面向SDGs的土地可持續(xù)利用目標(biāo)、挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略

張正峰

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

2015年9月，聯(lián)合國發(fā)展可持續(xù)峰會通過了聯(lián)合國大會第六十九屆會議提交的決議草案《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱“2030發(fā)展議程”），這是繼聯(lián)合國“千年發(fā)展目標(biāo)”（Millennium Development Goals, MDGs）之后，聯(lián)合國通過的更具有普適性和綜合性的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。2030發(fā)展議程中的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（Sustainable Development Goals, SDGs）包含了17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體目標(biāo)[1]，這些目標(biāo)鞏固發(fā)展了千年發(fā)展目標(biāo)，并充分反映了衡量可持續(xù)發(fā)展的三個方面，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境美好和社會進(jìn)步。自“2030發(fā)展議程”頒布以后，中國也高度重視這17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)。2016年4月，中國公布了《落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》，提出了消除貧困和饑餓、保持經(jīng)濟(jì)增長、推動工業(yè)化進(jìn)程、完善社會保障和服務(wù)、維護(hù)公平正義、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、積極應(yīng)對氣候變化、有效利用能源資源、改進(jìn)國家治理9大重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先方向。2016年9月，李克強(qiáng)總理在聯(lián)合國總部召開“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)：共同努力改造我們的世界——中國主張”座談會，并發(fā)布《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，該方案成為指導(dǎo)中國開展落實(shí)工作的行動指南，并為其他國家尤其是發(fā)展中國家推進(jìn)落實(shí)工作提供借鑒和參考。2017年，《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》發(fā)布，比較詳細(xì)地闡述了中國落實(shí)17項(xiàng)目標(biāo)的具體計(jì)劃行動。

目前，對2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的解讀與監(jiān)測亦成為研究的熱點(diǎn)問題，相關(guān)研究主要集中在兩個方面：（1）分析2030議程頒布的背景、過程、內(nèi)容、對全球可持續(xù)發(fā)展的影響以及相關(guān)的戰(zhàn)略思考[2-6]；（2）構(gòu)建2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)監(jiān)測的指標(biāo)體系和方法[7-10]，并對全球不同國家開展評估。土地作為由各種自然物構(gòu)成的綜合體，亦是“一切勞動對象”的生產(chǎn)資料，同時具有自然屬性和社會經(jīng)濟(jì)屬性，因此在生態(tài)文明建設(shè)的背景下土地資源的可持續(xù)利用對實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)為主要目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展來說，必然會發(fā)揮重要作用。2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)頒布之后，還鮮有研究分析SDGs框架體系對土地可持續(xù)利用帶來的影響以及相應(yīng)的發(fā)展策略。本文基于2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，分析土地可持續(xù)利用的目標(biāo)和中國所面臨的形勢與挑戰(zhàn)，并提出相對應(yīng)的發(fā)展策略。研究結(jié)果不僅可以完善土地可持續(xù)利用的理論方法，還能為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用提供路徑支持，為土地利用政策的出臺提供依據(jù)。

2 面向SDGs的土地可持續(xù)利用目標(biāo)

2.1 土地利用與2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多個方面，其相應(yīng)的目標(biāo)也具有多維性。雖然目前理論界和實(shí)踐界對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的界定各不相同，但普遍認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)包括了資源、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、人口等幾個維度。在2030發(fā)展議程中，將17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體目標(biāo)歸納為三個維度，即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“環(huán)境美好”和“社會包容”[1]。

