英國的尷尬：“脫歐”還是“拖歐”？

陳佩珍

2019年10月30日，英國“脫歐”前的最后一天，一場看似普通的下議院例會(huì)，再次改變了英國的命運(yùn)。

英國議會(huì)以438票贊成、20票反對的壓倒性票數(shù)，通過了執(zhí)政黨保守黨第四次提交的在12月12日提前舉行大選的議案。這意味著，英國“脫歐”期限將再次被延長。

至此，英國“脫歐”已經(jīng)掰扯了3年，換了3任首相，面臨自2015年的第3次大選，修改了4次協(xié)議，變更了3次“脫歐”期限。

漫長的“脫歐”進(jìn)程，已經(jīng)讓兩位英國首相折戟，鮑里斯·約翰遜會(huì)不會(huì)重蹈兩位前任下臺的命運(yùn)？

英國式折騰，“成也脫歐，敗也脫歐”

公投在歐洲并不新鮮，尤其是與歐盟相關(guān)的問題，法國、荷蘭、丹麥、挪威等國家都舉行過公投。早在1975年，英國也舉行過關(guān)于是否留在歐共體的全民公投。

但是論公投的影響之大，過程之曲折，英國的脫歐公投，可謂無出其右。

開始這場“脫歐”公投的前首相卡梅倫，曾信誓旦旦地說：“即便是公投選擇了離開歐盟，我也會(huì)繼續(xù)擔(dān)任英國首相。”

想法是美好的，事實(shí)卻是殘酷的——卡梅倫成為第一個(gè)因“公投”倒臺的首相。

2016年2月2日，卡梅倫曾向歐洲理事會(huì)主席圖斯克提出4點(diǎn)訴求：保護(hù)英國以及其他非歐元區(qū)國家的單一市場;減少審批程序以促進(jìn)歐盟市場的競爭力;允許英國不加入歐盟所謂的“更緊密聯(lián)盟”，增強(qiáng)國家議會(huì)作用;限制歐盟移民在4年之內(nèi)領(lǐng)取工作福利方面的稅務(wù)優(yōu)惠。這份改革提案一出，立刻遭到歐盟委員會(huì)和很多成員國的反對。

在卡梅倫向歐洲理事會(huì)主席提出訴求的四個(gè)月后，“脫歐”公投正式在英國拉開帷幕。英國從2016年6月23日上午7點(diǎn)開始“脫歐”投票，最終的計(jì)票結(jié)果顯示，支持“脫歐”選民票數(shù)占總投票數(shù)的52%。支持留歐選民票數(shù)占總投票數(shù)的48%。

但公投結(jié)果出來后的三天，由于不滿英國“脫歐”公投結(jié)果，當(dāng)?shù)鼐陀忻癖姲l(fā)起聯(lián)署簽名請?jiān)?，要求英國議會(huì)重新考慮這次公投的有效性。

“這次公投的結(jié)果實(shí)際上就是反映了英國社會(huì)的撕裂。民眾投票幾乎是一半對一半，誰也說服不了誰。保守黨主張‘脫歐，但保守黨內(nèi)部也有主張‘留歐的。工黨主張‘留歐，但工黨內(nèi)部也有人主張‘脫歐。”復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心主任丁純說。

選票結(jié)果公布幾小時(shí)后，卡梅倫宣布辭去英國首相職務(wù)。宣布辭職時(shí)，卡梅倫說要留任到9月份的保守黨年會(huì)。但情勢不由人，特蕾莎·梅兵不血刃不戰(zhàn)而勝，卡梅倫一家隨即搬出了唐寧街10號。

特蕾莎·梅漁翁得利，成了卡梅倫的“繼任”。這個(gè)繼撒切爾夫人之后的英國第二位女首相，在任的關(guān)鍵詞就成了“脫歐”。她的政治生涯可以概括為“成也脫歐，敗也脫歐”。

