管好小作坊 守護大民生
——市場監(jiān)管部門開展食品小作坊監(jiān)管工作綜述

文 本刊記者 茍明

小作坊食品種類豐富，通常涵蓋了幾乎所有的傳統(tǒng)食品，米線、米粉等面制品，豆腐、腐乳、豆皮等豆制品，麻花、豆米糖這類休閑食品，花卷、面包等面食，米酒、高粱酒等酒類……可以說多數(shù)饞勁兒在小作坊里就能得到滿足。在生產上，通常使用最為簡單的食品機械設備進行產品生產，其他步驟由人工制作完成。

作為食品生產加工經營業(yè)的重要組成部分，食品小作坊在民生保障方面發(fā)揮了積極作用。但由于規(guī)模小、分布散、衛(wèi)生條件參差不齊、生產方式落后，導致了食品小作坊成為食品安全的薄弱環(huán)節(jié)，成為當前迫切需要解決的“難題”。近年來，各級市場監(jiān)管部門攻堅破難，在食品安全監(jiān)管工作中堅持“抓大不放小”，推動地方立法、強化幫扶指導、加強專項整治、嚴格監(jiān)管執(zhí)法，小作坊食品安全水平不斷提高，監(jiān)管工作取得積極成效。

弄清“底子”

“要對食品小作坊進行有效監(jiān)管，首先要進一步摸清食品小作坊底數(shù)，掌握小作坊食品安全狀況。”福建省泉州市市場監(jiān)管局負責人在介紹經驗時說道。根據年初工作部署要求，他們精心組織各縣（市、區(qū)）局、各直屬分局在歷年來食品小作坊摸底調查基礎上，以各基層監(jiān)管所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)及市場監(jiān)管協(xié)管員為主，深入開展摸底排查，進一步摸清全市所有地方傳統(tǒng)食品品種底數(shù)，完善小作坊監(jiān)管檔案；由各基層管所負責，在社區(qū)公告欄、集貿市場、生產加工集聚區(qū)等重點區(qū)域張貼小作坊專項治理整頓通告，并向食品生產小作坊發(fā)放《食品生產加工小作坊監(jiān)管告知書》，督促其改進和完善生產加工條件，依法依規(guī)組織生產，保證所生產的食品質量安全。

邊普查，邊排查。市場監(jiān)管部門不放過任何一次與小作坊的接觸機會。如山東省招遠市阜山市場監(jiān)管所監(jiān)管人員就對轄區(qū)內食品生產經營小作坊進行了調查摸底，全面摸清轄區(qū)小作坊分布、數(shù)量及基本狀況，并按小作坊的種類進行分類登記建檔。在現(xiàn)場檢查過程中，監(jiān)管人員以小作坊資質、生產設備、生產加工場所衛(wèi)生條件、“三防”設施、食品安全管理與記錄、索證索票情況、信息公示等內容為檢查整治重點，對存在問題的當場指出，責令其限期整改并提出合理化建議，消除隱患。同時，監(jiān)管人員對小作坊的人員培訓、原料及食品添加劑的使用、索證索票、食品安全管理制度等方面進行了指導，增強經營者的食品安全意識，為食品安全提供保障。

據了解，各地市場監(jiān)管部門普遍開展了小作坊基本情況普查、質量安全風險調查和風險隱患排查工作，基本做到了“底數(shù)清、情況明”，有的地方還開展了小作坊食品安全形勢分析工作。今年，市場監(jiān)管總局也對小作坊的普查建檔工作也進行了具體部署，要求對小作坊100%登記建檔，實施動態(tài)管理。具體內容包括小作坊業(yè)主、生產地址、食品品種、原料來源、銷售區(qū)域等信息都要記錄在案。還要指導建立小作坊食品安全信用檔案，及時記錄小作坊許可（登記、備案）信息、日常監(jiān)督檢查結果、違法行為查處情況等，并依法向社會公布。