土地利用是土地在人類經(jīng)營目的下進(jìn)行的自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的復(fù)雜過程，從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，一個土地單元（即土地的自然立地條件）和一種土地利用方式（即由于人類對土地的經(jīng)營所產(chǎn)生的類型）就構(gòu)成了土地利用系統(tǒng)。而土地利用的過程就是在人類的開發(fā)經(jīng)營之下，土地利用系統(tǒng)不斷地接受外界的自然環(huán)境系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)輸入，經(jīng)過系統(tǒng)內(nèi)部的相互作用，又不斷地向自然環(huán)境系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)輸出其產(chǎn)品，并影響這兩大系統(tǒng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。土地單元、土地利用方式和人類之間由于土地利用活動而相互影響制約。首先，人類為了一定的經(jīng)濟(jì)社會目的，對土地進(jìn)行長期或者周期性的經(jīng)營，從而產(chǎn)生了不同的土地利用方式。同時，由于人類對其投入了機(jī)器、肥料、勞力、種子等，土地利用方式反饋人類的就是各類產(chǎn)品、生存的空間以及服務(wù)。其次，在土地利用的過程中，人類為滿足自身的需求，強(qiáng)烈地改造著土地單元中的構(gòu)成要素，包括氣候、地形、植被、土壤等，使其更適宜于某種利用方式，進(jìn)而希望獲得更多的產(chǎn)品和服務(wù)。而土地單元則會憑自身的特性抑制人類需求的膨脹，如果人類對土地單元的改造超過了其自身的承載和更新能力，土地單元反饋給人類的將是生產(chǎn)能力的退化或者喪失。第三，土地單元為土地利用方式輸入自然要素，并將其轉(zhuǎn)換為各類產(chǎn)品。而土地利用方式在經(jīng)營使用過程，也會對土地單元中的構(gòu)成要素帶來影響，例如植被和景觀的變化、地下水的變化等。

在土地利用過程中，土地單元需要達(dá)到的目標(biāo)就是各種土地利用活動不超越土地自然系統(tǒng)的自我更新能力，不斷保護(hù)和加強(qiáng)土地自然系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力。土地利用方式需要達(dá)到的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)合理和高效地利用土地，在保持土地質(zhì)量及所提供服務(wù)的前提下，使產(chǎn)品的凈利益增加到最大限度。對于土地的使用和經(jīng)營者——人類而言，需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是在不超出土地自然系統(tǒng)承載能力的前提下，通過各種途徑盡可能地改善人類的生活品質(zhì)。通過以上分析可以看出，土地利用的目標(biāo)不僅與2030可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)一致，而且土地利用的過程還會深刻地影響到2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境美好和社會包容。土地利用與2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系見圖1。

2.2 面向SDGs的土地可持續(xù)利用目標(biāo)

17個SDGs目標(biāo)中與土地利用相關(guān)的目標(biāo)包括目標(biāo)1、2、3、5、9、11和目標(biāo)15，涉及全部的土地利用類型。其中，目標(biāo)2是“消除饑餓，實(shí)現(xiàn)糧食安全，改善營養(yǎng)狀況和促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)”，對于土地利用來說，這個目標(biāo)主要涉及到農(nóng)用土地，提出到2030年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)翻倍，同時要提高土地的生產(chǎn)力和產(chǎn)量，并逐步改善土地和土壤質(zhì)量[1]。目標(biāo)9是“建造具備抵御災(zāi)害能力的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)具有包容性的可持續(xù)工業(yè)化，推動創(chuàng)新”，這個目標(biāo)主要涉及工業(yè)用地，提出到2030年，要大幅提高工業(yè)在就業(yè)和國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例，同時要對工業(yè)用地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的升級改造，從而改進(jìn)工業(yè)以提升其可持續(xù)性，提高資源使用效率[1]。目標(biāo)11是“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”，這個目標(biāo)主要涉及到城鎮(zhèn)土地，提出到2030年，要建設(shè)可持續(xù)的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，改善道路安全，擴(kuò)大公共交通；同時在所有國家加強(qiáng)包容和可持續(xù)的城市建設(shè)，向所有人普遍提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間[1]。分析這3個目標(biāo)，不難看出，它們是從資源利用與產(chǎn)出的角度，分別針對不同的用地類型，從土地質(zhì)量、土地產(chǎn)出、土地利用效率、土地抵御自然災(zāi)害能力、土地功能等方面提出了未來目標(biāo)。因此，可以將這3個目標(biāo)歸納為“高效和集約利用土地”的目標(biāo)，對于農(nóng)用土地、工業(yè)用地和城鎮(zhèn)土地，其目標(biāo)分別為“提高農(nóng)用土地生產(chǎn)能力”、“促進(jìn)工業(yè)土地集約與轉(zhuǎn)型利用”和“建設(shè)安全和包容的城鎮(zhèn)”（圖2）。

