（檔案審核復(fù)核）→限時(shí)整改→出具預(yù)驗(yàn)收意見書（工程檔案認(rèn)可文件）[4]。工程檔案預(yù)驗(yàn)收環(huán)節(jié)的設(shè)置，尤其是工程檔案認(rèn)可文件的出具，雖增加了工程驗(yàn)收環(huán)節(jié)，但對(duì)建設(shè)單位做好工程檔案移交歸檔工作具有一定的約束力，能有效保證工程檔案的質(zhì)量，確保工程檔案的真實(shí)性、完整性。

改革后，建設(shè)工程檔案預(yù)驗(yàn)收取消，城建檔案管理機(jī)構(gòu)按規(guī)定參加多部門限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收并統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見，這對(duì)建設(shè)單位而言的確是“一步到位、迅速辦結(jié)”，而對(duì)城建檔案管理機(jī)構(gòu)來說，檔案不同于規(guī)劃、土地、消防、人防等事項(xiàng)，檔案記錄了涉及建設(shè)工程的全部流程，必須做到收集齊全、確保真實(shí)、整理規(guī)范、安全保密。為此，可探索建立如下建設(shè)工程檔案歸檔移交輔助機(jī)制。

一是建立前端控制機(jī)制，強(qiáng)化全過程業(yè)務(wù)指導(dǎo)。建設(shè)工程檔案即項(xiàng)目檔案，在檔案形成前稱為項(xiàng)目文件。項(xiàng)目檔案的前端控制即是對(duì)項(xiàng)目文件歸檔之前的全部過程的干預(yù)[5]。建設(shè)工程檔案預(yù)驗(yàn)收環(huán)節(jié)取消以后，核驗(yàn)、整改力度顯然會(huì)不及改革前，只有強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案形成前的全過程跟蹤指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的檔案“邊形成邊收集”，才會(huì)確保建設(shè)工程檔案的真實(shí)性與完整性。這需要城建檔案管理機(jī)構(gòu)把握當(dāng)前“三服務(wù)”（服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾、服務(wù)基層）工作的核心要義，從項(xiàng)目審批開始便與建設(shè)單位建立“定點(diǎn)聯(lián)絡(luò)”機(jī)制，對(duì)重大項(xiàng)目甚至要實(shí)行“駐地指導(dǎo)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)用地規(guī)劃、工程建設(shè)、施工、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段的全流程跟蹤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)工程檔案從前期、建設(shè)、施工、監(jiān)理到竣工驗(yàn)收的全過程指導(dǎo)。

二是建立公益兜底機(jī)制，統(tǒng)一檔案整理與數(shù)字化。改革前，建設(shè)單位在預(yù)驗(yàn)收通過后，通過協(xié)議方式將建設(shè)工程檔案委托第三方進(jìn)行整理，然后移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)歸檔入庫，最后城建檔案管理機(jī)構(gòu)還需申請(qǐng)財(cái)政資金對(duì)建設(shè)工程檔案進(jìn)行數(shù)字化加工。這種方式使企業(yè)（建設(shè)單位）在工程檔案移交歸檔前需要承擔(dān)一筆整理費(fèi)用，后期數(shù)字化還需財(cái)政承擔(dān)一筆檔案數(shù)字化費(fèi)用。改革后，建設(shè)單位失去城建檔案管理機(jī)構(gòu)出具的“認(rèn)可文件”約束，且依舊自由選擇第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檔案整理，在一定程度上會(huì)出現(xiàn)檔案整理質(zhì)量難以保證的問題。若城建檔案管理機(jī)構(gòu)參加聯(lián)合驗(yàn)收、出具驗(yàn)收意見后，直接將建設(shè)工程檔案接收，并將所有建設(shè)工程檔案通過政府購買服務(wù)（即通過公開招投標(biāo)的方式選定第三方機(jī)構(gòu)）進(jìn)行統(tǒng)一整理、統(tǒng)一數(shù)字化，不僅可以徹底減輕企業(yè)（建設(shè)單位）的負(fù)擔(dān)，還可以在優(yōu)化整合檔案整理及數(shù)字化流程基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的高效利用。這種公益兜底機(jī)制，既能確保檔案整理數(shù)字化的規(guī)范性、安全性，還有利于后續(xù)檔案信息資源的開發(fā)和建設(shè)工程檔案的利用。

三是建立容缺驗(yàn)收機(jī)制，實(shí)行誠信黑名單管理。改革前，建設(shè)工程檔案即便通過了預(yù)驗(yàn)收，在出具工程檔案認(rèn)可文件時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)少量檔案材料不齊全的問題，如缺少工程決算。城建檔案管理機(jī)構(gòu)在處理問題時(shí)，通常要求建設(shè)單位提交書面承諾，待工程決算完成后補(bǔ)充。改革后，城建檔案管理機(jī)構(gòu)可以借鑒預(yù)驗(yàn)收操作的經(jīng)驗(yàn)，建立容缺驗(yàn)收機(jī)制，即允許建設(shè)單位在因客觀因素導(dǎo)致少量檔案材料暫缺的情況下通過工程檔案限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收，但要求其出具明確事后補(bǔ)交的承諾書并附上暫缺檔案材料目錄；對(duì)通過驗(yàn)收后承諾時(shí)間內(nèi)未補(bǔ)齊檔案材料的企業(yè)（建設(shè)單位），納入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，實(shí)行誠信黑名單管理。這樣以信用管理為抓手替代行政約束的方式，也符合新形勢(shì)下“放管服”改革的初衷。

4 結(jié)語：順勢(shì)而為

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是新形勢(shì)下“改革開放再出發(fā)”的產(chǎn)物，取消建設(shè)工程檔案預(yù)驗(yàn)收是建筑行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展所需。城建檔案管理機(jī)構(gòu)要立足服務(wù)改革發(fā)展大局，順應(yīng)“限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收、統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見”大勢(shì)，探索建立前端控制、公益兜底、容缺驗(yàn)收機(jī)制，確保建設(shè)工程檔案真實(shí)性、完整性。下一步，要結(jié)合實(shí)際對(duì)建設(shè)工程檔案驗(yàn)收歸檔流程進(jìn)行優(yōu)化，從制度層面將相關(guān)機(jī)制與工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革融合，為實(shí)施限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收奠定基礎(chǔ)。