夯實(shí)食品安全治理基石
——我國食品安全法治建設(shè)成效綜述

文 本刊記者 施京京

守一而制萬物者，法也。食品安全關(guān)系到公眾的身體健康和生命安全，而相關(guān)法律法規(guī)的制定和調(diào)整，既反映著時(shí)代特征，也體現(xiàn)了黨和國家對(duì)民生的高度重視。改革開放以來，通過健全法制、完善監(jiān)管、誠信建設(shè)、社會(huì)共治以及有效管理和科技支撐，我國在保障食品安全方面取得的成效有目共睹。這其中，食品安全法制體系的不斷完善，為食品安全法治治理、食品行業(yè)規(guī)范發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

法律制度體系逐步形成

熱氣騰騰的松軟米飯、色澤繽紛的蔬果、琳瑯滿目的零食……食物為人們的身體健康提供著重要支撐，也構(gòu)成了每個(gè)人的獨(dú)特回憶?；仡櫺轮袊闪⒂绕涫歉母镩_放以來，我國為維護(hù)公眾食品安全在法治建設(shè)方面的探索與實(shí)踐，還要從一條“通知”和一個(gè)“暫行辦法”說起。

1953年，衛(wèi)生部連續(xù)頒布了《關(guān)于統(tǒng)一調(diào)味粉含麩酸鈉標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《清涼飲食物管理暫行辦法》。后者是新中國成立后我國第一個(gè)食品衛(wèi)生法規(guī)，扭轉(zhuǎn)了因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況。這一時(shí)期有關(guān)食品安全的規(guī)定，多是針對(duì)某一種或某一類食品制定的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，但隨著各種規(guī)定、辦法越來越多，更多的食品得到有效的安全保障。1964年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委發(fā)布的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，標(biāo)志著我國食品衛(wèi)生管理從原有的單項(xiàng)管理轉(zhuǎn)化為全面管理，向著法制化管理的目標(biāo)邁出了第一步。

1979年至1992年的十余年中，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)軌期，改革開放步入快車道。隨著餐桌上不斷豐富的食品種類，人們的飲食觀念悄悄發(fā)生著變化，對(duì)食品的質(zhì)量要求也越來越高。在這樣的時(shí)代與經(jīng)濟(jì)背景下，1979年，國務(wù)院正式頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，昭示著我國不斷加強(qiáng)食品衛(wèi)生法制化管理的決心與力度。也在同一年，《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》正式頒布，對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)化”問題提出了方針、政策、任務(wù)、機(jī)構(gòu)以及工作方法，與《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》相輔相成，共同推動(dòng)我國的食品安全管理法治建設(shè)踏上了一個(gè)新臺(tái)階。

此后，又有一大批關(guān)于食品衛(wèi)生及相關(guān)法律陸續(xù)出臺(tái)。1982年，第五屆全國人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，對(duì)食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設(shè)備等衛(wèi)生要求，對(duì)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的制定，以及食品衛(wèi)生許可、管理和監(jiān)督，從業(yè)人員健康檢查及法律責(zé)任等方面都做了翔實(shí)規(guī)定，使食品執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)步入正規(guī)化，標(biāo)志著我國食品衛(wèi)生管理全面進(jìn)入了法制化、規(guī)范化軌道。

如果說改革開放初期，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，解決群眾溫飽問題是食品領(lǐng)域主要矛盾，那么在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀背景下，將食品衛(wèi)生管理帶入法制化軌道勢(shì)在必行。“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)決定了特定歷史階段食品領(lǐng)域主要矛盾及其風(fēng)險(xiǎn)類型，政府對(duì)食品安全議題的關(guān)切因此產(chǎn)生變化。不同政策目標(biāo)通常在市場(chǎng)失序和突發(fā)公共事件中固化和放大，法律法規(guī)、監(jiān)管體制、政策手段都會(huì)隨之發(fā)生相應(yīng)變化。也就是說，有什么樣的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)需求，就有什么樣的食品安全監(jiān)管法律、體制和政策手段?！眹倚姓W(xué)院胡穎廉教授說。

隨著我國全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，食品安全領(lǐng)域的法治建設(shè)也逐步進(jìn)入成熟階段。經(jīng)過13年的總結(jié)和積累，1995年10月30日，第八屆全國人大常委會(huì)第16次會(huì)議通過我國第一部食品衛(wèi)生法律《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。新法在“試行法”的基礎(chǔ)上，增加了保健食品相關(guān)規(guī)定，細(xì)化了行政處罰條款，強(qiáng)化了對(duì)街頭食品和進(jìn)口食品的管理，從而形成了自上而下，由國家食品衛(wèi)生法律、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)及其他各種規(guī)范性文件相互聯(lián)系、相互呼應(yīng)的一整套食品衛(wèi)生法律制度體系，公眾的餐桌安全得到空前的保障。