圖1 土地利用與2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)Fig.1 Land use and 2030 Sustainable Development Goals

圖2 面向SDGs的土地可持續(xù)利用目標(biāo)Fig.2 Sustainable land use goals for SDGs

另外，2030發(fā)展議程中的目標(biāo)3是“確保健康的生活方式，促進(jìn)各年齡段人群的福祉”，提出到2030年，要大幅減少空氣、水和土壤污染導(dǎo)致的死亡和患病人數(shù)[1]。目標(biāo)15是“保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)管理森林，防治荒漠化，制止和扭轉(zhuǎn)土地退化，遏制生物多樣性的喪失”，提出到2030年，防治荒漠化，恢復(fù)退化的土地和土壤，包括受荒漠化、干旱和洪澇影響的土地，要建立一個不再出現(xiàn)土地退化的世界[1]。這兩個目標(biāo)，是從長久維持土地生產(chǎn)能力的角度出發(fā)，從避免土壤污染、防治土地荒漠化、治理土地退化等方面提出的要求，從而能夠維持土地生態(tài)系統(tǒng)的平衡，不造成土地使用功能的降低。因此，可以將這兩個目標(biāo)歸納為“保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境”，從利用角度來說，可以分別歸納為“防治土地污染”“恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和防治土地退化”（圖2）。

此外，2030發(fā)展議程中的目標(biāo)1是“在全世界消除一切形式的貧困”，提出到2030年，在全球所有人口中消除極端貧困；到2030年，確保所有男女，特別是窮人和弱勢群體，獲得對土地和其他形式財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)[1]。目標(biāo)5是“實(shí)現(xiàn)性別平等，增強(qiáng)所有婦女和女童的權(quán)能”，提出根據(jù)各國法律進(jìn)行改革，給予婦女平等獲取經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利，以及享有對土地和其他形式財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)[1]。這兩個目標(biāo)，是從土地利用所產(chǎn)生的社會影響角度出發(fā)，從土地資產(chǎn)屬性、土地產(chǎn)權(quán)等方面提出的要求，從而能夠保障土地利用具有社會的可接受性。因此，可以將這兩個目標(biāo)歸納為“被社會所接受”，從土地利用角度來說，可以分別歸納為“消除貧困”和“實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)安全平等”（圖2）。

3 中國面向SDGs土地可持續(xù)利用目標(biāo)的形勢與挑戰(zhàn)

3.1 面向高效和集約利用土地目標(biāo)的形勢與挑戰(zhàn)

高效和集約利用土地包括了三項(xiàng)目標(biāo)，即提高農(nóng)用土地生產(chǎn)能力、促進(jìn)工業(yè)土地集約與轉(zhuǎn)型利用、建設(shè)安全和包容城鎮(zhèn)。

提高農(nóng)用土地生產(chǎn)能力是為了實(shí)現(xiàn)糧食安全的目標(biāo)，糧食安全是關(guān)系一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題。為了保障中長期的糧食安全，中國實(shí)施“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，制定了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》。土地對于保障糧食安全目標(biāo)的重要作用不言而喻，雖然近些年中國糧食生產(chǎn)發(fā)展呈現(xiàn)較好局面，但在土地資源方面，仍然面臨比較嚴(yán)峻的形勢。首先，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中國的耕地面積仍在減少。全國新增建設(shè)用地占用耕地年均約480萬畝[11]，被占用耕地多為區(qū)位好，質(zhì)量高的土地，土壤耕作層資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量普遍不高，守住18億畝耕地紅線的壓力越來越大。其次，耕地質(zhì)量不高。受陡坡、干旱、瘠薄、鹽堿等多種因素影響，中國中低產(chǎn)田面積約占總面積的2/3[12]。耕地質(zhì)量下降，黑土層變薄、土壤酸化、耕作層變淺等問題凸顯。因此，需要通過加強(qiáng)耕地保護(hù)、嚴(yán)控新增建設(shè)占用耕地、劃定永久基本農(nóng)田、加大土地整治力度、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列的措施提高耕地基礎(chǔ)地力和持續(xù)產(chǎn)出能力，保障糧食安全。