值得一提的是，特蕾莎·梅在“脫歐”問題上的立場，其實(shí)一直在變化：當(dāng)選前她是低調(diào)的“留歐”派，成為首相后她不得不扛起“脫歐”大旗，放出“無協(xié)議‘脫歐好過壞協(xié)議‘脫歐”的豪言，表明“硬脫歐”立場。

但在重重現(xiàn)實(shí)壓力面前，她最終只能拿出一份“軟脫歐”協(xié)議。為了推動(dòng)這份協(xié)議通過，她表示“愿以相位換協(xié)議”，但最終還是被否。在2019年6月7日，特蕾莎·梅辭去了保守黨黨魁一職。

“脫歐”的接力棒從特蕾莎·梅交到了約翰遜的手上。和特蕾莎·梅一樣，今年剛上任的約翰遜也是信心滿滿。但最終他遭遇了人生最大的羞辱，議會(huì)通過了協(xié)議，但否決了原定于10月31日“脫歐”的時(shí)間表。

緊接著，約翰遜又開始要求議會(huì)批準(zhǔn)12月12日提前大選的呼吁，英國最大在野黨——工黨領(lǐng)導(dǎo)人科爾賓當(dāng)?shù)貢r(shí)間10月24日晚在接受英國媒體采訪時(shí)表示，工黨在議會(huì)投票中仍然不會(huì)支持提前大選，直到英國取消“無協(xié)議脫歐”的可能性。

“脫歐”又陷入懸而未決的狀態(tài)。

“英國式的公投，是一種一人一票的直接民主。這種公投最大的問題在于，所有人都均等地行使權(quán)利。實(shí)際上在很多時(shí)候，公投是老百姓情緒化表達(dá)訴求的一種方式，這種情況在法國與荷蘭都出現(xiàn)過。老百姓投反對票不是反對公投本身決定的事，可能就是對執(zhí)政的不滿，或者有一種‘政府支持的我就反對的情緒，因此在某些情況下，公投可能會(huì)被誤用?！倍〖冊诜治鲇焦兜奶攸c(diǎn)時(shí)表示。

北愛邊境問題：英國也要學(xué)習(xí)“一國兩制”了？

北愛爾蘭與愛爾蘭之間可能出現(xiàn)的硬邊界問題，一直是英國“脫歐”談判過程中最為棘手的難題。北愛爾蘭作為英國的一部分，在“脫歐”之后理應(yīng)和作為歐盟成員國的愛爾蘭之間設(shè)立邊界，這是英國行使主權(quán)的正當(dāng)訴求。

但由于眾所周知的原因，北愛爾蘭與愛爾蘭之間的邊界開放，對于維持這一地區(qū)的和平與穩(wěn)定至關(guān)重要，因此愛爾蘭與歐盟堅(jiān)持在“脫歐”協(xié)議中，加入擔(dān)保條款，以保證脫歐的安排，不影響北愛爾蘭邊境開放。

那么問題來了，如何在維護(hù)英國主權(quán)統(tǒng)一的前提下，確保作為英國一部分的北愛爾蘭，與作為歐盟成員國的愛爾蘭之間不出現(xiàn)硬邊界呢？約翰遜在新版“脫歐”協(xié)議中給出的答案是：“一國兩制”。

其實(shí)，采用“一國兩制”解決北愛邊境問題的安排，并非約翰遜的創(chuàng)新。在2017年11月，愛爾蘭外交部部長西蒙·科文尼就曾提出，中國在香港實(shí)施的“一國兩制”安排，可以作為北愛邊境問題的解決方案，即英國在對北愛爾蘭行使主權(quán)的前提下，賦予北愛爾蘭獨(dú)立關(guān)稅區(qū)的地位，允許北愛爾蘭與歐盟實(shí)行共同的關(guān)稅與貿(mào)易規(guī)則。