從“衛(wèi)生”到“安全”

隨著改革開放的深入推進(jìn)，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步深刻轉(zhuǎn)型，食品安全問題日益受到人民群眾的矚目。尤其是近些年來發(fā)生了一系列重大食品安全事件，使得食品的質(zhì)量與安全問題成為消費(fèi)者投訴的重點(diǎn)之一，同時(shí)也成為一個(gè)上升到國家公共安全高度的問題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員李國強(qiáng)認(rèn)為，食品安全問題逐漸增多的原因是多方面的：源頭上，水土大氣污染、農(nóng)藥獸藥大量應(yīng)用致使蔬果、肉類中農(nóng)藥獸藥殘留問題伴生而來，以及違規(guī)使用添加劑和制假售假等；市場(chǎng)多主體競(jìng)爭(zhēng)加劇，一些企業(yè)誠信嚴(yán)重缺失，一些不法商人冒天下之大不韙；食品安全標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國家和國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)尚有差距；監(jiān)管能力尚難適應(yīng)需要，食品安全法規(guī)制度建設(shè)滯后，良好健康的食品安全市場(chǎng)秩序建設(shè)滯后，缺乏前瞻性對(duì)策；隨著社會(huì)發(fā)展水平提高，人民群眾不僅需要吃得飽，更需要吃得安全、吃得放心、吃得健康，食品安全不適應(yīng)人民群眾對(duì)“食以安為先”越來越高的要求。

黨中央、國務(wù)院高度重視食品安全工作。2004年9月1日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》頒布。為了從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，進(jìn)一步健全和完善保障食品安全的法律，2006年4月29日，第十屆全國人大常委會(huì)第21次會(huì)議通過《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，填補(bǔ)了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)法律空白，因前者并不涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而后者只適用于經(jīng)過加工、制作的產(chǎn)品，不適用于未經(jīng)加工、制作卻和人民群眾生活、健康息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)了法律的相互銜接。

2012年6月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃通知，肯定了食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系初步形成，食品安全監(jiān)督執(zhí)法成效明顯，也對(duì)現(xiàn)存問題進(jìn)行了梳理，著力構(gòu)建完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系等10個(gè)體系。2017年2月14日，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》，明確了包括完善法律法規(guī)制度、嚴(yán)厲處罰違法違規(guī)行為在內(nèi)的11項(xiàng)主要任務(wù)。

十八大以來，黨和國家把食品安全放到民生問題和政治問題高度來抓。習(xí)近平總書記提出，做好食品安全工作要堅(jiān)持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，要求加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實(shí)提高食品安全監(jiān)管水平和能力，以確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。被稱為“史上最嚴(yán)”的現(xiàn)行《中華人民共和國食品安全法》的首次修訂，也發(fā)生在這一時(shí)期。

面對(duì)食品安全事件，體制機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整，現(xiàn)代化監(jiān)管手段接連出現(xiàn)，監(jiān)管理念和經(jīng)驗(yàn)最終在《中華人民共和國食品安全法》中得以體現(xiàn)。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會(huì)第7次會(huì)議通過《中華人民共和國食品安全法》，并于6月1日施行，標(biāo)志著中國食品治理從食品衛(wèi)生向食品安全的重大轉(zhuǎn)變。隨著我國食品安全治理體制機(jī)制的完善和食品安全工作的推進(jìn)，2015年4月24日，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》經(jīng)第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第14次會(huì)議審議通過，并于10月1日起施行。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會(huì)第7次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉等五部法律的決定》，對(duì)《中華人民共和國食品安全法》進(jìn)行了修正。

從衛(wèi)生到安全，簡(jiǎn)單兩個(gè)字的轉(zhuǎn)換，反映出中國食品法治治理格局的深刻轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國食品安全法》在國家層面確立了“食品安全”的法律概念和治理目標(biāo)，突出了食品安全作為食品法治領(lǐng)域獨(dú)立規(guī)制議題的立法定位。其中“最嚴(yán)厲的處罰”有八大亮點(diǎn)，包括以刑事責(zé)任為先、最高處罰30倍、增加行政拘留、五年市場(chǎng)禁入、多次違法吊銷許可證、網(wǎng)購食品出問題網(wǎng)站賠償損失、懲罰性賠償最低1000元、確立首負(fù)責(zé)任制等?！吨腥A人民共和國食品安全法》的頒布實(shí)施和適時(shí)完善，對(duì)規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、保障食品安全發(fā)揮了重要作用，是黨和國家善用法治思維和法治方式推進(jìn)食品安全工作的示范。