經(jīng)過快速的工業(yè)化發(fā)展，中國的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在逐步完善，已經(jīng)成為世界上最大的工業(yè)制造國家。但是，單位工業(yè)效能與發(fā)達(dá)國家相比仍然存在較大差距，中國工業(yè)總體上還處于高投入、高排放和高消耗發(fā)展方式下，資源消耗量較大并且存在生態(tài)環(huán)境污染的問題，迫切需要改進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)，提升工業(yè)效能，并加快構(gòu)建資源消耗少、生態(tài)環(huán)境污染程度低的綠色工業(yè)體系。工業(yè)用地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要資源要素，其用地規(guī)?？刂啤⒉季终{(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益提升直接關(guān)系產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和企業(yè)的提質(zhì)增效。就目前來說，中國的工業(yè)用地比重較發(fā)達(dá)國家還明顯偏高，擠壓了生態(tài)用地的發(fā)展空間，而從工業(yè)用地增量來看，隨著中國工業(yè)化的快速發(fā)展，城市工業(yè)用地增長迅速，占建設(shè)用地供應(yīng)面積比重也偏高[13]。因此，必須改變土地利用方式，走集約化道路，通過工業(yè)用地集約利用和轉(zhuǎn)型利用促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級增效。例如通過建立工業(yè)用地使用的評估和退出機(jī)制，淘汰高耗能、高污染、低效益的項(xiàng)目，為引進(jìn)新項(xiàng)目提供發(fā)展空間；同時通過定期調(diào)整租金和租期等經(jīng)濟(jì)手段，建立低效用地、污染企業(yè)的退出機(jī)制等。

當(dāng)前，世界上有一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，城鎮(zhèn)在各種商業(yè)、文化、科學(xué)、生產(chǎn)力、社會發(fā)展進(jìn)程中起著樞紐的作用，一個地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開城鎮(zhèn)建設(shè)和管理方式的轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)90年代以來，中國處于城市化的高速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口數(shù)量快速增長，城鎮(zhèn)人口占比由1985年的23.7%上升至2018年的59.6%[14]。迅速的城市化也帶來了諸多挑戰(zhàn)，包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)數(shù)量增加、空氣污染加劇、基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不足、城市化綠色空間匱乏以及城市無序擴(kuò)張，這也是城市更容易遭受災(zāi)害的因素。為此，在《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中也提出：到2020年，基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造任務(wù)，初步建成適應(yīng)小康社會需求的現(xiàn)代化城市公共交通體系；到2020年，城市建成區(qū)的綠地率達(dá)到38.9%，人均公園綠地面積達(dá)到14.6 m2，并通過城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)化城市布局，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。

3.2 面向保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的形勢與挑戰(zhàn)

保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境包括了兩項(xiàng)目標(biāo)，即防治土地污染、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和防治土地退化。

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，中國土地污染出現(xiàn)程度加劇、分布面廣的特征[15]。根據(jù)《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，近些年，城市生活和工業(yè)“三廢”等外源污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴(kuò)散，全國土壤主要污染物點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到16.1%。農(nóng)業(yè)內(nèi)源性污染嚴(yán)重，化肥、農(nóng)藥利用率不足三分之一，農(nóng)膜回收率不足三分之二，畜禽糞污有效處理率不到一半。為應(yīng)對日益加劇的土地污染問題，同時加強(qiáng)污染防治力度，國務(wù)院在2016年出臺了《土壤污染防治行動計(jì)劃》，從開展土壤污染調(diào)查，推進(jìn)土壤污染防治立法，嚴(yán)控新增土壤污染，開展污染治理與修復(fù)等10個方面提出了任務(wù)，并提出“到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控”。