這一構(gòu)想也得到了歐盟方面的積極回應(yīng)。

2018年9月，參與“脫歐”談判的歐盟高級外交官表示，英國談判香港問題的經(jīng)驗(yàn)，可以為北愛邊境問題提供有益的參考。該外交官提出，既然英國同意以“一國兩制”的模式解決香港問題，為什么北愛爾蘭不能成為英國統(tǒng)治下的獨(dú)立關(guān)稅區(qū)呢？

最終，“一國兩制”模式也幫助約翰遜政府在“脫歐”談判上取得突破性進(jìn)展，為雙方達(dá)成協(xié)議掃除了最大的障礙。約翰遜的新版“脫歐”協(xié)議，移除了此前頗具爭議的愛爾蘭邊境擔(dān)保條款，取而代之的，是在北愛爾蘭關(guān)稅安排上實(shí)行“一國兩制”。

根據(jù)新協(xié)議的安排，英國作為整體脫離歐盟關(guān)稅同盟，確保英國可以自由地同其他國家達(dá)成貿(mào)易協(xié)議。法律上，北愛爾蘭與愛爾蘭之間保持關(guān)稅邊界，但實(shí)際上，關(guān)稅邊界將后退至北愛爾蘭與英國其他地區(qū)之間。

換言之，邊境檢查不會(huì)出現(xiàn)在北愛爾蘭與愛爾蘭之間，而是出現(xiàn)在北愛爾蘭與英國其他部分之間。這意味著北愛爾蘭實(shí)際上留在歐盟關(guān)稅區(qū)內(nèi)，與英國其他地區(qū)實(shí)行不同的關(guān)稅安排與邊境規(guī)則。

“相較于特蕾莎·梅的協(xié)議中‘考慮在相關(guān)領(lǐng)域向歐盟規(guī)則看齊，‘致力于構(gòu)建并完善統(tǒng)一關(guān)稅區(qū)的提法，新協(xié)議明確提出歐盟與英國致力于達(dá)成‘零關(guān)稅‘無配額的自由貿(mào)易協(xié)定。這一方面說明，‘脫歐后英歐雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，將比舊協(xié)議預(yù)設(shè)的要更加疏遠(yuǎn)，另一方面也意味著英國可能將擁有更大的自主權(quán)。”復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心主任丁純說。

表面上看，約翰遜的新協(xié)議似乎皆大歡喜。然而新協(xié)議墨跡未干，國內(nèi)質(zhì)疑聲就已經(jīng)四起。英國的反對黨工黨在聲明中表示，“首相似乎談判了一個(gè)比特雷莎·梅更糟糕的協(xié)議”。

支持留歐的自由民主黨已表明反對脫歐，表示支持就“脫歐”舉行二次公投。北愛爾蘭民主聯(lián)盟黨也表示不支持新協(xié)議。該黨是約翰遜政府的關(guān)鍵盟友，不支持任何將北愛爾蘭與英國其他地區(qū)區(qū)別對待的安排。

蘇格蘭民族黨也已經(jīng)表示無法支持該協(xié)議。

“新協(xié)議即使最終獲得通過，也無法忽視對蘇格蘭的微妙影響。同北愛爾蘭一樣，大多數(shù)蘇格蘭人在2016年的脫歐公投中選擇留在歐盟。但新協(xié)議滿足了北愛爾蘭留在歐盟關(guān)稅區(qū)的訴求，卻沒有一條是關(guān)于蘇格蘭的訴求的。這也必將引發(fā)蘇格蘭對英國政府的不滿，蘇格蘭獨(dú)立公投的訴求可能重新浮出水面?！睆V東國際戰(zhàn)略研究院歐洲研究中心研究員嚴(yán)少華表示。

“脫歐”還是“拖歐”？

2013年卡梅倫提出公投以來，已經(jīng)有6年多了，其間英國經(jīng)歷了三位保守黨首相。英國國內(nèi)不僅沒有就如何脫歐（硬“脫歐”還是軟“脫歐”）達(dá)成一致，甚至在“脫歐”還是“留歐”的問題上，都沒有共識。