立法引領

其實，小作坊不“小”，意思指的是總量不小、問題不小，而且與人民群眾的生產、生活息息相關。如江西省現(xiàn)有食品生產加工小作坊8262戶、從業(yè)人員5萬余人。然而由于立法上的空白，其長期游離于監(jiān)管之外，基層監(jiān)管缺少法律手段。

為解決這一突出問題，自2016年起，江西省深改委就將食品小作坊等“四小”立法工作納入重點關注項目，省人大將這項立法工作列入年度確保立法的項目。江西省人大常委會成立了食品“四小”特定問題調查委員會，在全國省級層面首次啟動特定問題調查這一法定監(jiān)督方式。2017年5月1日《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》草案正式實施。填補了江西省食品小作坊依法治理的空白，標志著全省對食品小作坊的監(jiān)管步入法治化軌道。緊接著，2019年1月3日，江西在全國率先以省政府辦公廳名義印發(fā)實施《江西省食品生產加工小作坊三年提升計劃》，將三年提升的任務和目標進行分解，明確了牽頭部門、責任部門和完成時限，確保各項工作落到實處。為實施清查登記。江西省市場監(jiān)管局制定并下發(fā)《江西省食品小作坊登記管理辦法》，規(guī)定了登記的條件和程序，加大宣傳教育力度，一個季度進行一次調度、一次通報，去年上半年基本完成了全省小作坊的清查登記工作。

加強法規(guī)體系建設，扎實促進規(guī)范提升。這是管好小作坊的一條必經之路。陜西美食歷史悠久、名揚天下，和名勝古跡一樣對中外游客有著巨大的吸引力。而這些美食的生產者很多為小作坊。長期以來，食品小作坊一直生存于政策邊緣，屢屢發(fā)生食品安全問題，是食品安全監(jiān)管的難點。2015年7月，在陜西省人大常委會的大力支持下，《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》出臺，省市場監(jiān)管部門及時配套制定《陜西省食品小作坊監(jiān)督管理辦法》《陜西省食品小作坊生產許可指導目錄》《食品生產加工小作坊“一票通”制度》等多個文件。

去年，針對食品小作坊存在的問題和高風險品種，該局又制定印發(fā)《陜西省白酒小作坊生產經營管理辦法（試行）》等文件。其中，7項規(guī)范性制度文件是全國率先出臺。

食品小作坊法規(guī)體系建設，基本解決了長期以來食品小作坊生產加工缺失規(guī)范、檢驗監(jiān)管無標準無依據的問題，使小作坊食品安全管理及生產加工過程有章可循，從業(yè)者對食品安全的關鍵環(huán)節(jié)和風險控制點熟悉掌握，監(jiān)管人員能有針對性地開展日常監(jiān)督工作，實現(xiàn)既提高小作坊規(guī)范管理水平、又確保食品安全雙贏的目的。

實際上，自新《食品安全法》頒布實施以來，各地積極推動食品小作坊監(jiān)管立法，切實加強小作坊監(jiān)管制度建設。截止目前，除西藏外，其余30個?。▍^(qū)、市）已經全部制定并頒布實施了小作坊地方法規(guī)或政府規(guī)章。河北、四川等12個省份配套出臺了小作坊許可（或備案）管理辦法，黑龍江、福建等省份制定了食品小作坊現(xiàn)場檢查指南，江蘇、廣西等省份發(fā)布實施了小作坊衛(wèi)生規(guī)范、監(jiān)督檢查辦法等，浙江、甘肅等省份專門制定了小作坊綜合治理“三年計劃”。

建章立制。這是做好小作坊監(jiān)管的重點工作。在4月中旬召開的食品小作坊監(jiān)管工作會議上，市場監(jiān)管總局負責人就要求各地市場監(jiān)管局，結合機構改革和職能轉變，認真做好小作坊監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章和制度梳理、修訂、轉化工作。結合地方“三小”立法，有針對性制定規(guī)范性文件，確保小作坊監(jiān)管有法可依、有章可循。明確小作坊的生產經營匯范圍和準入條件，細化制定小作坊的“正面清單”和“負面清單”，讓生產者明明白白生產、監(jiān)管者明明白白監(jiān)管。