生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和土地退化的防治，關(guān)系到氣候變化、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困等方面的各項(xiàng)議程，對可持續(xù)發(fā)展有著重要的影響。生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)對于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要，主要會影響氣候變化、糧食安全、消除貧困和生物多樣性保護(hù)等。土地退化是全球普遍存在的系統(tǒng)性問題，中國是世界上土地退化問題最為嚴(yán)重的國家之一，在自然因素和不合理的開發(fā)利用方式共同作用下，土地發(fā)生退化的面積占全國土地總面積的56.2%[16]。對此，中國在《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中提出參與《聯(lián)合國防治荒漠化公約》中土地退化零增長目標(biāo)設(shè)定的示范項(xiàng)目，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，預(yù)防土地沙化，不斷拓展沙化土地治理范圍，加強(qiáng)沙區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。

3.3 面向被社會所接受目標(biāo)的形勢與挑戰(zhàn)

被社會所接受包括了兩項(xiàng)目標(biāo)，即消除貧困和實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)安全平等。

作為2030發(fā)展議程的第一個目標(biāo)，消除貧困也曾是“千年發(fā)展目標(biāo)”的核心要素。應(yīng)該說，“千年發(fā)展目標(biāo)”為全球的貧困消除作出了重大貢獻(xiàn)。中國在“千年發(fā)展目標(biāo)”期間在消除貧困方面的成績遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全球平均水平，1990—2015年，中國生活在1.25美元/天以下的人口比重從61%下降到4%，下降幅度達(dá)到94%[17]。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”。目前中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值仍低于全球平均水平，仍有7 000多萬人生活在國際貧困線以下，消除貧困的任務(wù)依然艱巨[6]。土地作為農(nóng)民生存、生產(chǎn)和生活的基本資源，在貧困消除方面肯定會發(fā)揮不可替代的作用。

產(chǎn)權(quán)安全在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地資源配置中有著重要作用，是土地可持續(xù)經(jīng)營和高效管理的重要影響因素。安全穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)橹挥性谟忻鞔_收益回報(bào)的情況下投資才會更加活躍。產(chǎn)權(quán)能夠通過減少不確定性、排他性、推動交易等功能促進(jìn)權(quán)利主體的投資行為，從而有利于提高效率、增加產(chǎn)出[18]。傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，通過土地的確權(quán)發(fā)證足以提供安全穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，因?yàn)橥恋刈C書能夠增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的排他性，并減少產(chǎn)權(quán)的不確定性，為權(quán)利主體提供法律保護(hù)[19]。然而，在發(fā)展中國家，正式制度往往是不健全的，在正式制度不足以保障產(chǎn)權(quán)安全的情況下，傳統(tǒng)、習(xí)俗、地方性知識等非正式制度因素成為正式制度重要的補(bǔ)充[20]。在中國，一方面，不夠健全的農(nóng)村土地制度致使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)還存在諸多問題，例如農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)界定不清，以及農(nóng)民享有的產(chǎn)權(quán)殘缺，而這些問題導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益得不到充分保障。另一方面，鑒于制度、法律、政策、文化習(xí)俗以及農(nóng)村婦女自身等制約因素，相較于男性，中國農(nóng)村婦女對她們土地的實(shí)際支配和控制權(quán)還面臨著多重威脅，土地產(chǎn)權(quán)長期處于高風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定狀態(tài)，土地權(quán)益易受侵害[21]。而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭分工模式已然發(fā)生變化，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開作為主要勞動力的農(nóng)村女性，因此保障農(nóng)村婦女享有與男子平等的獲取資源的權(quán)利，對促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