“相對于特蕾莎·梅時(shí)期，英國社會(huì)現(xiàn)在對于‘脫歐已經(jīng)有更多的共識。特蕾莎·梅的‘脫歐提案被徹底否決，但即使是堅(jiān)持‘留歐的工黨，也沒提出一個(gè)要堅(jiān)決‘留歐的方案。所以，英國國內(nèi)有反對‘脫歐的，有反對硬‘脫歐的，有反對約翰遜及其政黨的，也有政府與議會(huì)在‘脫歐領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上的爭斗，加上工黨與保守黨之間的競爭，這一切導(dǎo)致了現(xiàn)在的復(fù)雜局面?！倍〖兎治?。

在“脫歐”和“拖歐”的問題上，雖然英國看似不夠理性，但實(shí)際上有它自己的考量。

英國作為歐盟的一員，從經(jīng)濟(jì)角度看，歐盟成員國之間的貿(mào)易是互通的，無論是進(jìn)口還是出口，都不受關(guān)稅和其他壁壘的限制，金融服務(wù)在整個(gè)歐洲大陸也暢通無阻。對于利用這些自由的企業(yè)來說，英國“脫歐”的后果一直是一個(gè)擔(dān)心的問題。

主張“留歐”的一派表示，如果倫敦金融城不再被視為美國銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)入歐盟的門戶，那么英國作為全球最大金融中心之一的地位將會(huì)下降。他們還表示，總部位于英國的金融公司，將失去在歐洲大陸自由工作的“通行”權(quán)利?！懊摎W”派則認(rèn)為，退出歐盟將立即節(jié)省成本，因?yàn)橛鴮⒉辉贋闅W盟預(yù)算提供資金。

除了經(jīng)濟(jì)賬，“脫歐”也牽扯了復(fù)雜的政治博弈。

“工黨的‘拖，是拖延的‘拖，拖延的目的是通過一系列的修正案修改‘脫歐法案。以約翰遜為首的保守黨主張‘脫歐，是脫離的‘脫。約翰遜想要快速地‘脫歐。不過他現(xiàn)在也承認(rèn)在10月31日無法‘脫歐。”上海國際問題研究院研究員、上海歐洲學(xué)會(huì)副會(huì)長葉江表示。

無論“脫歐”事態(tài)如何發(fā)展，不可否認(rèn)的一點(diǎn)是，它始終是歐洲的一部分。在談到英國脫歐對于歐洲一體化的影響時(shí)，葉江說：“實(shí)際上，現(xiàn)在的問題，從歐盟來說，也是希望能盡快把英國‘脫歐的事情解決掉，接下來再去思考今后歐盟應(yīng)該往什么樣的方向去發(fā)展，歐洲一體化如何走。”

作為歐盟的第二大經(jīng)濟(jì)體，英國對歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，英國脫離了歐盟，對歐洲一體化的發(fā)展會(huì)是一個(gè)沖擊。

“但是即便如此，英國的‘脫歐也不會(huì)讓歐洲一體化就此停止。歐洲一體化還是會(huì)不斷向前發(fā)展，只不過它不會(huì)像以前歐盟或者歐洲成員國所認(rèn)為的那樣快速地成為超國家實(shí)體。”葉江說。

在未來的發(fā)展過程中，歐盟還會(huì)遇到各種各樣的問題，換句話說，英國“脫歐”給歐盟或者歐洲一體化帶來的一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題：歐洲一體化不可能像人們認(rèn)為的那樣順暢。

“英國‘脫歐也牽涉到復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)政治利益考量，關(guān)于這些利益考量的爭論，也并不會(huì)隨著英國‘脫歐的結(jié)束而中止。從某種程度上講，即使英國最終脫離歐盟，其經(jīng)濟(jì)、政治與安全利益都與歐盟緊密相連?！摎W之后的英國如何處理與歐盟的關(guān)系，考驗(yàn)著英國與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人，并將仍是一個(gè)長期性問題。”嚴(yán)少華表示。