規(guī)范提升

食品“小作坊”分布零散、人員素質較低，是食品安全監(jiān)管的重點和難點之一。但另一方面，這些小作坊又關系廣大人民群眾的生活便利問題，簡單粗暴的關停不合時宜。為此，各地都在食品生產加工“小作坊”規(guī)范化建設上想辦法，破解監(jiān)管難題。

“我們是去年1月4日領到了食品生產許可證，現(xiàn)在生產規(guī)模也上去了，這一切要感謝市場監(jiān)督管理局工作人員的關心”。位于江蘇省張家港市冶金園（錦豐鎮(zhèn)）的蘇州醬必居食品有限公司總經理詹亞軍高興的說。

該公司原來是家食品小作坊，面積200平方米左右，主要生產咸肉、醬臘肉等腌制食品，每年銷售額也就二三十萬元。隨著企業(yè)的發(fā)展，受小作坊的規(guī)模限制，生意一直沒有大的起色。張家港市市場監(jiān)督管理局了解到這一情況后，主動到企業(yè)進行指導，按照行業(yè)標準，將生產場地擴大到2000平方米左右，建立起了一整套食品衛(wèi)生體系，終于從一家食品小作坊轉化為一家食品公司。

據張家港市場監(jiān)管局食品生產流通科科長陸惠清介紹，他們對全市124戶小作坊辦理了備案登記，建立信息檔案，納入許可登記管理，為精準監(jiān)管提供有力保障。對規(guī)模較大，生產條件較好的小作坊，加強服務支持，鼓勵做大做強，引導全市食品加工小作坊逐步進入健康發(fā)展軌道。開展第三方監(jiān)督抽檢，對食品小作坊加工產品每年開展抽樣檢驗。目前，全市有兩家食品生產企業(yè)由小作坊發(fā)展而來，生產經營勢頭良好。

為了破解食品小作坊安全監(jiān)管難題，該局還強化源頭防控和長效治理，全力做好食品小作坊安全監(jiān)管工作；以示范店創(chuàng)建為突破口，提升規(guī)范化水平；啟動全市食品小作坊整治提升工程，并將其納入民生工程，現(xiàn)已改造建設12戶小作坊通過蘇州示范小作坊驗收，占蘇州示范戶總數(shù)的40%，位列蘇州第一。

而浙江瑞安市市場監(jiān)管局多方合力，打造篁社索面小作坊集聚區(qū)，推動傳統(tǒng)特色小作坊食品走上集約規(guī)范的特色之路，目前第一期15家小作坊已全面完成改造。在改造前，該局集中召開小作坊經營戶動員會，傳達改造方案等文件精神，并就衛(wèi)生管理、食品安全等知識進行培訓，將優(yōu)惠政策進行充分解釋說明，消除經營戶顧慮。并多次聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村“兩委”挨家挨戶進行講解動員，轉變經營戶不愿改造的抵觸思想，由“要我改”轉變到“我要改”，從而扭轉工作被動局面，加快整規(guī)速度。

此外，本著環(huán)境整潔、設施齊全、操作規(guī)范的原則，該局對小作坊進行了從軟件到硬件的全方位整改，同時又兼顧每家小作坊的實際情況，經過現(xiàn)場勘查，細化具體的改造方案，使之兼實用、規(guī)范于一體。同時，由業(yè)務線骨干和經營戶及裝修方實時對接溝通，注重改造過程的全程監(jiān)督，跟蹤指導，解決了改造成本和效率效果之間的矛盾。

最值得一提的是，該局還特地制定驗收標準和經費補助方案，按照生活和生產區(qū)分離、墻面清潔、吊頂裝飾、三防設施齊全等十項標準，分ABC三個等級進行驗收，通過驗收的分別給予10000元、8000元、6000元的經費補助，有效提高了經營戶改造積極性。通過已改造小作坊的示范帶動作用，讓更多經營戶投入到改造提升中，擴大了集聚區(qū)的輻射力。