4 土地可持續(xù)利用的應(yīng)對策略

4.1 構(gòu)建面向SDGs的土地可持續(xù)利用本土化監(jiān)測指標(biāo)體系

落實(shí)2030年發(fā)展議程，需要定期監(jiān)測和評估實(shí)施情況，并根據(jù)實(shí)施情況找出問題和改進(jìn)的方向，從而進(jìn)行科學(xué)決策。因此，構(gòu)建一套科學(xué)性和可操作性強(qiáng)，且有數(shù)據(jù)來源的監(jiān)測指標(biāo)體系，就顯得十分重要。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)署初步提出了231個具體指標(biāo)，但從具體實(shí)施來看，有些指標(biāo)很難量化，還有一些屬于開放式的指標(biāo)，既無法定性也無法定量評估[4]。2016年，可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)（SDSN）聯(lián)合貝塔斯曼基金會制定了《SDGs指數(shù)和指示板》，這是一套適用于國家層面的監(jiān)測指標(biāo)體系。雖然這些指標(biāo)體系提供了一套全球統(tǒng)一的衡量體系，但也不可避免地與各國訴求存在一定差異，對于指導(dǎo)具體國家政策制定的作用較為有限，因此聯(lián)合國鼓勵各國因地制宜制定本土化的SDGs指標(biāo)體系。對于土地可持續(xù)利用目標(biāo)的監(jiān)測和評估，同樣需要結(jié)合中國的實(shí)際構(gòu)建監(jiān)測指標(biāo)體系。同時，為根據(jù)土地可持續(xù)評價結(jié)果找出問題，提出或完善相關(guān)政策，需要從行政區(qū)的角度構(gòu)建不同空間尺度（全國—區(qū)域—省—市—縣—村鎮(zhèn)）本土化的監(jiān)測指標(biāo)體系。此外，還需要加強(qiáng)指標(biāo)監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，整合數(shù)據(jù)資源，加快大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，以便能及時獲得可靠的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)。

4.2 自然資源相關(guān)規(guī)劃與政策的制定要充分結(jié)合土地可持續(xù)利用的目標(biāo)

2030發(fā)展議程明確提出各國政府要將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)充分反映在規(guī)劃、政策和發(fā)展戰(zhàn)略中。2016年發(fā)布的《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中的戰(zhàn)略對接部分就是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展議程非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容，其主要工作就是將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和具體目標(biāo)納入國家發(fā)展總體規(guī)劃，并在專項(xiàng)規(guī)劃中予以細(xì)化、統(tǒng)籌和銜接[22]。未來還需要在進(jìn)行土地可持續(xù)利用目標(biāo)監(jiān)測評估的基礎(chǔ)上，把一些需要改進(jìn)的目標(biāo)與相關(guān)規(guī)劃的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌和銜接，確保每項(xiàng)目標(biāo)和指標(biāo)都能按時達(dá)標(biāo)。同時，中央政府和地方政府在制訂或者修訂各種計(jì)劃、政策時，也需要最大程度地反映可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求，尤其需要對當(dāng)前中國的生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理體制和產(chǎn)權(quán)安全體制進(jìn)行創(chuàng)新，保持可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與制度和政策的一致性。

4.3 以土地制度改革助推土地可持續(xù)利用

土地制度通過協(xié)調(diào)土地的占有、使用和支配關(guān)系等，對發(fā)展生產(chǎn)力和充分實(shí)現(xiàn)土地功能會起到重要的推動作用[23]，是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用強(qiáng)有力的助推器。中國現(xiàn)行的土地制度雖然支撐了經(jīng)濟(jì)的高速增長以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，但也形成了以土地為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，其不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題也越來越突出。農(nóng)村土地制度改革的主線仍是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，以完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，健全農(nóng)村要素市場化配置機(jī)制為改革目標(biāo)，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化、農(nóng)地權(quán)能完整化、流轉(zhuǎn)交易市場化、產(chǎn)權(quán)保護(hù)平等化為改革方向[24]。城市土地制度改革重點(diǎn)圍繞市場化方向推進(jìn)，凸顯土地價值，提高城市承載能力[25]。

4.4 以土地科技創(chuàng)新保障土地可持續(xù)利用的實(shí)現(xiàn)