適應(yīng)新時(shí)期新要求

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的飛速發(fā)展，我國的網(wǎng)絡(luò)食品交易市場(chǎng)日趨活躍。近年來，對(duì)涉及食品安全的違法犯罪，公安機(jī)關(guān)會(huì)同食品監(jiān)管等部門持續(xù)開展了一系列的打擊整治行動(dòng)，取得了顯著成效。而行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，利用互聯(lián)網(wǎng)、寄遞物流等渠道實(shí)施食品安全犯罪的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，不法分子通過電商、微商平臺(tái)銷售有毒有害、假冒偽劣食品問題時(shí)有發(fā)生，食品安全監(jiān)管也進(jìn)入了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。

網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營具有信息準(zhǔn)確、交易快捷、交易跨地域等不同于食品實(shí)體交易的特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)食品安全作為新生事物，也成為全世界的一個(gè)監(jiān)管難題。面對(duì)食品安全監(jiān)管的新形勢(shì)、新問題，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》于2016年10月1日起正式實(shí)施。

新修訂的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者以及入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的基本的法律義務(wù)和責(zé)任。《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》強(qiáng)化了平臺(tái)和入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者義務(wù)，細(xì)化了嚴(yán)重違法行為的具體情形，明確了違法行為的管轄，強(qiáng)化了調(diào)查處理職責(zé)。至此，我國在網(wǎng)絡(luò)食品交易監(jiān)管上有兩個(gè)“第一”：一是全球第一個(gè)在食品安全法中明確網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)義務(wù)和相應(yīng)法律責(zé)任的國家；二是第一個(gè)專門制定《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》這類規(guī)章的國家。

2016年3月15日，中央電視臺(tái)3·15晚會(huì)播出，與以往不同的是，一家網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)被晚會(huì)點(diǎn)名，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全成為廣大消費(fèi)者關(guān)注的熱點(diǎn)。為了加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理，保證餐飲食品安全，保障公眾身體健康，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》于2018年1月1日起施行，對(duì)外賣平臺(tái)必須盡的義務(wù)，送餐人員、送餐過程等都進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，要求送餐人員保持個(gè)人衛(wèi)生，使用安全無害的配送容器等；要求外賣平臺(tái)加強(qiáng)上線餐飲服務(wù)提供者的審查、抽查和監(jiān)測(cè)等，對(duì)餐飲商戶和第三方平臺(tái)提供了更精細(xì)、更具操作性的法規(guī)指引。

在《中華人民共和國食品安全法》涉網(wǎng)絡(luò)食品交易基本規(guī)則基礎(chǔ)上先后制定《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》和《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，為中國網(wǎng)絡(luò)食品交易的規(guī)范發(fā)展和食品安全保障，奠定了“良法之治”的法制基礎(chǔ)，也成為域外學(xué)習(xí)的對(duì)象。

黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心。完善食品安全法規(guī)規(guī)章配套建設(shè)，是促進(jìn)法律有效施行的重要基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國食品安全法》頒布實(shí)施以來，涉及食品安全的行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋陸續(xù)出臺(tái)、修訂，內(nèi)容涵蓋日常監(jiān)管執(zhí)法、行政處罰、信息公開、生產(chǎn)經(jīng)營許可、不安全食品召回、投訴舉報(bào)、抽樣檢驗(yàn)、網(wǎng)絡(luò)食品、特殊食品、食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售、食品類民事糾紛和刑事案件處理等，配套性法規(guī)規(guī)章逐步完善。今年3月26日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例（草案）》。草案細(xì)化了生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任、政府監(jiān)管職責(zé)和問責(zé)措施，依法按程序加大對(duì)違法違規(guī)企業(yè)及其法定代表人等相關(guān)責(zé)任人的處罰力度，并完善了食品安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等制度，確保食品安全，維護(hù)人民健康。該條例修訂后的落地實(shí)施將為食品安全提供更堅(jiān)實(shí)的法制保障。

對(duì)于新時(shí)期的食品安全法治建設(shè)，市場(chǎng)監(jiān)管總局法規(guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革大背景下，需要進(jìn)一步完善立法機(jī)制，加快立法進(jìn)程，提高立法的科學(xué)性；需要強(qiáng)化憲法和刑事、民事、行政等基本法律對(duì)食品安全監(jiān)管的支撐，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管法律體系對(duì)食品安全的綜合保障；需要通過對(duì)典型案例、典型法律問題的研究指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)構(gòu)建食品安全科學(xué)法律秩序的引導(dǎo)；需要實(shí)現(xiàn)綜合治理，解決制約食品安全的深層次矛盾和問題。

保障人民的健康生命，做好食品安全工作已經(jīng)成為健康中國最核心的理念，也成為食品安全所有法律體系的出發(fā)點(diǎn)和最高理念。當(dāng)前，我國著眼進(jìn)一步完善食品安全立法和治理體系，正在新起點(diǎn)上開始新的征程。