宣傳引導，提前介入。近年來，各級市場監(jiān)管部門積極工作，從場所布局、規(guī)范設置、人員培訓等各個環(huán)節(jié)，進行全程指導和幫扶，使“小作坊”能按照標準要求設置生產經營設施，規(guī)范制作工藝流程，同時提高從業(yè)人員的質量意識、誠信意識、守法意識和自律意識，營造出重視食品安全的濃厚氛圍。

嚴抓日常

不久前，浙江溫州市飛云市場監(jiān)管所與多部門聯(lián)動，取締了云周街道高旺村一家無證加工豆腐小作坊。據悉，該豆腐加工小作坊位于該村一個角落位置，小作坊內環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，存放原料的水桶非食品級別，三防設施缺乏，洗手消毒更衣設施缺乏，完全達不到食品小作坊生產加工的許可條件標準，執(zhí)法人員當場予以取締，并加大后續(xù)監(jiān)管力度。

原來，自去年開展“四無”整治行動以來，該所高度重視小作坊的清查整治工作，責任區(qū)干部對小作坊開展每季度至少一次的日常監(jiān)管，加強對小作坊食品安全風險的管控，重點管控小作坊內外部環(huán)境衛(wèi)生、原料存儲、生產過程、產品等方面的風險。對存在風險隱患的小作坊督促整改，及時進行有效監(jiān)管。同時，加強小作坊的監(jiān)督抽檢工作，小作坊抽檢覆蓋率達100%，今年來，抽檢登記在冊的9家小作坊101批次，其中不合格1批次。

在食品安全日益獲得重視的當下，小作坊食品的安全情況往往令人擔憂。所以，很多地區(qū)都會有針對專門食品品類的專項檢查，通過食品安全快速檢測設備的抽檢進行食品安全的檢查，近日黑龍江、遼寧等地就對酒類、肉制品、糕點制品等品種的小作坊進行專項檢查，嚴格規(guī)范小作坊的生產行為。也有的地區(qū)將小作坊納入常規(guī)檢查體系，如甘肅省近日印發(fā)《關于餐飲業(yè)質量安全提升工程的實施意見》，指出將在2020年實現(xiàn)食品小作坊登記備案率和監(jiān)管覆蓋率達到95%以上。

在日常監(jiān)管過程中，監(jiān)管部門如發(fā)現(xiàn)小作坊環(huán)境衛(wèi)生存在“臟、亂、差”和臺賬不齊全等情況，當場開具責令整改通知書，要求限期整改，對不能在規(guī)定時間內整改的依法立案查處。嚴格落實小作坊風險等級色標分類管理制度，鼓勵綠色（正常）小作坊爭創(chuàng)示范點，對黃色（整改）、紅色（停業(yè)）的小作坊進行高頻次的日常監(jiān)管。

以這樣的的工作措施和內容，全國31個?。▍^(qū)、市）及新疆生產建設兵團均把小作坊納入日常監(jiān)督檢查，共開展小作坊監(jiān)督抽查60多萬次，覆蓋率達到100%，遼寧、山東、廣東等省份將小作坊納入風險分級管理，著力提升日常監(jiān)管的靶向性。河南、重慶等12個省份組織開展了小作坊專項整治。各地進一步加大執(zhí)法力度，嚴肅查處了一批“黑窩點”“黑作坊”，有力地打擊了小作坊食品安全違法違規(guī)行為。

創(chuàng)新服務

在浙江杭州的龍門面筋坊里，五六個水龍頭嘩嘩的正流著水，小板凳一排排開去，30歲的潘女士正埋著頭在洗面筋，“現(xiàn)在在這里洗面筋方便多了，有自來水還有水池，污水可以直接排走。”據潘女士回憶，以前洗面筋都是在家門口的小溪里。