土地科技創(chuàng)新是以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用、提高土地管理與優(yōu)化決策能力為目標(biāo)，面向土地利用過程中所面臨的基礎(chǔ)理論和重點(diǎn)問題，對其具有重要支撐和影響作用的土地科技、土地制度與土地管理等進(jìn)行全方位變革和完善的過程[26]。近30年來，中國土地資源對社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用，但隨著自然資源的大量消耗，土地資源“用得粗、管不住”的問題逐步顯現(xiàn)，由此造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞和土地退化等問題，土地科技創(chuàng)新已經(jīng)成為資源創(chuàng)新領(lǐng)域中的短板[27]，在一定程度上制約了可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。未來需要把土地科技創(chuàng)新放在戰(zhàn)略重點(diǎn)位置，以耕地保護(hù)、綠色發(fā)展、生態(tài)修復(fù)和自然資源綜合管理等國家重大需求為導(dǎo)向，以土地領(lǐng)域重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃為驅(qū)動力，探索構(gòu)建充滿活力的土地科技創(chuàng)新體系[28]，以保障土地可持續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.5 加強(qiáng)利益相關(guān)群體的參與和合作

2030發(fā)展議程承諾“絕不讓任何一個人掉隊(duì)”，而加強(qiáng)利益相關(guān)群體的參與和合作，能夠推動包容性的可持續(xù)發(fā)展。中央政府、地方政府、非營利組織、非政府組織、民間企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者等都需要像一個“團(tuán)隊(duì)”一樣參與其中、開展合作，共同實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。中央政府和地方政府在制定各種規(guī)劃、計(jì)劃、政策時，要最大程度地反映土地可持續(xù)利用目標(biāo)。非營利組織和非政府組織往往與弱勢群體聯(lián)系緊密，同時擁有國際性和區(qū)域性的優(yōu)勢，方便且能夠收集到更多相關(guān)信息，提出政策建議。民間企業(yè)一般來說會擁有資金和技術(shù)，從而能發(fā)揮其優(yōu)勢解決社會問題，這樣也能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)所擁有的土地科技創(chuàng)新能力是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用目標(biāo)必不可少的因素。而消費(fèi)者若具有節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的消費(fèi)理念，轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式，對減少土地污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境大有裨益。

5 結(jié)論與討論

2030發(fā)展議程中的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體目標(biāo)是一個整體，兼顧了各國的國情、能力和發(fā)展水平，具有全球性和普適性，因此也正式成為世界各國在未來15年的發(fā)展目標(biāo)和努力方向。土地利用是一個自然、經(jīng)濟(jì)和社會各要素相互耦合的過程，其可持續(xù)利用對實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境美好和社會包容為主要目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展來說，必然會發(fā)揮重要作用。在對17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，將與土地利用相關(guān)的7個目標(biāo)歸納為高效和集約利用土地、保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境、被社會所接受三大目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，中國還需要構(gòu)建本土化的面向SDGs的土地可持續(xù)利用監(jiān)測指標(biāo)體系，自然資源相關(guān)規(guī)劃與政策的制定要反映土地可持續(xù)利用目標(biāo)，以土地制度改革助推土地可持續(xù)利用，同時應(yīng)重視土地科技創(chuàng)新，并加強(qiáng)利益相關(guān)群體的參與和合作。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1993年頒布的《可持續(xù)土地利用評價綱要》中提出了土地可持續(xù)利用的5項(xiàng)判別標(biāo)準(zhǔn)，即土地生產(chǎn)性、土地的安全性或穩(wěn)定性、水土資源保護(hù)性、經(jīng)濟(jì)可行性和社會接受性。這5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在國際上產(chǎn)生了很大影響，也成為很多研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者構(gòu)建土地可持續(xù)利用指標(biāo)體系的準(zhǔn)則。事實(shí)上，可持續(xù)發(fā)展是一個動態(tài)，不斷發(fā)展的理念，其目標(biāo)也有相應(yīng)的階段性。因此，雖然土地可持續(xù)利用標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家戰(zhàn)略的調(diào)整，在2030發(fā)展議程成為當(dāng)前國際發(fā)展領(lǐng)域綱領(lǐng)性文件的背景下，土地可持續(xù)利用的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該結(jié)合17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充和完善，并以此為準(zhǔn)則構(gòu)建評估指標(biāo)體系，開展不同尺度的實(shí)證評估，這是未來研究需要關(guān)注的重點(diǎn)。