作為富陽當?shù)匦∽鞣坏拇硎称?，油面筋一直深受消費者的喜愛?！暗侵霸趹敉庀锵疵娼睿坏称钒踩貌坏奖Ｕ?，洗出來的淀粉水還污染了溪水?！备魂枀^(qū)市場監(jiān)管局龍門市場監(jiān)管所所長孔令洋表示，自從2017年建了這所龍門面筋坊免費提供給居民洗面筋之后，這兩個問題就得到了解決。不僅如此，龍門監(jiān)管所還對龍門地區(qū)19家面筋小作坊都實行統(tǒng)一標準和標識，對操作工的服裝和油面筋的市場定價也設置了統(tǒng)一標準。

除了油面筋，在4月18日開展的全國食品生產加工小作坊監(jiān)管工作現(xiàn)場會上，來自全國各地的食品生產監(jiān)管干部還現(xiàn)場參觀了富陽的土燒酒、紅糖和牛肉等當?shù)靥厣∽鞣唬涣鞲鞯匦∽鞣槐O(jiān)管經驗，探討進一步加強小作坊監(jiān)管的路徑。

“抓好小作坊，就是管好大民生。杭州的小作坊得以舊貌換新顏，與近幾年來我局在小作坊治理提升上花的大力氣分不開?！焙贾菔惺袌霰O(jiān)管局有關負責人說，2014年以前，大部分小作坊游離在監(jiān)管盲區(qū)，生產場所條件差，無證無照現(xiàn)象普遍，食品安全風險較高。為此，杭州市圍繞“如何設置小作坊準入門檻，哪些食品允許小作坊生產，怎樣實施后續(xù)監(jiān)管”等關鍵問題率先實施小作坊食品品種“負面清單”管理。截至目前，全市取締不符合條件小作坊715家，改造提升為食品生產企業(yè)26家，完成現(xiàn)場整改和申報備案1213家，探索了一條具有杭州特色的小作坊監(jiān)管之路。

小作坊的啟動資金少，因而生產條件通常較為簡陋，通常對食品的原料、加工、成品不作區(qū)分，甚至與生活區(qū)混雜，生產條件極其惡劣。內蒙古巴彥浩特創(chuàng)新服務方式，通過建立工業(yè)園區(qū)幫助小作坊改善生產條件。工業(yè)園本身實行分區(qū)，隔離面食、熟食、豆制品等產品生產，其內配備監(jiān)控室進行作坊生產的統(tǒng)一監(jiān)管，將小作坊變身透明廚房。并且設立了快檢室，通過專業(yè)食品快速檢驗檢測設備對園區(qū)食品進行快檢，保障食品安全。在這種情況下，入駐的小作坊食品生產商也自覺團結起來對設備進行換新升級，以豆腐生產為例，該園區(qū)有十一家小作坊合作成立豆制品加工坊，丟棄了原先灰塵遍布的生產設備實現(xiàn)流水線生產，產量、質量均得到提升。

就這樣，各地因地制宜，創(chuàng)新服務，疏堵結合、打扶并重，寓監(jiān)管于服務之中，形成了自已獨有的監(jiān)管特色。內蒙古、江西等10多個省份積極探索食品小作坊園區(qū)管理模式，推動地方政府通過財政投入、經濟補貼、以獎代補等方式，支持食品小作坊園區(qū)建設，改善生產條件和衛(wèi)生環(huán)境，引導小作坊進入園區(qū)實現(xiàn)集中生產經營、實行統(tǒng)一管理。安徽、陜西等地探索實施“一票通”“產品隨貨單”等制度，指導小作坊建立完善食品安全記錄制度和追溯機制，有效防范食品安全風險。湖南指導米粉濕面行業(yè)規(guī)范做好產銷對接，加強集中冷鏈銷售標準化門店建設，防范冷鏈食品安全風險。湖北探索“公司+散戶”“集中加工”“股份聯(lián)合”等模式，幫助小作坊轉型升級、做大做強。